I SA 2152/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska Sędziowie NSA Joanna Banasiewicz WSA Krystyna Kleiber /spr./ Protokolant Iwona Kosińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 stycznia 2005 r. sprawy ze skargi Wójta Gminy D. na decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] sierpnia 2003 r., nr [..] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej podziału nieruchomości oddala skargę I SA 2152/03 UZASADNIENIE Decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2003 r. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2003 r. w [...] stwierdzającą nieważność decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] grudnia 1995 r. zatwierdzającej podział nieruchomości położonej w Gminie D. obręb [...]., działka nr [...] o powierzchni [...] ha, zapisanej w księdze wieczystej Kw nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w P., stanowiącej własność M.K. Wojewoda [...] stwierdził nieważność następujących zapisów. pkt II o treści: "z dniem, w którym niniejsza decyzja o podziale stanie się ostateczna, grunt wydzielony pod ulicę stanowiący działkę: [...] o powierzchni [...] m2 - przejdzie na własność Gminy D." pkt III o treści: "niniejsza decyzja stanowi podstawę zmiany zapisów w księdze wieczystej poprzez przeniesienie działki nr [...] do księgi wieczystej prowadzonej dla nieruchomości będącej własnością gminy oraz podstawę zmiany zapisów w operacie ewidencji gruntów" pkt IV o treści "odstępuję od ustalenia wysokości odszkodowania, ponieważ właściciel przedmiotowej nieruchomości M.K. w umowie z dnia [...] listopada 1995 r. wyraził wolę nieodpłatnego przekazania gruntu wydzielonego pod ulicę na rzecz Gminy D.". Z uzasadnienia decyzji administracyjnych wynika, że: - Decyzją z dnia [...] grudnia 1995 r. nr [...] Kierownik Urzędu Rejonowego w [...] orzekł o zatwierdzeniu podziału przedmiotowej nieruchomości oraz o przejściu na własność Gminy D. działki ewidencyjnej nr [...] o pow. [...] m² z chwilą uprawomocnienia się decyzji o podziale. Stwierdził również, iż decyzja podziałowa stanowi podstawę zmian zapisów w księdze wieczystej oraz odstąpił od ustalenia wysokości odszkodowania za przedmiotową nieruchomość powołując się na umowę, w której dotychczasowy właściciel wyraził wolę nieodpłatnego przekazania gruntu wydzielonego pod ulicę na rzecz Gminy D. - Wniosek o stwierdzenie nieważności tej decyzji złożył M.K. dotychczasowy właściciel nieruchomości wyjaśniając, iż jako dotychczasowy właściciel nie wyraża zgody na nieodpłatne przejęcie przez gminę działki nr [...] przeznaczonej pod drogę, gdyż jest to sprzeczne z obowiązującymi przepisami. - Po przeprowadzeniu postępowania nadzorczego Wojewoda [...] wydając w dniu [...] kwietnia 2003 r. decyzję stwierdził, że podstawę prawną wydanej przez Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce nieruchomościami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz.U. z 1991 r. Nr 30 poz. 964) w brzemieniu z daty decyzji. Orzeczenie zawarte w punktach II, III i IV decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] nie znajdowało podstaw w powołanym w decyzji art. 10 ust. 1 i 5, które posiadały następujące brzmienie. Ustęp 1 "Podział nieruchomości może nastąpić, jeżeli jest zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego". Ustęp 5 "Grunty wydzielone pod budowę ulic z nieruchomości objętej na wniosek właściciela podziałem, przechodziły na własność gminy z dniem, w którym decyzja lub orzeczenie o podziale stały się ostateczne lub prawomocne, za odszkodowaniem ustalonym według zasad obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości". W decyzji zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości organ administracyjny nie mógł orzekać o własności działek wydzielonych w wyniku podziału, bowiem ustawodawca nie przypisał mu takiego uprawnienia. W decyzji o podziale należy określić jedynie przeznaczenie działek wydzielonych przy podziale -wskazać, które z nich przeznaczone są pod budowę ulic. Natomiast skutek prawny w postaci przejścia na własność gminy gruntów wydzielonych pod budowę ulic z nieruchomości objętej na wniosek właściciela podziałem, następuje z mocy samego prawa z dniem, w którym decyzja o podziale staje się ostateczna, za odszkodowaniem ustalonym według zasad obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości, o ile spełnione zostaną następujące przesłanki: właściciel nieruchomości wystąpi z wnioskiem o podział, droga jest drogą publiczną i jej przebieg przewiduje obowiązujący w dacie orzekania plan zagospodarowania przestrzennego. Nadto w decyzji zatwierdzającej projekt podziału brak było orzeczenia o ustaleniu odszkodowania. Kwestia ewentualnego odstąpienia od ustalenia odszkodowania zachodzi wówczas, gdy decyzja zatwierdzająca projekt podziału staje się wykonalna. Ustalenie wysokości odszkodowania jest obligatoryjne i niezależne od późniejszych rozporządzeń tym odszkodowaniem przez byłego właściciela czy użytkownika wieczystego. Należne jest ono także wówczas, gdy podzielona nieruchomość zyskała dzięki wydzieleniu działek gruntu pod drogi publiczne. Zgodnie bowiem ze stanowiskiem NSA, odszkodowanie za działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne jest konsekwencją odjęcia prawa własności nieruchomości dotychczasowym właścicielom i należne jest także wówczas, gdy były właściciel odnosi korzyści z faktu budowy drogi publicznej (wyrok NSA z 22 stycznia 1996 r. sygn. akt IV SA 731/94, glosa 1996/10/29). W tym stanie decyzja w punktach II i III została wydana bez podstawy prawnej, a w punkcie IV z rażącym naruszeniem prawa, a to wypełnia przesłanki art. 156 § l pkt 2 kpa. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast rozpoznając odwołanie Gminy D. wyjaśnił, że podniesiony w nim zarzut, że organem właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości wydanej w poprzednio obowiązującym stanie prawnym przez Kierownika Urzędu Rejonowego jest stosownie do postanowień art. 157 § 1 w związku z art. 17 pkt l kpa – Samorządowe Kolegium Odwoławcze, jest niezasadny. W świetle stanowiska zajętego przez Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 3 września 1998 r. sygn. akt III RN 83/98, właściwość rzeczową organu administracyjnego do stwierdzenia nieważności decyzji należy oceniać według przepisów prawa materialnego obowiązujących w dacie wydania weryfikowanej decyzji. Decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast zaskarżył do Naczelnego Sądu Administracyjnego Wójt Gminy D. W skardze, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji, zarzucił naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 kpa przez błędną interpretację. Zawarcie w decyzji zapisu o przejściu działki na własność Gminy z dniem, w którym decyzja stanie się "ostateczna" nie jest rażącym naruszeniem prawa skoro jest powtórzeniem zapisu ustawowego. To samo dotyczy fragmentu decyzji o zapisie w księdze wieczystej nieruchomości. Właściciel nieruchomości był też uprawniony do złożenia oświadczenia o rezygnacji z odszkodowania. Nadal też tak jak w odwołaniu poruszono sprawę właściwości organu nadzorczego do stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...]. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast w odpowiedzi na skargę wnosił o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W związku z powyższym niniejsza skarga podlega rozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co wynika z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153 poz. 1269), a zgodnie z art. 134 § 1 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Orzekając zatem w oparciu o cytowane przepisy, Sąd zbadał zgodność wydanych decyzji z obowiązującymi przepisami. Skargę jako niezasadną należało oddalić. Odnosząc się do zarzutów należy stwierdzić. Sąd Najwyższy w powołanym przez organ orzeczeniu z dnia 3 września 1998 r. wyjaśnił, że "właściwość rzeczową organu administracyjnego do stwierdzenia nieważności decyzji o wywłaszczaniu nieruchomości należy oceniać według przepisów prawa materialnego obowiązujących w dacie wydania tej decyzji". W okolicznościach tej sprawy pogląd Sądu Najwyższego, zbieżny z poglądami wielokrotnie prezentowanymi przez sąd administracyjny, oznacza, że właściwość rzeczową organu nadzorczego należy oceniać według przepisów obowiązujących w dacie wydania podlegającej stwierdzeniu nieważności decyzji podziałowej. Decyzja podziałowa została wydana przez organ administracji rządowej na podstawie art. 10 ust. 3 cytowanej ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami. Właściwy zatem do stwierdzenia nieważności decyzji podziałowej był Wojewoda jako organ wyższego stopnia w stosunku do Kierownika Urzędu Rejonowego (art. 157 § 1 i art. 17 pkt 2 kpa), tym samym właściwy do rozpatrzenia odwołania od decyzji wojewody był Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast. Właściwość obydwu organów nadzorczych nie uległa zmianie po wejściu w życie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - i postępowanie przed wojewodą nie stało się bezprzedmiotowe - gdyż przejęcie przez, organy samorządowe spraw podziałowych dotyczy postępowań zwykłych nie zakończonych decyzją ostateczną przed dniem 1 stycznia 1998 r. (art. 233 tej ustawy) oraz postępowań wszczętych po dniu 1 stycznia 1998 r., lecz nie obejmuje pozostających w toku postępowań nadzorczych. Decyzja administracyjna zgodnie z art. 107 § 1 kpa powinna zawierać poza oznaczeniem stron podstawę prawną, rozstrzygnięcie oraz uzasadnienie faktyczne i prawne. Skoro w rozpoznawanej sprawie podstawą merytoryczną rozstrzygnięcia był przepis art. 10 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. z 1991 r. Nr 30 poz. 127 ze zm.) to decyzja winna zachować ustawowe przesłanki niezbędne do jej stosowania. Wobec tego odstępstwa od brzemienia przepisów, mogące w konsekwencji rzutować na prawa i obowiązku stron, lub nadające inny sens przepisom są niedopuszczalne. Ponieważ w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej, decyzja jest oceniana według przepisów prawa materialnego, obowiązujących w dacie wydania decyzji będącej przedmiotem postępowania, z tego względu organy administracji publicznej dokonały zasadnej analizy kwestionowanej decyzji z obowiązującą podstawą rozstrzygnięcia. Niewątpliwie przepis art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości brzmiał inaczej aniżeli pkt II, III, IV decyzji, gdyż przewidywał przejście gruntów na własność gminy z mocy prawa z datą gdy decyzja o przydziale stała się ostateczna i również z mocy prawa odszkodowanie, ustalone stosownie do zasad rozdziału 6-tego ustawy. Teoretycznie były właściciel gruntu mógł przenieść na jednostkę samorządu terytorialnego odszkodowanie, ale po jego ustaleniu, w stosownej formie prawnej stanowiącej podstawę do uznania tegoż odszkodowania jako darowizny na rzecz tej jednostki. Zwrot użyty w przepisie art. 55 ustawy "Wywłaszczenie nieruchomości następuje za odszkodowaniem..." nie pozostawia wątpliwości co do intencji ustawodawcy. W przepisie art. 52 ustawy przewidziane są następstwa wywłaszczenia w zakresie zmiany w księdze wieczystej nieruchomości – lecz są to ustawowe następstwa prawne – nienormowane decyzją administracyjną – są nakazem dla organu orzekającego, nie dotyczą więc praw czy obowiązków strony tej decyzji. Reasumując – decyzja niezgodna z podstawą prawną jest wydana z rażącym naruszeniem prawa co określa przepis art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Zasadnie więc organy administracji publicznej wyłączyły z obrotu prawnego postanowienia godzące w porządek prawny. Z tego względu Sąd na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270) skargę oddalił.