I SA 2922/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Dzbeńska Sędziowie NSA Irena Kamińska (spr.) WSA Krystyna Kleiber Protokolant Ewelina Dębna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 lutego 2005 r. sprawy ze skargi A. K., T. D., W. D. i P. D. na decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] października 2002 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] maja 2002 r., nr [...]; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3) zasądza od Ministra Infrastruktury na rzecz skarżących A. K., T. D., W. D. i P. D. kwotę 400,- (czterysta) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W dniu [...] listopada 2002 roku wpłynęła do Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga A. K., T. D., W. D. i P. D. na decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] października 2002 r. nr [...]. Zaskarżoną decyzją Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] maja 2002 r. nr [...] o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Odwoławczej Komisji Wywłaszczeniowej przy Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej z dnia [...] lutego 1954 r. nr [...], w sprawie utrzymania w mocy orzeczenia Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia [...] października 1953 r. nr [...]. Rozpatrując wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast stwierdził, co następuje: Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. na podstawie dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1952 r., Nr 4, poz. 31) orzekło w dniu [...] października 1953 r. o wywłaszczeniu na rzecz Związku [...] nieruchomości położonej w S., objętej lwh. [...], pgr. [...], o pow. [...] ha, gm. kat. S., stanowiącej własność D. D. i J. D. Odwoławcza Komisja Wywłaszczeniowa przy Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej utrzymała w mocy wyżej wymienione orzeczenie Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Odwoławczej Komisji Wywłaszczeniowej przy Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej z dnia [...] lutego 1954 r. wystąpił, w imieniu spadkobierców byłych właścicieli, adwokat W. K., który podniósł, że została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast wskazał, że wywłaszczeniu na podstawie art. 1, 10 i 21 powołanego dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. podlegały nieruchomości niezbędne dla realizacji narodowych planów gospodarczych, których nabycie w drodze cywilnoprawnej nie było możliwe. Przedmiotowa nieruchomość została w oparciu o powyższe przepisy wywłaszczona pod budowę piekarni mechanicznej, a wówczas wszystkie inwestycje państwowe były realizacją planów gospodarczych. Zdaniem organu właściciele wywłaszczonej nieruchomości nie kwestionowali samego wywłaszczenia, lecz byli zainteresowani otrzymaniem działki zamiennej, co zostało wyrażone między innymi w odwołaniu od decyzji wniesionym przez J. D., która stwierdziła, iż zgadza się wyłącznie na zamianę nieruchomości. Odwoławcza Komisja Wywłaszczeniowa przy Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej nie uwzględniła odwołania wskazując, iż skarżąca nie zakwestionowała w nim samego wywłaszczenia, lecz odnosiło się ono do przyznania działki zamiennej. Jak zauważył Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast pełnomocnik stron podniósł we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, że decyzja Odwoławczej Komisji Wywłaszczeniowej przy Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej nie spełnia wymogów rozstrzygnięcia organu odwoławczego. Jest ona bowiem niejasna, a ponadto odnosi się nie do rozstrzygnięcia dotyczącego wywłaszczenia, lecz do odszkodowania, które nie było przedmiotem rozstrzygnięcia w I instancji. Jednak, zdaniem organu, rozstrzygnięcie to zawiera jedynie błąd pisarski, polegający na omyłkowym zastąpieniem wyrazu "odwołanie" wyrazem "odszkodowanie." Błąd ten jest oczywisty, ponieważ z treści zaskarżonej decyzji z dnia [...] lutego 1954 r., jak i z akt sprawy wynika, iż organ odwoławczy utrzymał w mocy orzeczenie Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia [...] października 1953 r. o wywłaszczeniu nieruchomości położonej w S. Natomiast odwołania nie uwzględniono, ponieważ sprawa roszczeń o nieruchomość zamienną, zamiast odszkodowania była przedmiotem innego, toczącego się równocześnie postępowania odszkodowawczego. Zgodnie bowiem z trybem określonym w art. 33 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. prowadzono odrębne postępowania w sprawach o wywłaszczenie i w sprawach o ustalenie i wypłatę odszkodowania bądź wydanie nieruchomości zamiennej. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast nie znalazł podstaw do uwzględnienia wniosku pełnomocnika skarżących i decyzją z dnia [...] października 2002 r. utrzymał w mocy własną decyzję z [...] maja 2002 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Odwoławczej Komisji Wywłaszczeniowej przy Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej z dnia [...] lutego 1954 r. Decyzja ta stała się podstawą wniesienia skargi do Naczelnego Sadu Administracyjnego. W uzasadnieniu skargi pełnomocnik stron podniósł, że Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast w uzasadnieniu swojej decyzji w ogóle nie odniósł się do podstawowej wady zaskarżonej decyzji, a mianowicie do kwestii wady samego rozstrzygnięcia Odwoławczej Komisji Uwłaszczeniowej. Zdaniem pełnomocnika skarżących rozstrzygnięcie to jest niejasne, a ponadto odnosi się do nieistniejącego rozstrzygnięcia organu I instancji. Wobec tego w osnowie decyzji jest wewnętrzna sprzeczność, którą należy zakwalifikować jako rażące naruszenie prawa, nie zaś, jak sugeruje organ jako oczywistą omyłkę pisarską w rozumieniu art. 113 § l kpa. Wobec powyższego pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast stwierdził, że zarzuty w niej zawarte stanowią jedynie polemikę z treścią uzasadnienia zaskarżonej decyzji z dnia [...] października 2002 r. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji z dnia [...] maja 2002 r., w których organ wskazał okoliczności uzasadniające odmowę stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] lutego 1954 r. Wobec powyższego organ wniósł o oddalenie skargi. Z nadesłanych akt administracyjnych sprawy wynika ponadto, że decyzja Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] października 2002 r. nr [...] została skierowana do A. K. i A. D. i doręczona w dniu [...] października 2002 r. ich pełnomocnikowi adwokatowi W. K. Ze znajdujących się w aktach dokumentów wynika, że A. D. zmarł dnia [...] października 2002 r., czyli na [...] dni przed wydaniem zaskarżonej decyzji organu II instancji. W tej sytuacji w dniu [...] listopada 2002 r. adwokat W. K. złożył wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] października 2002 r. Równolegle adwokat złożył do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę na tę decyzję. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast postanowieniem z dnia [...] grudnia 2002 r. nr [...] wznowił postępowanie administracyjne a następnie postanowieniem z dnia [...] grudnia 2002 r. zawiesił wznowione postępowanie administracyjne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga została wniesiona do Naczelnego Sądu Administracyjnego w dniu [...] listopada 2002 r. Na skutek reformy sądownictwa administracyjnego, która weszła w życie w dniu 1 stycznia 2004 r. niniejsza skarga, zgodnie z treścią art. 97 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.), stanowiącego, że sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, stała się przedmiotem rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Podkreślić należy, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na zasadność skargi, choć z innych przyczyn niż wskazane w jej treści. Postępowanie administracyjne w przedstawionej sprawie zostało wszczęte na skutek złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej. Celem instytucji stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest eliminacja z obrotu prawnego decyzji obarczonej ciężkimi wadami określonymi w art. 156 § 1 kpa, a przedmiotem postępowania w tej sprawie jest ustalenie istnienia tych wad. Dlatego organ nadzoru dokonując oceny, czy zachodzą przesłanki z art. 156 § 1 kpa, obowiązany jest wyczerpująco wyjaśnić i ustalić stan sprawy z daty wydania kontrolowanej decyzji. Postępowanie nadzorcze podlega tym samym zasadom, co postępowanie zwykłe, z tym jedynie, że przedmiotem sprawy jest ustalenie, czy zachodzą przesłanki nieważności wskazane w art. 156 § 1 kpa. Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosek strony w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji i jego uzasadnienie nie są wiążące dla organu, który ma obowiązek z urzędu zbadać, czy zaskarżona decyzja nie jest dotknięta chociażby jedną z wad określonych w art. 156 § 1 kpa (np. wyrok NSA w Warszawie z dnia 29 czerwca 1999 r., sygn. akt IV SA 1889/97, niepubl.). Mając powyższe na uwadze, Sąd stwierdził, że postępowanie nadzorcze w przedstawionej sprawie nie zostało należycie przeprowadzone. Z akt sprawy wynika, że orzeczeniem z dnia [...] października 1953 r. Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. na podstawie dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1952 r., Nr 4, poz. 31) orzekło o wywłaszczeniu na rzecz Związku [...] nieruchomości położonej w S., o pow. [...] ha, stanowiącej współwłasność D. C. z domu D. i J. D. z domu D. Odwoławcza Komisja Wywłaszczeniowa przy Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej orzeczeniem z dnia [...] lutego 1954 r. utrzymała w mocy wyżej wymienione orzeczenie Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. Przepisy przywołanego dekretu z dnia [...] kwietnia 1949 r. określały szczegółowo tryb postępowania zmierzającego do nabycia lub przejęcia nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych. Materialno-prawną przesłanką orzeczenia o wywłaszczeniu było między innymi stwierdzenie, że wywłaszczane nieruchomości są niezbędne dla realizacji narodowych planów gospodarczych oraz, że nie mogły być uzyskane w trybie art. 3 tego dekretu, czyli z zasobów Skarbu Państwa. Ponadto, zgodnie z treścią art. 8 ust. 1 wykonawca narodowych planów gospodarczych, który uzyskał zezwolenie przewidziane w art. 5, obowiązany był wezwać właściciela nieruchomości niezbędnej dla realizacji planu, by odstąpił mu tę nieruchomość za cenę określoną na podstawie art. 28 przez wykonawcę, a zatwierdzoną przez Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej. Art. 8 ust. 2 stanowił, że w przypadku nabywania nieruchomości należących do kategorii określonych w art. 30 ust. 1 (czyli w sytuacji kiedy wywłaszczana nieruchomość stanowiła gospodarstwo rolne lub ogrodnicze, warsztat rzemieślniczy bądź jedyną działkę wywłaszczonego z domem jednorodzinnym lub dwurodzinnym, bądź też przeznaczona była pod budowę takiego domu), wezwanie powinno zawierać ponadto wyrażenie gotowości zawarcia umowy o przejęcie nieruchomości w zamian za nieruchomość zamienną. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego wezwanie, o którym mowa w art. 8 dekretu, musiało być skierowane do uprawnionej osoby przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego, zawierać konkretnie ustaloną i zatwierdzoną przez Wojewódzką Radę Narodową cenę, a w przypadku nieruchomości o których mowa w art. 30 ust. 1 również propozycję nieruchomości zamiennej. Niedopełnienie tych warunków stanowi rażące naruszenie prawa (np. wyrok NSA z 29 czerwca 2001 r., sygn. akt I SA 220/00, publ. OSP nr 202/1/12, wyrok NSA z 13 listopada 2001 r., sygn. akt I SA 925/00, niepubl., wyrok NSA z 12 stycznia 1998 r., sygn. akt IV SA 1365/96, niepubl.). Z nadesłanych do Sądu akt sprawy wynika, że w tych istotnych kwestiach zachodzą poważne wątpliwości, które nie zostały wyjaśnione w toku postępowania nadzorczego. Brak także dowodów na to, że organ nadzorczy prowadził w tym kierunku postępowanie wyjaśniające. W szczególności w aktach brak jest zezwolenia zastępcy Przewodniczącego P.K.P.G. nr [...] z dnia [...] kwietnia 1953 r. lub innych dokumentów, które pozwalałyby stwierdzić, że przedmiotowa nieruchomość faktycznie była niezbędna na przewidziane w dekrecie cele i celów tych nie można było zrealizować na nieruchomościach należących już do Skarbu Państwa. Ponadto w aktach sprawy o wywłaszczenie znajduje się kopia wezwania Powszechnej Spółdzielni [...] w S. z dnia [...] maja 1953, nr [...], skierowanego do J. D.. W piśmie tym brak jest określenia wysokości ceny oferowanej przez Spółdzielnię za przedmiotową nieruchomość. W piśmie tym nie ma wzmianki o propozycji nieruchomości zamiennej, ewentualnie wyjaśnienia przyczyny jej braku. W aktach brak jest potwierdzenia doręczenia tego pisma J. D. Z treści wniosku Związku [...] o wywłaszczenie z dnia [...] września 1953 r. wynika, że właściciele nie wyrazili zgody na dobrowolne odstąpienie nieruchomości, ale Związek nie załączył dokumentów, które zawierałyby oświadczenia właścicieli w tej sprawie. Natomiast w odwołaniu od decyzji o wywłaszczeniu, złożonym w dniu [...] listopada 1953 r., J. D. stwierdziła, że w marcu (1953 r.) odpowiedziała na pismo Powszechnej Spółdzielni [...] w S. nr [...], wyrażając zgodę na odstąpienie działki w zamian za inną, nadającą się do osiedlenia. Zgodę swoją ponowiła po otrzymaniu ponaglenia l.dz. [...]. Na swoje pisma skarżąca nie uzyskała odpowiedzi. W tej sytuacji skarżąca podnosiła, że wszczęto postępowanie wywłaszczeniowe przed zakończeniem postępowania o dobrowolną zamianę, którą wcześniej jej proponowano i na którą wyraziła zgodę. Z treści protokołu rozprawy administracyjnej w sprawie wywłaszczenia z dnia [...] października 1953 r. wynika, że przedstawicielowi inwestora znane były wnioski zainteresowanych o zamianę nieruchomości. W imieniu J. D. i D. C. wnioski te podtrzymała na rozprawie reprezentująca je W. D., twierdząc, że nieruchomość była przeznaczona pod budowę domu. W toku postępowania nadzorczego nie wyjaśniono, czy załączone do akt wezwanie Powszechnej Spółdzielni [...] w S. z dnia [...] maja 1953 r., nr [...] zostało doręczone J. D., ani czy i jakiej treści inne wezwania były do niej kierowane. W szczególności nie wyjaśniono, czy istniał, a jeśli tak, to czy został spełniony zawarty w dekrecie wymóg zaproponowania osobie wywłaszczanej nieruchomości zamiennej, a ponadto czy spełniony został wymóg podania określonej ceny za dobrowolne odstąpienie nieruchomości. Zwrócić należy uwagę na fakt, że we wspomnianym protokole rozprawy wobec opisywanych nieruchomości stosowano konsekwentnie zwrot "gospodarstwo", biegły określił grunty jako grunty orne o glebie klasy drugiej, również w orzeczeniu o odszkodowaniu z dnia [...] marca 1954 r. nr. [...] organ określił grunty jako "stanowiące gospodarstwo rolne wywłaszczonego o powierzchni [...] m2". W toku postępowania J. D. konsekwentnie natomiast utrzymywała, że jej intencją było zamieszkanie w domu, który chciała wznieść na przedmiotowej nieruchomości. W treści zapadłych decyzji organy orzekające w sprawie nie ustosunkowały się w ogóle do tych istotnych kwestii. Z akt sprawy wynika, że wywłaszczona działka była współwłasnością sióstr J. D. i D. C. (w ułamkowych częściach po ½). Orzeczenie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia [...] października 1953 r. o wywłaszczeniu nieruchomości było skierowane do obu współwłaścicielek. Natomiast orzeczenie Odwoławczej Komisji Wywłaszczeniowej przy Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia [...] lutego 1954 r. zostało skierowane jedynie do J. D. Treść tego orzeczenia wskazuje, że druga współwłaścicielka D. C. nie brała w ogóle udziału w postępowaniu odwoławczym, w aktach brak jest zwrotnego potwierdzenia doręczenia jej orzeczenia Odwoławczej Komisji Wywłaszczeniowej przy Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast nie ustosunkował się do wyżej podniesionej kwestii. Nie wyjaśnił, czy doszło do pominięcia D. C. w postępowaniu odwoławczym, a jeśli tak, to czy takie postępowanie organu nie stanowiło naruszenia uprawnień stron wynikających z art. 9 i 91 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnem (Dz. U. Nr 36, poz. 341, ze zm.), mającego istotny wpływ na ocenę prawidłowości przeprowadzonego postępowania odwoławczego. Zdaniem Sądu wyjaśnienie wszystkich podniesionych wątpliwości było elementem niezbędnym do dokonania oceny prawidłowości wszczęcia i przeprowadzenia kwestionowanego postępowania wywłaszczeniowego. Wobec stwierdzenia, że kontrolowane postępowanie nadzorcze nie wyjaśniło żadnej z powstałych wątpliwości, Sąd uznał, że Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast nie poczynił ustaleń odnośnie występowania przesłanek z art. 156 § 1 kpa, przez co nie wyjaśnił dokładnie sprawy i nie rozpatrzył całego materiału dowodowego. Oznacza to, że zapadłe decyzje wydane zostały z naruszeniem przepisów art. 7 i 77 § 1 kpa, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 punkt c, art. 152 oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) orzekł jak w sentencji. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ powinien zebrać i przeanalizować całość dostępnych dokumentów i ewentualnie przeprowadzić inne dowody, które pozwolą na właściwą ocenę zasadności nie tylko wniosku skarżących, lecz pozwolą odpowiedzieć na pytanie, czy kwestionowana decyzja wywłaszczeniowa nie jest dotknięta chociażby jedną z wad określonych w art. 156 § 1 kpa.