I SA 2214/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janina Antosiewicz (spr.) Sędziowie WSA Emilia Lewandowska A WSA Anna Tarnowska – Mieliwodzka Protokolant Inga Szcześniak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 maja 2004 r. sprawy ze skargi R. B. na decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] lipca 2002 r., nr [...] w przedmiocie równoważnika za brak lokalu mieszkalnego 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej nr [...] z dnia [...] czerwca 2002 r., 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3) zasądza od Komendanta Głównego Straży Granicznej na rzecz skarżącego R. B. kwotę 10 (dziesięć) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Komendant Główny Straży Granicznej decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2002 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa – po rozpatrzeniu odwołania R. B. – utrzymał w mocy decyzję Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej z [...] czerwca 2002 r. o utracie z dniem [...] września 1999 r. uprawnień do otrzymywania równoważnika za brak lokalu mieszkalnego. W uzasadnieniu decyzji ostatecznej organ przytoczył obszernie przebieg dotychczasowych postępowań w tej sprawie powołując się m.in. na decyzję nr [...] z [...].12.1995 r., na podstawie której R. B. będący, funkcjonariuszem Straży Granicznej, otrzymywał równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego. Decyzją z [...].12.1999 r. Komendant [...] Oddziału Straży Granicznej odmówił przyznania tegoż równoważnika i nakazał zwrot wypłaconego świadczenia od [...] września 1999 r. uznając, że R. B. posiada lokal mieszkalny w miejscowości pobliskiej miejsca pełnienia służby. Decyzję tę utrzymał w mocy w dniu [...].02.2000 r. organ odwoławczy. Na skutek skargi R. B. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem I SA 3350/01 z dnia 6 marca 2002 r. uchylił obie decyzje stwierdzając w uzasadnieniu wyroku, iż rozstrzygnięcia zostały oparte na niekonstytucyjnym zarządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] września 1997 r., a nadto wskazał na konstytutywny charakter decyzji przyznającej to świadczenie. Zatem utrata przyznanego decyzją konstytutywną świadczenia musi nastąpić w tej samej formie, czyli w drodze decyzji konstytutywnej orzekającej o utracie czy cofnięciu nabytych praw inną decyzją. Po wydaniu wyroku Komendant [...] Oddziału SG decyzją z [...] czerwca 2002 r. ponownie orzekł o utracie z dniem [...] września 1999 r. uprawnień R. B. do otrzymywania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Rozpatrując odwołanie R. B., który zarzucił naruszenie prawa przez ponowne rozpatrzenie sprawy już zakończonej prawomocnie, a ponadto uniemożliwienie stronie udziału w postępowaniu, a przez to naruszenie art. 10 § 1 kpa, organ odwoławczy nie uwzględnił odwołania wydając [...] lipca 2002 r. decyzję opisaną na wstępie. Zdaniem Komendanta Głównego uprawnienie z art. 96 ust. 1 ustawy z 12 października 1990 r. o Straży Granicznej powstaje jeżeli funkcjonariusz lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Pobliską zaś, o czym przesądza art. 92 ust. 3 ustawy, jest miejscowość, do której czas dojazdu w obie strony, środkiem publicznego transportu zbiorowego, zgodnie z rozkładem jazdy, w obie strony, łącznie z przesiadkami lub środkami transportu Straży Granicznej nie przekracza łącznie dwóch godzin, licząc od stacji (przystanku), położonej najbliżej miejsca zamieszkania do stacji ( przystanku), położonej najbliżej miejsca pełnienia służby, bez uwzględnienia czasu dojazdu do i od stacji (przystanku) w obrębie miejscowości, z której funkcjonariusz dojeżdża oraz miejscowości, w której wykonuje obowiązki służbowe. Jak wynika z akt sprawy, w okresie którego dotyczy decyzja organ I instancji, R. B. zamieszkiwał i nadal zamieszkuje w Z., w lokalu mieszkalnym do którego tytuł prawny posiada jego żona. W dalszym ciągu pełni służbę w granicznej placówce kontrolnej P. Po uruchomieniu przez Międzygminny Związek Komunikacji Pasażerskiej Linii autobusowej relacji T. – P., która umożliwia przejazdy między miejscowościami Z. i P. w czasie poniżej 2 godzin w obie strony, z dniem [...] września 1999 r. miejscowości te stały się pobliskie. W takim stanie rzeczy zainteresowany nie spełnia warunków niezbędnych do otrzymania równoważnika za brak lokalu mieszkalnego. Wprawdzie organ I instancji nie powołał w podstawie prawnej decyzji nr [...] obowiązującego w dacie jej wydania ([...].06.2002) rozporządzenia MSW i A z dnia [...] grudnia 1999 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania funkcjonariuszom Straży Granicznej równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego i równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz szczegółowych zasad ich zawarcia (Dz.U. Nr 106, poz. 1213), to należy stwierdzić, iż ma ono zastosowanie i zgodnie z § 8 ust. 4, równoważnik za brak lokalu mieszkalnego przysługuje w okresie od dnia powstania uprawnień do jego pobierania do dnia, w którym nastąpiła utrata tych uprawnień. W tym przypadku dniem utraty uprawnień do pobierania oświadczenia jest [...] września 1999 r. Powyższe ustalenia nie są podważane przez stronę. Natomiast wskazane w odwołaniu błędy proceduralne, nie miały miejsca. Wskutek wydania wyroku przez NSA i zwrot sprawy organ otrzymawszy sprawę załatwił ją w terminie przewidzianym w art. 35 kpa. Nie znajduje również uzasadnienia zarzut uniemożliwienia stronie czynnego udziału w postępowaniu. Sprawa uprawnień zainteresowanego do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego toczy się od dnia [...] listopada 1999 r. W zawiadomieniu nr [...] o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia uprawnień do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego istnieje pouczenie o możliwości zapoznania się strony z aktami sprawy. Ponadto od daty wydania wyroku przez NSA nie uległa zmianie sytuacja odwołującego się, jak również nie uległ zmianie stan faktyczny. Wszystkie okoliczności skutkujące wydaniem zaskarżonej decyzji są identyczne jak w dniu wszczęcia postępowania. Ponieważ konieczność wydania nowej decyzji wynika z uzasadnienia wyroku NSA, to tym samym należy uznać, że postępowanie w sprawie toczy się nieprzerwanie od dnia jego wszczęcia, a w takiej sytuacji nie naruszono zasady niedziałania prawa wstecz. Skargę na powyższą decyzję wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego R. B. zarzucając naruszenie art. 61 kpa wobec braku formalnego wszczęcia postępowania i zawiadomienia o tym strony, naruszenie zasad i przepisów art. 7, 8, 9, 10 i 107 § 1 kpa oraz zasady niedziałania prawa wstecz, a nadto art. 291§ 2 kodeksu pracy statuującego roczny okres przedawnienia w stosunku do roszczeń pracownika. W zaskarżonej decyzji powołano jako podstawę art. 96 i 92 ust. 3 ustawy z 12.10.1990 r. o Straży Granicznej, traktujące o prawie do równoważnika, natomiast organ nie powołał przepisu z którego wynikałoby prawo do pozbawienia funkcjonariusza tych uprawnień. NSA w wyroku z dnia 6 marca 2002 r. stwierdził, że decyzje przyznające równoważnik o orzekające o ich utracie są decyzjami konstytutywnymi. Nie może więc Komendant konstytuować stanu faktycznego i prawnego w czerwcu 2002 r. ze skutkiem od [...].09.1999 r. Przedstawione zarzuty wyczerpują znamiona art. 156 § 1 pkt 2 kpa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swe stanowisko, iż wprowadzenie nowych połączeń środkami publicznego transportu zbiorowego pomiędzy P. a Z., nie przekraczających łącznie w obie strony dwóch godzin, przy częstotliwości (18 połączeń na dobę), zapewniało dojazd do miejsca służby i z powrotem przed upływem dwóch godzin. Okoliczność ta uzasadniała w myśl § 8 ust. 4 rozporządzenia MSW i A z 22 grudnia 1999 r. stwierdzenie utraty uprawnienia . Wprawdzie obecnie obowiązujące rozporządzenie z dnia 28 czerwca 2002 r. (Dz.U. Nr 118, poz. 1014) nie zawiera odpowiednika dawnego § 8 ust. 4 tym nie mniej z treści § 7 w w. z § 6 wynika wniosek, iż zmiana mająca wpływ na uprawnienie do otrzymania decyzji nakazuje wydanie stosownej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga zasługiwała na uwzględnienie, gdyż rozpatrując ją Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, właściwy w myśl art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271 z póz. zm.), uznał, iż narusza ona przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Uchylając wydane poprzednio decyzje Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 6 marca 2002 r. I SA 3350/01 wyraził pogląd o konstytutywnym charakterze decyzji wydawanych w przedmiocie równoważnika w tym zarówno przyznających ten równoważnik jak i orzekających o utracie. Pogląd ten, wiążący zarówno organ jak i sąd administracyjny na podstawie art. 99 powołanej ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ... przytoczył organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji ostatecznej, jednakże zastosował go niewłaściwie w rozpoznawanej sprawie. Decyzje konstytutywne w doktrynie prawa administracyjnego określa są jako te akty, które wywołują skutki prawne. Stanowią one przeciwieństwo decyzji deklaratoryjnych, które ustalają jedynie w sposób autorytatywny istnienie i zakres jakiegoś stosunku prawnego, który powstał z mocy przepisów prawnych, czy innego aktu o charakterze konstytutywnym. Skutki w takim razie (w przypadku decyzji deklaratoryjnej) powstały ex tunc, jako skutki prawne danej normy prawnej czy decyzji konstytutywnej. W przypadku decyzji konstytutywnych to one właśnie tworzą nowe uprawnienia lub obowiązki. Skutki powstają więc ex nunc – jako konsekwencje wydanego aktu w indywidualnej sprawie. Przy takim rozumieniu decyzji konstytutywnej nie jest zasadnym kształtowanie stosunku prawnego w oparciu o zdarzenie, którym ustawodawca nie przypisał takiego charakteru. W myśl art. 96 ust. 1 ustawy z dnia 12 września 1990 r. o Straży Granicznej (Dz.U. Nr 78, poz. 462 z póz. zm.) funkcjonariuszowi przysługuje równoważnik pieniężny jeżeli on sam lub członkowie rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej. Definicję legalną pojęcia miejscowości pobliskiej zawarł ustawodawca w art. 92 ust. 3 tej ustawy stanowiąc, iż jest to miejscowość, z której czas dojazdu do miejsca pełnienia służby i z powrotem środkami publicznego transportu zbiorowego, zgodnie z rozkładem jazdy, łącznie z przesiadkami lub środkami transportu SG nie przekracza łącznie w obie strony dwóch godzin, przy czym przepis określa sposób obliczenia owego czasu dojazdu. Obowiązujący w dacie wydania decyzji organu pierwszej instancji przepis § 8 ust. 4 rozporządzenia MSW i A z dnia 22 grudnia 1999 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania funkcjonariuszom Straży Granicznej równoważnika pieniężnego ... (Dz.U. Nr 106, poz. 1213) stanowił, iż równoważnik za brak lokalu mieszkalnego przysługuje w okresie od dnia powstania uprawnień do jego pobierania do dnia w którym nastąpiła utrata tych uprawnień, zaś § 9 ust. 1 przewidywał wydawanie w tych sprawach decyzji administracyjnych. Dopiero więc w wydanej decyzji następowało wykreowanie nowego uprawnienia lub pozbawienie posiadanego przez stronę prawa. Nie mogły więc organy orzec o utracie równoważnika z dniem [...] września 1999 r., gdyż ustawodawca nie wiązał skutku prawnego z datą zmiany stanu faktycznego a przyjął rozwiązanie, w którym zmiana stanu faktycznego, w tym wypadku powstanie nowych połączeń komunikacyjnych umożliwiających przejazd z miejsca zamieszkania do miejscowości pełnienia służby w czasie krótszym niż dwie godziny w obie strony, uprawnia organ do wydania decyzji konstytutywnej, pozbawiającej ex nunc posiadanego dotychczas uprawnienia. Dodać nadto należy, iż w dniu wydania decyzji ostatecznej obowiązywał już nowy akt prawny tj. rozporządzenie MSW i A z 28 czerwca 2002 r., w sprawie wysokości i warunków przyznawania funkcjonariuszom SG równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego... (Dz.U. Nr 118, poz.1014), który winien mieć zastosowanie w niniejszej sprawie. Z powyższych względów Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a, art. 152 i 200 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) orzekł jak w sentencji.