I SA 2226/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Paweł Tarno (spr.), Sędziowie NSA Anna Lech, NSA Anna Łukaszewska-Macioch, Protokolant Ewelina Dębna, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 lipca 2004 r. sprawy ze skargi Gminy W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2002 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego o odmowie przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] oddala skargę I SA 2226/02 UZASADNIENIE Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z [...] lipca 2002 r., nr [...] utrzymało w mocy swoją decyzję z [...] listopada 2001 r., nr [...] o stwierdzeniu nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydenta W. z [...] kwietnia 1950 r., nr [...] o odmowie przyznania prawa własności czasowej do nieruchomości [...] położonej przy ul. [...], ozn. nr hip. [...] i stwierdzającej, że wszystkie budynki położone na tej nieruchomości Przeszły na własność Gminy W. W uzasadnieniu Kolegium stwierdziło, że stwierdzenie nieważności decyzji ma na celu eliminację z obrotu prawnego decyzji, która jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § l kpa. Organ administracyjny, w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, wszczyna postępowanie w nowej sprawie, w której nie orzeka co do istoty sprawy rozstrzygniętej w wadliwej decyzji, lecz orzeka wyłącznie jako organ kasacyjny. W zaskarżonej decyzji Kolegium w sposób szczegółowy wyjaśniło podstawę stwierdzenia nieważności decyzji z [...].04.1950 r. "Wady decyzji wyliczone wyczerpująco w art. 156 § l pkt l - 6 oraz wady nieważności ustanowione w przepisach odrębnych mają charakter materialnoprawny. Ich występowanie powoduje, że z mocy decyzji powstaje albo stosunek prawny ułomny, albo w ogóle się on nie nawiązuje. Wady tkwią w samej decyzji i godzą w podmiotowe elementy stosunku prawnego, w jego przedmiot lub też w podstawę prawną, w wyniku czego albo dochodzi do nieprawidłowych skutków prawnych, albo do prawnej bezskuteczności decyzji administracyjnej. Nie są to wady o charakterze proceduralnym, gdyż usuwanie takich wad dokonywane jest na podstawie przepisów o wznowieniu postępowania. Z tej racji, że wady są w samej decyzji, postępowanie, w którym została ona wydana, może być prawidłowe pod względem prawnym, może ono natomiast być źródłem wadliwości decyzji, ze względu na merytoryczne treści ustalone w stadium wstępnym lub stadium rozpoznawczym postępowania. Z punktu widzenia bytu prawnego decyzji wadliwej nie ma to jednak znaczenia, ponieważ ocenie podlega sama decyzja i jej skutki prawne, a nie poprzedzające ją postępowanie." (Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, B. Adamiak, J, Borkowski, Warszawa 1998, str. 787-788). Z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia, gdy występuje oczywista sprzeczność pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy a treścią przepisu. Zgodnie z art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. nr 50, poz. 279) "gmina uwzględni wniosek, jeżeli korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela da się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania, a jeżeli chodzi o osoby prawne - ponadto, gdy użytkowanie gruntu zgodnie z jego przeznaczeniem w myśl planu zabudowania nie pozostaje w sprzeczności z zadaniami ustawowymi lub statutowymi tej osoby prawnej". Gmina miała zatem obowiązek uwzględnienia wniosku, jeżeli korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela dało się pogodzić z planem zagospodarowania przestrzennego, przy czym oceny dokonywano w chwili wydawania decyzji, a nie złożenia wniosku. Odnosząc się do zarzutu podniesionego przez Zarząd W. o nieodwracalności skutków prawnych związanych z przekazaniem gruntu w użytkowanie wieczyste [...] Przedsiębiorstwu Transportowemu Handlu Wewnętrznego i włączenie dawnej działki hipotecznej nr [...] w skład innej nieruchomości uregulowanej obecnie w księdze wieczystej KW [...] wskazać należy, że takie okoliczności nie powodują nieodwracalnych skutków prawnych. Stanowisko takie znajduje potwierdzenie w uchwale siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego sygn. akt OPS 7/96 z dnia 16 grudnia 1996 r. "okoliczność, że nieruchomość obejmująca grunty, które podlegały przepisom dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. nr 50, poz. 279), znajduje się w użytkowaniu wieczystym osoby trzeciej, sama przez się nie oznacza, że decyzja administracyjna wydana na podstawie przepisów tego dekretu, odmawiająca byłemu właścicielowi tych gruntów przyznania prawa własności czasowej (użytkowania wieczystego), wywołała nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 kpa."- Nieodwracalnym skutkiem prawnym byłaby okoliczność, iż przedmiot, którego dotyczy prawo, przestał istnieć. W niniejszej sprawie nie mamy do czynienia z takim stanem, bowiem grunt objęty dawnym numerem hipotecznym istnieje. Wchodzi on wprawdzie obecnie w skład innej, większej nieruchomości, jednakże nie przestał istnieć. Kwestia czy i w jakim zakresie nieruchomość będzie mogło być oddana w użytkowanie wieczyste następcy dawnego właściciela będzie przedmiotem odrębnego postępowania. Odnosząc się do zarzutu zawartego we wniosku [...] Przedsiębiorstwa Transportowego dotyczącego złożenia wniosku po upływie terminu, wyjaśnić należy, że nie jest on zasadny. Zgodnie z art. 7 ust. l dekretu "dotychczasowy właściciel gruntu, prawni następcy właściciela, będący w posiadaniu gruntu, lub osoby prawa jego reprezentujące, a jeżeli chodzi o grunty oddane na podstawie obowiązujących przepisów w zarząd i użytkowanie - użytkownicy gruntu mogą w ciągu 6 miesięcy od dnia objęcia w posiadanie gruntu przez gminę zgłosić wniosek o przyznanie na tym gruncie jego dotychczasowemu właścicielowi prawa wieczystej dzierżawy w czynszem symbolicznym lub prawa zabudowy za opłatą symboliczną". Przepisem wykonawczym regulującym szczegółowe zasady zwrotów w trybie dekretu było rozporządzenie w sprawie obejmowania gruntów w posiadanie przez gminę m. st. Warszawy (Dz. U. nr 16, poz. 112) wydane 7 kwietnia 1946 r. przez Ministra Odbudowy w porozumieniu z Ministrem Administracji Publicznej. Przewidywało ono przejmowanie gruntów według planu zabudowy a Zarząd Miejski miał ogłaszać o przystąpieniu do objęcia gruntów w posiadanie w swoim dzienniku urzędowym. Ogłoszenie to miało być opublikowane w ciągu miesiąca od dnia oględzin przejmowanego gruntu z pouczeniem o przysługujących uprawnieniach i dopiero od tego momentu miał biec termin składania wniosków o prawo do gruntu bądź odszkodowanie. Powyższe rozporządzenie obowiązywało prawie 2 lata. Jak wynika z akt sprawy grunt przedmiotowej nieruchomości został objęty w posiadanie Gminy w dniu [...].11.1947 r. W dniu [...] października 1947 r. miały miejsce oględziny nieruchomości, nie zaś jej przejęcie, co sugeruje we wniosku skarżące Przedsiębiorstwo. Termin składania wniosku upływał w dniu 14.05.1948 r., zatem wniosek złożony przez pełnomocnika byłych właścicieli w dniu 29.04.1948 r. został złożony w terminie. Obligatoryjność zwrotu nieruchomości, przy spełnieniu przez wnioskodawców elementów określonych w dekrecie, nie pozwala na dowolne postępowanie w tego typu sprawie i wyłącza całkowicie możliwość zastosowania zasady uznaniowości przez organ rozpoznający wniosek dawnych właścicieli. Potwierdzeniem powyższego stanowiska jest uregulowanie zawarte w art. 7 ust. 2 dekretu, które jako jedyną podstawę do nieuwzględnienia wniosku złożonego w dekretowym terminie przez dotychczasowego właściciela, będącego w posiadaniu nieruchomości o przyznanie prawa wieczystej dzierżawy (obecnie użytkowania wieczystego) wymienia niezgodność korzystania przez dotychczasowego właściciela z gruntu z jego przeznaczeniem według planu zabudowania (tj. zagospodarowania przestrzennego). W szczególności nie pozostawiono organowi administracji możliwości orzekania w granicach uznania bądź też na podstawie innych kryteriów, np. powierzchni nieruchomości czy też faktu administrowania nieruchomością przez następców prawnych byłych właścicieli, bądź też z innych przyczyn. Jedyną przesłanką do odmowy była więc niemożność pogodzenia korzystania z gruntu przez dotychczasowego właściciela z planem zagospodarowania. Tymczasem jako przyczynę odmowy przyznania byłym właścicielom przedmiotowej nieruchomości wskazano w uzasadnieniu okoliczność, iż według opracowywanego planu zagospodarowania przestrzennego teren ww. nieruchomości jest przeznaczony pod budowę magazynów, budynki administracyjne i został przydzielony inwestorowi publicznemu. Podstawą orzeczenia administracyjnego mógł być plan obowiązujący w dacie wydawania decyzji, a nie plan opracowywany. W tym zakresie organ administracji nie odniósł się do warunków zawartych w art. 7 ust. 2 dekretu - tj. możliwości pogodzenia korzystania z gruntu przez dotychczasowego właściciela z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania. Podane w uzasadnieniu argumenty nie mogły stanowić podstawy do odmowy przyznania prawa użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości. Jedynymi przesłankami negatywnego dla byłego właściciela lub jego następców prawnych rozstrzygnięcia mogły być tylko niezgodność z planem lub też brak posiadania nieruchomości w dniu wejścia w życie dekretu lub nie złożenie wniosku o przyznanie prawa własności czasowej w określonym w dekrecie terminie. Z akt sprawy wynika, ze w niniejszej sprawie organ nie przeprowadził żadnego postępowania. Tym samym bezspornym jest, iż wydając zakwestionowane orzeczenie organ rażąco naruszył art. 7 ust. 2 powołanego dekretu. Okoliczność ta stanowi oczywistą przesłankę do stwierdzenia nieważności przedmiotowego orzeczenia. Skład orzekający nie znalazł podstaw do zakwestionowania decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] nr [...] z dnia [...].11.2001 r. Zarząd W. w skardze na tę decyzję wniósł o jej uchylenie zarzucając Kolegium niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy, a zwłaszcza stanu faktycznego. W uzasadnieniu skargi podkreślono, że zaskarżona decyzja obejmuje teren dawnej nieruchomości [...] nr hip. [...] tylko w części o pow. [...] m2, który obecnie wchodzi w skład nieruchomości o powierzchni [...] m2, uregulowanej w księdze wieczystej Kw. nr [...], będącej własnością W. Grunt dawnej nieruchomości [...] ozn. Nr hip. [...] zabudowany jest obecnie budynkami: [...]. Wymienione budynki tylko częściowo usytuowane są na gruncie dawnej nieruchomości hipotecznej nr hip. [...] i części tych nie da się wydzielić. Pozostała część budynków znajduje się na nieruchomości oznaczonej dawniej jako hip. Nr [...], będącej przed wojną własnością innego właściciela, a obecnie również częściowo wchodzącej w skład nieruchomości przy ul. [...] nr [...]. Pozostawienie w obrocie prawnym decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] znak: [...] i [...] spowoduje konieczność ponownego rozpoznania wniosku złożonego w trybie dekretu z dnia 26 października 1945 roku o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, póz. 279). Gdyby nawet przyjąć, że postępowanie to doprowadziłoby do pozytywnego dla byłego właściciela rozstrzygnięcia, to wykonanie takiej decyzji nie byłoby możliwe, bowiem wraz z oddaniem gruntu w użytkowanie wieczyste należałoby sprzedać naniesienia znajdujące się na gruncie. Skoro naniesień tych nie da się wydzielić z istniejącej zabudowy, to niemożliwe jest ich sprzedanie wraz z oddaniem gruntu w użytkowanie wieczyste. Z tych względów należy przyjąć, że na gruncie będącym przedmiotem postępowania, nastąpiły nieodwracalne skutki prawne, gdyż zniesione zostało prawne istnienie nieruchomości hipotecznej nr hip. [...] w dawnych jej granicach, a grunt włączony został w granice innej nieruchomości. Przedwojenna nieruchomość oznaczona jako hip. [...] obecnie nie może posiadać osobnego bytu prawnego, bowiem wydzielenie tej części jako dawnej nieruchomości nie jest możliwe z uwagi na istniejącą zabudowę, a naniesienia znajdujące się na gruncie dawnej nieruchomości hipotecznej nie mogą stać się przedmiotem sprzedaży. Z uwagi na powstanie nieodwracalnych skutków prawnych, stosownie do art. 156 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego nie można stwierdzić nieważności decyzji będącej przedmiotem postępowania. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Podkreślono w niej, że zarzuty podniesione w skardze były przedmiotem rozpoznania już w postępowaniu odwoławczym i nie wniosły żadnych nowych okoliczności, które mogłyby mieć wpływ na zajęte stanowisko. W kwestii nieodwracalności skutków prawnych podkreślono, że decyzja wywołuje nieodwracalny skutek prawny wtedy, gdy ani przepisy prawa materialnego, ani też przepisy procesowe, stanowiące podstawę działania organu administracji publicznej, nie czynią danego organu właściwym do cofnięcia tego właśnie skutku przez wydanie decyzji. Tak samo skutek prawny decyzji, który może być odwrócony na podstawie norm prawa prywatnego przez sąd, dla organu administracji publicznej - tylko ze względu na zakres jego kompetencji - będzie nieodwracalny. W orzecznictwie od dawna uznany jest pogląd, że zmiana lub uchylenie ostatecznej decyzji, na podstawie której strony zawarły umowę cywilnoprawną, np. wzruszenie ostatecznej decyzji o sprzedaży nieruchomości państwowej lub o ustanowieniu użytkowania wieczystego, nie może być bezpośrednio źródłem nieważności czynności prawnej, chociaż będzie okolicznością mającą znaczenie w ocenia ważności tej czynności przez sąd (uchwała pełnego składu Izby Cywilnej SN z dnia 25 kwietnia 1964 r., III CO 12/64, OSNCP 1964, z. 12, poz. 244). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie właściwy do rozpoznania skargi stosownie do art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271), zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły prawa, i to przynajmniej w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Skarga jest bezzasadna, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, że skutki prawne decyzji administracyjnej są dopiero nieodwracalne, gdy nie ma możności uruchomienia drogi postępowania administracyjnego w celu ich odwrócenia – por. np. cyt. uchwalą NSA OPS 7/96 z dnia 16 grudnia 1996 r., ONSA 1997 nr 2, poz. 49 czy uchwała składu 5 sędziów NSA z 9.11.1998 r., OPK 4-7/98, ONSA 1999, nr 1, poz. 13. W rozpoznawanej sprawie taka sytuacja nie ma miejsca. Fakt, że grunt dawnej nieruchomości [...] ozn. Nr hip. [...] zabudowany jest obecnie wieloma budynkami ([...]), które to budynki tylko częściowo usytuowane są na gruncie dawnej nieruchomości hipotecznej nr hip. [...] nie jest skutkiem prawnym, lecz faktycznym, a więc nie ma do niego zastosowania art. 156 § 2 kpa. Natomiast fakt, że aktualnie nieruchomość oznaczona jako hip. [...] nie stanowi samodzielnego bytu prawnego (nie istnieje), bo jest jedynie częścią nieruchomości o powierzchni [...] m2, uregulowanej w księdze wieczystej Kw. nr [...], będącej własnością W. nie musi stanowić nieodwracalnego skutku prawnego, ponieważ istnieje możliwość podziału nieruchomości na drodze postępowania administracyjnego. Nietrafny również jest zarzut, że nieruchomość ta obecnie nie może posiadać osobnego bytu prawnego również z tego powodu, że wydzielenie tej części jako dawnej nieruchomości nie jest możliwe z uwagi na istniejącą zabudowę, ponieważ każda zabudowa jest odwracalna w tym sensie, że można ją rozebrać. Jak już podkreślono, Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę zaskarżonych aktów i czynności pod względem zgodności z prawem. Skoro zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, to skarga Zarządu W. nie mogła zostać uwzględniona. Z tych względów Sąd działając na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz U nr 153, poz. 1270) orzekł jak w sentencji.