I SA 2279/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA JoannaBanasiewicz Sędziowie NSA Ewa Dzbeńska WSA Emilia Lewandowska /spr./ Protokolant Małgorzata Mierzejewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 stycznia 2004 r. sprawy ze skargi Prezydenta W. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] września 2003 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności przepisów § 7 ust. 4-8 Załącznika do Zarządzenia nr [...] Prezydenta W. z dnia [...] czerwca 2003 r. 1/ uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze; 2/ stwierdza, że rozstrzygnięcie nadzorcze nie może być wykonywane. Wojewoda [...], rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] września 2003 r. nr [...], stwierdził nieważność przepisów § 7 ust. 4-8 Załącznika do Zarządzenia Nr [...] Prezydenta W. z dnia [...] czerwca 2003 r. w sprawie określenia regulaminu wyłaniającego kandydata na stanowisko dyrektora przedszkola, szkoły i placówki oświatowej. W ocenie organu nadzoru kwestionowane przepisy w istotny sposób naruszają prawo, co daje podstawę do stwierdzenia ich nieważności. Zgodnie z ustawową zasadą, wynikającą z art. 36a ust. 3 ustawy z 7.09.1991 r. o systemie oświaty (tekst jednolity Dz. U. z 1996 r. Nr 67, poz. 329 ze zm. ). obsada stanowiska dyrektora szkoły lub placówki oświatowej dokonywać się winna w drodze konkursu . Dopiero jeśli do konkursu nie zgłosi się żaden kandydat albo w wyniku konkursu nie zostanie wyłoniony kandydat dopuszczalne jest powierzenie tego stanowiska przez organ prowadzący ustalonemu przez siebie kandydatowi. Zdaniem organu § 7 ust. 4-8 Regulaminu w praktyce odwraca tę zasadę tzn. regułą może być dokonywanie obsadzenia tych stanowisk, mimo formalnego przeprowadzenie konkursu, faktycznie poza konkursem. Zgodnie bowiem z zapisami Regulaminu, komisja konkursowa wylicza średnią arytmetyczną liczbę punktów uzyskanych przez kandydatów, a konkurs wygrywa kandydat, który znalazł się na pierwszym miejscu listy kandydatów i jednocześnie uzyskał ponad 2/3 maksymalnej średniej tj. ponad 2/3 maksymalnej liczby punktów jaką kandydat może uzyskać od jednego członka komisji, co może uniemożliwić uzyskanie przez kandydatów takiego wyniku. Ustalenie w Regulaminie tak wysokich kryteriów powoduje, iż tylko teoretycznie może się zdarzyć przypadek, że kandydat uzyska wymaganą ilość punktów pozwalającą na wygranie konkursu. Dlatego też wymóg uzyskania aż tak wysokich ocen może prowadzić do naruszenia innych ustawowych i konstytucyjnych zasad . Takie zapisy w szczególności naruszają zasadę ustawowego obowiązku powierzenia stanowiska dyrektora placówki oświatowej publicznej kandydatowi wyłonionemu w drodze konkursu o czym stanowi art. 36 a ust. 3 ustawy o systemie oświaty, a także naruszają konstytucyjną zasadę równego dostępu do służby publicznej - art. 60 Konstytucji RP. Nie uzyskanie bowiem przez kandydatów przedstawionych wyżej warunków spowoduje, że konkurs nie zostanie rozstrzygnięty. Wtedy wchodzi automatycznie tryb obsady stanowisk określony w art. 36 a ust. 4 ustawy o systemie oświaty, który jest wyjątkiem od zasady konkursowego wyłaniania kandydata na dyrektora. Regulamin ten w § 7 ust. 4 i 8 narusza też konstytucyjną zasadę równości wobec prawa, wyrażoną w art. 32 Konstytucji RP. Regulamin, sprzecznie z tą zasadą, dopuszcza pominięcie dwóch skrajnych ocen członków komisji, co faktycznie pozbawia tych dwóch członków komisji wpływu na końcowy wynik konkursu. Zasadę tę narusza także § 7 ust. 8 zd. 3, który bez podstawy prawnej wzmacnia głos przewodniczącego komisji, w sytuacji gdyby którykolwiek z kandydatów uzyskał równą liczbę głosów. W skardze na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze Prezydent W. wniósł o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego jako niezgodnego z prawem zarzucając: 1/ brak podstaw prawnych do stwierdzenia nieważności § 7 ust. 4-8 Załącznika do Zarządzenia Nr [...] Prezydenta W. z dnia [...].06.2003 r. gdyż zgodnie z art. 90 ustawy z 8.03.1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm. ) wojewoda ma kompetencje do stwierdzenia nieważności jedynie uchwał rad gminy i aktów ustanawiających przepisy porządkowe, 2/ naruszenie art. 61 ust. 4 kpa, gdyż skarżący został zawiadomiony o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności § 6 ust. 4-8 Załącznika do Zarządzenia Nr [...] Prezydenta W. natomiast rozstrzygnięcie nadzorcze stwierdza nieważność przepisów § 7 ust. 4-8 tegoż Załącznika. O wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności § 7 ust. 4-8 Załącznika strona nie została powiadomiona, co stadowi istotne naruszenie procedury administracyjnej. 3/ niezasadność zarzutów podniesionych w rozstrzygnięciu nadzorczym, a dotyczących naruszenia przez § 7 ust. 4-8 Załącznika do Zarządzenia art. 36 a ustawy o systemie oświaty oraz art. 60 i 32 Konstytucji RP. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Na wstępie należy zauważyć, że skarga została wniesiona w dniu 14.10.2003 r. do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Z dniem 1 stycznia 2004 r. utraciła moc ustawa z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym , co wynika z art. 3 w zw. z art. 106 ustawy z 30.08.2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę -Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271). Zgodnie zaś z art. 97 § 1 tej ustawy sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Ustosunkowując się do zarzutów skargi Sąd stwierdza, że nieuzasadnione jest stanowisko skarżącego, że Wojewoda nie miał kompetencji do stwierdzenia nieważności § 7 ust. 4-8 Załącznika do Zarządzenia Nr [...] Prezydenta W. z dnia [...].06.2003 r. w sprawie określenia regulaminu wyłaniającego kandydata na stanowisko dyrektora przedszkola, szkoły i placówki oświatowej. Legitymacja Wojewody w tym zakresie , jako organu nadzoru, wynika z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. Nr 142 z 2001 r., poz. 1591 ze zm.). Przepis ten stanowi, że uchwały lub zarządzenia organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne zaś o nieważności uchwały lub zarządzenia orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia , w trybie określonym w art. 90 tej ustawy . Zawarte w tym przepisie odesłanie do trybu określonego w art. 90 oznacza, że również uchwały i zarządzenia prezydenta miast powinny być przedłożone organowi nadzoru w ciągu siedmiu dni od ich podjęcia. Tak więc obowiązek przedłożenia Wojewodzie uchwał i zarządzeń organów gminy nie odnosi się wyłącznie do uchwał i zarządzeń ustanawiających przepisy porządkowe, ale do wszystkich uchwał i zarządzeń tych organów. Natomiast organ nadzoru ma prawo we własnym zakresie stwierdzić ich nieważność w trybie przewidzianym w art. 91 powołanej ustawy o samorządzie gminnym . Zatem Wojewoda [...] był uprawniony, w świetle powyższych ustaleń, do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego sprzeczność z prawem przedmiotowego Zarządzenia Prezydenta W. Uzasadniony jest zarzut skarżącego naruszenia przez Wojewodę, przy wydawaniu kwestionowanego rozstrzygnięcia nadzorczego, art. 61 ust. 4 k.p.a. Jednakże to naruszenie przepisów proceduralnych pozostaje bez wpływu na treść zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego i nie skutkuje uchyleniem tego rozstrzygnięcia. Faktem jest, że pismem z dnia [...].09.2003 r. Wojewoda zawiadomił Prezydenta W. o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności § 6 ust. 4-8 Załącznika do Zarządzenia Nr [...]. Natomiast rozstrzygnięcie nadzorcze z dnia [...].09.2003 r., dotyczy stwierdzenia nieważności przepisów § 7 ust. 4-8 tego załącznika. Skarżący pomija w uzasadnieniu skargi okoliczność, że pismem z dnia [...].09.2003 r., skierowanym do skarżącego, Wojewoda sprostował oczywistą pomyłkę w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania z dnia [...].09.2003 r. podając, że postępowanie dotyczy stwierdzenia nieważności § 7 ust. 4-8 Załącznika. Wprawdzie zawiadomienie o wszczęciu postępowania o stwierdzenie nieważności § 7 ust. 4-8 Załącznika jest z tej samej daty co i rozstrzygnięcie nadzorcze stwierdzające nieważność tych przepisów to skarżący nie wykazał , aby między brakiem wcześniejszego zawiadomienia go o wszczęciu postępowania o stwierdzenie nieważności § 7 ust 4-8 załącznika, a treścią rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność tych przepisów zachodził jakikolwiek związek przyczynowy. Innymi słowy należy stwierdzić że naruszenie art. 61 ust. 4 kpa, który ma odpowiednie zastosowanie do postępowania nadzorczego z mocy art. 91 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym, skutkowałoby uchyleniem rozstrzygnięcia nadzorczego w sytuacji wykazania przez skarżącego, że gdyby nie doszło do naruszenia przepisów proceduralnych to najprawdopodobniej zapadłoby rozstrzygnięcie nadzorcze o innej treści. Skarżący w niniejszej sprawie takiego związku przyczynowego nie wykazał. Brak jest w sprawie przesłanek do uznania przez Sąd, że taki związek przyczynowy istnieje. Dlatego podniesiony przez skarżącego zarzut naruszenia przez organ nadzoru art. 61 ust. 4 kpa, aczkolwiek ma miejsce , to pozostaje bez wpływu na treść zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego. Natomiast skarga jest uzasadniona z tego względu, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze zapadło z naruszeniem art. 91 ust. 1 zd. 1 ustawy o samorządzie gminnym, który stanowi, że uchwały lub zarządzenia organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W rozstrzygnięciu nadzorczym organ nadzoru, stwierdzając sprzeczność z prawem określonych w nim przepisów uchwały lub zarządzenia organu gminy winien wskazać jakie przepisy prawa zostały naruszone oraz wykazać na czym to naruszenie polega i w czym się wyraża. Wykazanie sprzeczności określonych przepisów badanego zarządzenia organu gminy z prawem musi nastąpić w sposób nie budzący wątpliwości. W rozpoznawanej sprawie organ wskazał w rozstrzygnięciu nadzorczym, że przepisy § 7 ust. 4-8 Załącznika do Zarządzenia Nr [...] Prezydenta W. z dnia [...] czerwca 2003 r. w sprawie określenia regulaminu wyłaniającego kandydata na stanowisko dyrektora przedszkola, szkoły i placówki oświatowej naruszają ustawową zasadę wyrażoną w art. 36 a ust. 3 ustawy o systemie oświaty, stanowiącą, że kandydata na stanowisko dyrektora wyłania się w drodze konkursu oraz art. 60 i 32 Konstytucji RP. Natomiast nie zostało wykazane przez organ na czym to naruszenie polega i w czym się wyraża. Należy bowiem uznać za dalece niewystarczające umotywowanie przez organ naruszenie prawa przez zakwestionowane przepisy regulaminu by można było przyjąć .że faktycznie takie naruszenie nastąpiło. W ocenie organu nadzoru ustalenie w regulaminie tak wysokich kryteriów powoduje, że tylko teoretycznie może się zdarzyć przypadek , że kandydat uzyska wymaganą ilość punktów pozwalającą na wygranie konkursu. Wymóg uzyskania aż tak wysokich ocen może spowodować, że konkurs nie zostanie rozstrzygnięty, a wówczas organ prowadzący powierza stanowisko dyrektora placówki ustalonemu przez siebie kandydatowi. Należy zgodzić się ze stanowiskiem organu, że przepisy § 7 ust. 4-8 przedmiotowego regulaminu ustanawiają wysokie kryteria, jakim musi sprostać kandydat stający przed komisją konkursową. Samo jednak ustanowienie takich kryteriów nie jest sprzeczne z prawem. Konkurs według zasad ustalonych w powołanych przepisach regulaminu nie miał jeszcze miejsca w praktyce. Teoretyzowanie, że żaden kandydat nie jest w stanie sprostać tym kryteriom wobec czego konkurs będzie przeprowadzony tylko formalnie, zaś obsada stanowisk dokonywana będzie faktycznie poza konkursem, nie stanowi dostatecznego uzasadnienia naruszenia, wskazywanych w rozstrzygnięciu nadzorczym przepisów prawa. Sprzeczność przepisów § 7 ust. 4-8 badanego regulaminu z prawem musi być wykazana w sposób nie budzący wątpliwości. Wątpliwości co do podnoszonych sprzeczności z prawem ma sam organ posługując się w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego sformułowaniami, że powyższe przepisy regulaminu mogą uniemożliwić uzyskanie przez kandydata tak wysokich ocen oraz że tylko teoretycznie może się zdarzyć przypadek, że kandydat uzyska wymaganą ilość punktów i co może prowadzić do naruszenia ustawowych i konstytucyjnych zasad. Brak wyłonienia kandydata w drodze konkursu nie jest sprzeczny z prawem, gdyż taką sytuację przewidział ustawodawca i w art. 36 a ust. 4 ustawy o systemie oświaty postanowił, że jeżeli do konkursu nie zgłosi się żaden kandydat albo w wyniku konkursu nie wyłoniono kandydata organ prowadzący powierza stanowisko ustalonemu przez siebie kandydatowi, po zasięgnięciu opinii rady szkoły lub placówki i rady pedagogicznej . Co do rozwiązań przyjętych w § 7 ust. 4 regulaminu, stanowiącego że przewodniczący komisji, w obecności członków komisji pomijając dwie oceny skrajne, wylicza średnią arytmetyczną (...) oraz w ust. 8 przewidującym, że w sytuacji gdy kilku kandydatów uzyskało tą samą średnią zarządza się głosowanie, a przy równej liczbie głosów o wyniku decyduje głos przewodniczącego komisji, to także nie można zgodzić się ze stanowiskiem organu, że przepisy te naruszają konstytucyjną zasadę równości wobec prawa, wyrażoną w art. 32 konstytucji RP. Pominięcie dwóch skrajnych ocen przy liczeniu średniej arytmetycznej liczby punktów, uzyskanych przez kandydatów, jest zabiegiem technicznym prowadzącym do wypośrodkowania wyników, natomiast nie pozbawia tych członków komisji, których oceny skrajne kandydata zostały pominięte przy liczeniu głosów, prawa głosowania., a głosy ich są brane pod uwagę właśnie poprzez ich pominięcie przy liczeniu średniej. Ocena kandydata przez poszczególnych członków komisji odbywa się przede wszystkim na podstawie wrażenia jakie kandydat zrobił na poszczególnych członkach komisji. Wynika to z załącznika nr 4 do regulaminu konkursu zatytułowanego jako karta oceny kandydata. W sytuacji tej właśnie wypośrodkowanie ocen, w sposób określony w ust. 4 § 7 regulaminu, pozwala na bardziej obiektywne ustalenie wyników konkursu. Natomiast ust. 8 § 7 regulaminu pozwala na rozstrzygnięcie konkursu w sytuacji, gdy kilku kandydatów uzyskało tę samą średnią Przyznanie przewodniczącemu komisji, przy równej liczbie głosów uzyskanych przez kandydatów, głosu decydującego nie narusza zasady równości tylko wynika z funkcji przewodniczącego komisji. Jest to metoda stosowana w wielu sytuacjach by mogło dojść do rozstrzygnięcia pewnego wyboru przez głosowanie członków komisji powołanej w celu przeprowadzenia takiego wyboru. Nie można zatem uznać, że doszło do sprzeczności z prawem, we wskazanym w rozstrzygnięciu nadzorczym zakresie, przepisów § 7 ust 4-8 Załącznika do Zarządzenia Nr [...] Prezydenta W. z dnia [...].06.2003 r. Z powyższych względów Sąd na zasadzie art. 148 ustawy z 30.08.2002 r. -Przepisy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U Nr 153. poz. 1270) oraz art. 152 tej ustawy orzekł jak w sentencji wyroku.