I SA 2976/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Emilia Lewandowska Sędziowie WSA Monika Nowicka NSA Anna Lech (spr.) Protokolant Ewelina Dębna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 lipca 2004 r. przy udziale prokuratora Prokuratury Okręgowej w O. i prokuratora Prokuratury Apelacyjnej w W. sprawy ze skargi Miasta O. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] października 2002 r. Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 1992 r. Nr [...] oddala skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją nr [...] z dnia [...] października 2002 r. utrzymał w mocy decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji Nr [...] z dnia [...] maja 2002 r. stwierdzającą nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 1992 r. Nr [...] w sprawie nieodpłatnego przekazania na własność miasta O. mienia ogólnonarodowego położonego na terenie miasta O. stanowiącego dotychczas majątek Wojewódzkiego Przedsiębiorstwa [...] w O., obejmujący wszystkie aktywa i pasywa majątku trwałego, obrotowego, rozliczeń funduszów i pozostałych składników zgodnie z protokołem przekazania - przejęcia przedsiębiorstwa państwowego spisanego według stanu na dzień [...] grudnia 1992 r. W uzasadnieniu decyzji Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji przedstawił następujący stan sprawy: podstawą prawną wydania przez Wojewodę [...] decyzji z dnia [...] grudnia 1992 r. były przepisy art. 18 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191 ze zm.). Uprzednio Wojewoda [...] zarządzeniem nr [...] z dnia [...] grudnia 1991 r., uzupełnionym zarządzeniem z dnia [...] września 1992 r. dokonał podziału Wojewódzkiego Przedsiębiorstwa [...] w O. polegającego na wydzieleniu z niego Zakładów [...] i przekazaniu w ramach komunalizacji wydzielonego mienia poszczególnym zakładom na terenie województwa. Organ uznał, że składniki mienia ogólnonarodowego (państwowego), przekazane Zakładowi [...] w O., obejmujące gospodarkę cieplną, są niezbędne do realizacji zadań własnych miasta. Wnioskiem z dnia [...] grudnia 2000 r. Zarząd Spółdzielni Mieszkaniowej [...] "[...]" w O. wystąpił o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej. W uzasadnieniu wniosku podał, że decyzją komunalizacyjną przekazano na rzecz miasta O. ciepłownię, która została wybudowana ze środków własnych spółdzielni i na mocy art. 235 § 1 k.c. stanowi jej własność. Spółdzielnia jest użytkownikiem wieczystym gruntu, na którym mieści się ta ciepłownia. Przekazanie ciepłowni w formie protokołu zdawczo-odbiorczego zostało dokonane z rażącym naruszeniem przepisów prawa, a w szczególności art. 235 § 1 oraz art. 158 k.c. Spółdzielnia nadal pozostaje właścicielem ciepłowni. Nie można zatem przyjąć, że ciepłownia była mieniem ogólnonarodowym w rozumieniu ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Sprzeciw od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 1992 r. wniósł także Prokurator Okręgowy w O. zarzucając przede wszystkim, iż została ona wydana z rażącym naruszeniem przepisu art. 5 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. i art. 235 kc, ponieważ budynki położone przy ul. [...] w O. nie należały do majątku Wojewódzkiego Przedsiębiorstwa [...] w O., nie wchodziły w skład mienia ogólnonarodowego, lecz w dniu wydania decyzji - i nadal - jako wzniesione na gruncie oddanym w użytkowania wieczyste stanowią własność użytkownika wieczystego, to jest Spółdzielni Mieszkaniowej [...] "[...]", a zatem organ zadysponował prawem, do rozporządzania którym nie był uprawniony. W uzasadnieniu sprzeciwu podano, że przedmiotem przekazania były między innymi obiekty budowlane zlokalizowane przy ul. [...] w O., to jest budynki dwóch kotłowni, portiernia, budynek socjalno-warsztatowy i stacja uzdatniania wody, budynek kotłowni osiedlowej przy ul. [...], a także inne środki trwałe i przedmioty nietrwałe. Wskazane wyżej obiekty budowlane położone przy ul. [...], a w tym budynki, usytuowane na nieruchomościach gruntowych obejmujących między innymi działki oznaczone obecnie numerami ewidencyjnymi [...] i [...] wchodziły w skład większego kompleksu [...] działek. Nieruchomości te zapisane w księdze wieczystej nr [...] prowadzonej w Sądzie Rejonowym w O., pierwotnie stanowiące własność Skarbu Państwa, w dacie wydania kwestionowanej decyzji stanowiły w części własność Skarbu Państwa, a w części były skomunalizowane na mocy decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 1991 r. nr [...], wydanej w oparciu o art. 18 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przede wszystkim były one obciążone prawem użytkowania wieczystego, ustanowionym na okres 99 lat na rzecz Spółdzielni Mieszkaniowej [...] "[...]" w O., w formie aktów notarialnych, umowami z dnia [...] kwietnia 1975 r. i z dnia [...] marca 1978 r. i wykazanymi w powołanej wyżej księdze wieczystej. W szczególności na mocy umowy z dnia [...] kwietnia 1975 r. oddano w wieczyste użytkowanie Spółdzielni "[...]" niezabudowane działki gruntu o łącznym obszarze ponad [...] ha pod warunkiem wybudowania na nich zabudowań ciepłowni dla potrzeb członków tej Spółdzielni. Inwestycja ta została przez Spółdzielnię zrealizowana. Następnie z dniem [...] stycznia 1982 r. nastąpiło protokolarne przekazanie przez Spółdzielnię "[...]" na rzecz Wojewódzkiego Przedsiębiorstwa [...] w O. kotłowni rejonowej przy ul. [...] i [...] kotłowni lokalnych oraz magistrali cieplnych i węzłów w budynkach mieszkalnych. Z treści protokołu przekazania - przejęcia kotłowni przy ul. [...] oraz kotłowni lokalnych nie wynika na jakiej podstawie prawnej nastąpiło przekazanie tych obiektów. Natomiast załącznik do tego protokołu zawiera zapis, że tereny na których wybudowana jest kotłownia rejonowa przy ul. [...] stanowi własność - wieczyste użytkowanie Spółdzielni, jak również tereny zajęte przez sieci cieplne. Z innych ustaleń poczynionych przez prokuraturę wynika, że przekazanie stanowiło realizację porozumienia zawartego w 1981 r. pomiędzy Wojewódzkimi Przedsiębiorstwami [...] a byłą Wojewódzką Spółdzielnią Mieszkaniową w O., którego strony uzgodniły kompleksowe przejmowanie przez Wojewódzkie Przedsiębiorstwo [...] wszystkich urządzeń ciepłowniczych w miastach byłego województwa [...]. Wojewódzkie Przedsiębiorstwo [...] w O. gospodarowało powierzonym mieniem i poczyniło na nie nakłady, jednak do końca swego istnienia nie uzyskało tytułu prawnego w stosunku do gruntów użytkowanych na terenie miasta O., a w szczególności prawa zarządu potwierdzonego decyzją administracyjną i nie występowało z wnioskiem o wydanie decyzji potwierdzającej nabycie prawa użytkowania wieczystego gruntów oraz własności budynków lub innych urządzeń i lokali na mocy art. 2 ust. 1 lub 2 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. Nr 79, poz. 464 ze zm.). Zmiana właściciela gruntu potwierdzona deklaratoryjną decyzją komunalizacyjną z dnia [...] czerwca 1991 r. nie naruszała praw użytkownika wieczystego, to jest Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" i nie wpływała na prawa posiadacza (zależnego) nieruchomości czyli Wojewódzkiego Przedsiębiorstwa [...] w O. Grunty przy ul. [...] w O., na których usytuowane są budynki kotłowni, zarówno w dacie wydania decyzji z dnia [...] grudnia 1992 r. jak i nadal znajdują się zatem w użytkowaniu wieczystym Spółdzielni "[...]", co potwierdza zapis w księdze wieczystej nr [...]. Wzniesione na tych gruntach przez użytkownika wieczystego budynki z mocy art. 235 § 1 i 2 k.c. stanowią więc jego własność, związaną z użytkowaniem wieczystym i nie mogły wchodzić w skład majątku Wojewódzkiego Przedsiębiorstwa [...] w O., ani też należeć do mienia ogólnonarodowego (państwowego), o którym mowa w przepisach art. 5 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją Nr [...] z dnia [...] maja 2002 r. stwierdził nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 1992r. i podał, iż w sprawie nie zostały spełnione przesłanki określone w art. 5 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Organ podzielił pogląd Prokuratora Okręgowego w O. oraz Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]", iż budynki kotłowni przy ul. [...] w O., wybudowane na gruncie oddanym tej Spółdzielni w użytkowanie wieczyste stanowią- stosownie do przepisu art. 235 k.c. - własność Spółdzielni. Własność spornej kotłowni nie została przeniesiona w formie prawem przewidzianej na Wojewódzkie Przedsiębiorstwo [...] w O. Dowodem takiego przekazania nie mógł być, znajdujący się w aktach sprawy, protokół przekazania - przejęcia kotłowni z [...].01.1982 r. Nie było zatem podstaw do przyjęcia, że budynki kotłowni stanowiły mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. do podmiotów wymienionych w art. 5 ust. 3 tej ustawy. W ocenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w rozpatrywanej sprawie nie został także spełniony warunek, aby komunalizowane mienie było niezbędne do wykonywania zadań gminy. Organ przywołał wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 listopada 1996 r. sygn. akt I SA 1408/94 oraz z dnia 29 listopada 1999 r. sygn. akt I SA 84/99, w których wyrażony został pogląd, iż brak jest związku pomiędzy działalnością elektrociepłowni a zadaniami gminy. Do zadań gminy nie należy bowiem produkcja energii, a jedynie zaopatrzenie w nią społeczności lokalnej - co wynika z art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Zadanie to może być zatem realizowane także w sytuacji, gdy gmina nie jest właścicielem mienia służącego produkcji tejże energii. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji stwierdził, że zaskarżona decyzja Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 1992 r. wydana została z rażącym naruszeniem przepisu art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Pismem z dnia [...] maja 2002 r. pełnomocnik Zarządu Miasta O. wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy i o uchylenie decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w części, w której nie dotyczy ona przeniesienia prawa własności budynków. Wnioskodawca za błędny przede wszystkim uznał wyrażony w decyzji pogląd, iż w sprawie nie został spełniony warunek, aby przekazane mienie było niezbędne do realizacji zadań gminy. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zarzucono, iż Minister oparł swoje stanowisko na dwóch orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego podjętych w podobnych sprawach, jednak bez choćby próby analizy stanu faktycznego w O. Wnioskodawca zauważył,że podmiot roszczący sobie ewentualne prawa do kotłowni - Spółdzielnia Mieszkaniowa [...] "[...]" - nie jest w stanie podjąć działalności polegającej na produkcji i dystrybucji ciepła, chociażby z braku odpowiedniej koncesji. W takiej sytuacji, jeżeli miasto nie będzie posiadało odpowiedniej infrastruktury do produkcji ciepła, a w okolicy nie ma innego podmiotu, który mógłby na zlecenie Miasta produkować i dostarczać ciepło, zaś szukanie dostawcy energii poza terenem gminy nie jest racjonalnie uzasadnione przesłankami ekonomicznymi - to realizacja zadania własnego gminy staje się niemożliwa. Tym samym uznać należy, iż skomunalizowane unieważnioną przez Ministra decyzją mienie było i jest niezbędne do realizacji zadań Miasta. Odnosząc się z kolei do zarzutu rażącego naruszenia przepisu art. 235 k.c. wnioskodawca podniósł, iż nawet jeżeli naruszenie tego przepisu nastąpiło i zostało znane za rażące, to Minister nie powinien stwierdzać nieważności decyzji Wojewody [...], a z pewnością nie powinien stwierdzać nieważności tej decyzji w całości. Omyłkowe przekazanie przedsiębiorstwa wraz z nieruchomościami (które zdaniem Spółdzielni Mieszkaniowej były jej własnością, a więc nie były mieniem ogólnonarodowym), nie wyklucza możliwości i konieczności komunalizacji mienia przedsiębiorstwa służącego realizacji zadań własnych Miasta. Można zatem stwierdzić - zdaniem wnioskodawcy - iż minister miał obowiązek stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej tylko i wyłącznie w zakresie, w którym ingeruje ona w cudzą własność, a więc co do własności budynków. Odnosząc się do tych zarzutów Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji stwierdził, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ostatecznych decyzji administracyjnych toczy się w trybie nadzwyczajnym i stanowi wyjątek od ogólnej zasady stabilności takich decyzji wyrażonej w art. 16 Kpa. W konsekwencji powyższego, w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru organ może badać sprawę wyłącznie w granicach określonych w art. 156 § 1 Kpa, a nie ponownie ją rozpatrywać, gdyż inny jest tryb merytorycznego rozpatrywania sprawy w pierwszej i drugiej instancji od zasad stosowania kasacji przez organ nadzoru. Wniosek nie zawiera żadnych istotnych dla sprawy nowych argumentów lub okoliczności, które mogłyby mieć wpływ na uchylenie decyzji Nr [...] z dnia [...] maja 2002 r. i wydanie innego rozstrzygnięcia. Organ podtrzymał w całości swoje wcześniejsze stanowisko, iż przekazane przedmiotową decyzją komunalizacyjną mienie nie spełniało przesłanek określonych w art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Objęte decyzją komunalizacyjną budynki kotłowni nie stanowiły mienia ogólnonarodowego, lecz były własnością Spółdzielni Mieszkaniowej [...] "[...]". Dodatkowo rozważyć należy, czy pozostałe składniki mienia objęte tą decyzją stanowiły mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. do podmiotów wymienionych w art. 5 ust. 3 tej ustawy. W szczególności dotyczy to urządzeń służących wytwarzaniu energii cieplnej. W znajdującym się w aktach sprawy wyroku Sądu Okręgowego w O. z dnia [...] marca 2001 r. sygn. akt [...] stwierdzono, iż z mocy obowiązującego wówczas zarządzenia Ministra Górnictwa i Energetyki z dnia 24 sierpnia 1964 r. w sprawie zasad przyłączania do wspólnej sieci urządzeń do wytwarzania, przetwarzania, przesyłania, rozdzielania i odbioru energii elektrycznej i cieplnej oraz paliw gazowych (M.P. Nr 62, poz. 286 ze zm.) kotłownia i zespół związanych z nią urządzeń została podłączona do wspólnej sieci cieplnej pozostającej w zarządzie byłego Wojewódzkiego Przedsiębiorstwa [...] w O. Zdaniem sądu z przyłączeniem tego mienia nie wiązały się skutki prawnorzeczowe oczywiście poza skutkiem określonym w art. 49 k.c. Z chwilą podłączenia urządzeń wymienionych w tym przepisie do sieci należącej do przedsiębiorstwa lub zakładu stały się one częścią składową tego przedsiębiorstwa. Jednakże są to urządzenia służące tylko do doprowadzania lub odprowadzania między innymi wody i pary. Zakres tego pojęcia jest zdecydowanie węższy od pojęcia "urządzeń" w rozumieniu § 1 powołanego zarządzenia. Konsekwencją tego jest niedopuszczalność rozszerzania skutków z art. 49 k.c. na inne urządzenia nie wymienione w tym przepisie, a służące między innymi do wytwarzania i przetwarzania energii cieplnej. Organ orzekający podzielał przedstawiony powyżej pogląd sądu. W związku z tym nie mógł zostać uwzględniony wniosek Zarządu Miasta O. o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 1992 r. jedynie w części, w której dotyczy ona przeniesienia prawa własności budynków. Organ uznał także za nieprzekonujące argumenty wnioskodawcy zmierzające do wykazania, że objęte kontrolowaną decyzją mienie było niezbędne do wykonywania zadań gminy i w tej kwestii również podtrzymał swoje wcześniejsze stanowisko, zauważając, iż w sprawie nie jest istotne czy Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" jest uprawniona do podjęcia działalności polegającej na produkcji i dystrybucji energii cieplnej. Na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji nr [...] z dnia [...] października 2002 r. złożyło skargę Miasto O. i wniosło o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji nr [...] z dnia [...] maja 2002 r. ewentualnie o ich uchylenie. Skarżący zarzucił zaskarżonym decyzjom naruszenie: - art. 7 K.p.a. w związku z art. 136 i art 140 k.p.a., - art. 156 § 2 in fine k.p.a., - art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że organ stwierdzając nieważność decyzji Wojewody [...] nie zbadał, jak wynika z uzasadnienia obu decyzji Ministra, czy skomunalizowane mienie spełnia wymóg "niezbędności" do realizacji zadań gminy, o którym mowa w art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Organ ograniczył się do wskazania tez z orzecznictwa, iż do zadań gminy nie należy produkcja energii, a jedynie zaopatrzenie w nią społeczności lokalnej. W konkretnych warunkach tej sprawy jedynym źródłem zaopatrzenia mieszkańców w energię cieplną może być produkcja ciepła bezpośrednio przez gminę lub podmiot gospodarczy znajdujący się pod właścicielską kontrolą gminy. Gmina odpowiada za zaopatrzenie miasta w ciepło, chociaż nie ma obowiązku prowadzenia przedsiębiorstwa, gdy istnieje inny podmiot, który jest w stanie zagwarantować gminie wywiązanie się z jej zadań. Z treści uzasadnień obu zaskarżonych decyzji nie wynika również, aby w postępowaniu wyjaśniającym zbadane zostało czy decyzja Wojewody [...] nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych, a więc czy możliwe jest w ogóle stwierdzenie jej nieważności w trybie art. 156 k.p.a. W tej sytuacji stwierdzić należy, że postępowanie narusza art. 7 k.p.a. oraz art. 136 w związku z art. 140 k.p.a. Zgodnie z art. 156 § 2 in fine nie stwierdza się nieważności decyzji, jeżeli wywołała ona nieodwracalne skutki prawne. W przedmiotowej sprawie tak właśnie się stało. Majątek przekazany decyzją Wojewody [...] zarówno w chwili wydania decyzji nr [...] z dnia [...] maja 2002 r. jak i utrzymującej ją w mocy decyzji nr [...] z dnia [...] października 2002 r. nie stanowił własności beneficjenta decyzji, to jest Miasta O. Na mocy aktu notarialnego z dnia [...] września 1997 r. majątek, stanowiący przedsiębiorstwo w rozumieniu art. 551 kc, przekazany został, jako aport, Zakładom [...] spółce z o.o.. Od momentu wniesienia aportu, więc także w datach orzekania przez organ, majątek ten stał się i był nadal własnością Spółki, a więc innej osoby prawnej, odrębnej od Miasta O., które było w 1992 r. beneficjentem decyzji komunalizacyjnej. Czynność prawna polegająca na wniesieniu aportu do Spółki dokonana została przy dobrej wierze obu stron. Skoro tak, to na podstawie decyzji Wojewody [...] zaszły nieodwracalne – w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a. – skutki prawne. Nieodwracalność tych skutków polega na tym, iż organ nie może swoją decyzją adresowaną do Miasta O., jako strony decyzji komunalizacyjnej z 1992 r., dokonać wywłaszczenia osoby trzeciej, która w dobrej wierze nabyła prawa. Zdaniem skarżącego decyzje stwierdzające nieważność decyzji Wojewody [...] obrażają przepis art. 156 § 2. Wydając obie decyzje organ pominął w ogóle kwestię skutków prawnych, jakie już spowodowała unieważniona decyzja, funkcjonująca w obrocie przez okres prawie 10 lat. Pozostawienie w obrocie prawnym obu zaskarżonych decyzji musiałoby prowadzić do powstania skutków niemożliwych do zaistnienia w obecnym stanie faktycznym i prawnym, gdyż ogół mienia stanowiący przedsiębiorstwo ( w rozumieniu 551 k.c.) zarządzane obecnie przez Zakład [...] sp. z o.o. w O. musiałby wrócić do poprzedniego właściciela, to jest nieistniejącego już od dawna przedsiębiorstwa Państwowego Wojewódzkiego Przedsiębiorstwa [...] w O. Organ miał możliwość stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody jedynie w części, to jest w zakresie, w którym obejmowała ona mienie nie należące do Skarbu Państwa (stanowiące majątek spółdzielczy), a wtedy skutek takiego aktu nie stanowiłby obrazy prawa. Organ jednak nie ustalił w postępowaniu, co konkretnie stanowiło majątek spółdzielczy, a więc nie mogło być przedmiotem decyzji komunalizacyjnej. W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumenty przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Prokurator Okręgowy w O. także wniósł o oddalenie skargi. Wskazał, że skarga formułuje dwa zarzuty: niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy i nieodwracalność skutków decyzji będącej przedmiotem postępowania o stwierdzenie jej nieważności, lecz argumenty zawarte w skardze są chybione. Przedmiotem postępowania, prowadzonego z wniosku Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w O. i ze sprzeciwu Prokuratora Okręgowego w O., nie było bowiem wyjaśnienie czy istniała "niezbędność" komunalizacji mienia na rzecz Miasta O. oraz możliwość realizacji przez Miasto O. jednego z zadań własnych gminy, lecz było nim wyjaśnienie i ocena, czy decyzja komunalizacyjna Wojewody [...] dotknięta jest jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa.. Z tego powodu nie jest trafny zarzut dotyczący niezbadania przez Ministra czy skomunalizowane mienie spełniało w dacie decyzji Wojewody [...] i obecnie wymóg "niezbędności" do realizacji przez Miasto O. zadań gminy poprzez wyjaśnienie, czy Miasto ma inne możliwości realizacyjne tego zadania, to jest zaopatrzenia mieszkańców w energię cieplną. Wbrew stanowisku skarżącego należy zatem stwierdzić, że obie zaskarżone decyzje wystarczająco wyjaśniają okoliczności będące przedmiotem sprawy stwierdzając, że nie zachodziła w dacie komunalizacji podstawowa ku temu przesłanka z art.5 ust. 3 ustawy z 10 maja 1990 r., iż będące przedmiotem decyzji Wojewody mienie, służące użyteczności publicznej, w zasadniczej części nie było ogólnonarodowe (państwowe), gdyż należało do Spółdzielni "[...]". W pozostałej zaś części przynależność tego mienia nie została w postępowaniu komunalizacyjnym, stosownie do art. 7 kpa. dokładnie wyjaśniona. Jednocześnie stwierdzono oczywiste naruszenie decyzją Wojewody art. 235 kc. Choćby zatem spełniona została - jak podnosi skarżący - inna przesłanka komunalizacji ("niezbędności" mienia dla wykonywania zadań gminy), to nie dawało to Wojewodzie [...] wystarczającej podstawy do rozstrzygnięcia o przekazaniu mienia należącego do Spółdzielni "[...]" Miastu O., a w części, w której przynależność tego mienia nie została dostatecznie wyjaśniona - do podjęcia decyzji. Potwierdzenie braku choćby jednej - w tym wypadku podstawowej -przesłanki ustawowej do wydania pozytywnej decyzji konumalizacyjnej pozwoliło zasadnie stwierdzić, że została ona podjęta z rażącym naruszeniem prawa, zarówno materialnego, jak też procesowego. Nie można podzielić zarzutu skargi, jakoby decyzja komunalizacyjna Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 1992 r. wywołała nieodwracalne skutki prawne, co w świetle art. 156 § 2 kpa nie pozwalałoby stwierdzić jej nieważności. Przeniesienie własności nieruchomości będącej przedmiotem decyzji komunalizacyjnej przez Miasto O. jako aportu do Zakładu [...] Sp. z o.o. w O. (której Miasto O. jest jedynym wspólnikiem) nastąpiło na moc umowy zawartej dopiero w dniu [...] stycznia 2001 r. w kancelarii notarialnej D. T. w O. (Rep. "A" nr [...]), w sytuacji, kiedy Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" skierowała już wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej. Zarząd Miasta O., miał pełną świadomość, że przekazana mu nieruchomość obciążona jest prawami Spółdzielni "[...]", skoro już od 1995 r. usiłował rozwiązać umowę wieczystego użytkowania nieruchomości Skarbu Państwa, ustanowionego w 1975 r. na rzecz tej Spółdzielni, początkowo wydając ([...] grudnia 1995 r.) uchyloną potem decyzje o rozwiązaniu umowy (skargę Burmistrza Miasta O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] odrzucił Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z 25 kwietnia 1997 r.. sygn. akt. I S.A. 420/97), a następnie wnosząc powództwo o rozwiązanie tej umowy, które prawomocnym orzeczeniem z [...] marca 2001 r. Sąd Okręgowy w O. oddalił (wyrok w aktach WSA). Toczyło się też postępowanie o uchylenie uchwały upoważniającej Zarząd Spółdzielni do sprzedaży gruntów zajętych pod obiekty ciepłowni. Ponadto we wspomnianej umowie z dnia [...] stycznia 2001 r. jej strony stwierdziły, że nieruchomość obciążona jest prawem użytkowania wieczystego Spółdzielni "[...]". Nie bez znaczenia jest okoliczność, że prawa własności do nieruchomości wynikające zarówno z decyzji komunalizacyjnej z dnia [...] grudnia 1992 r., jak też z umowy przeniesienia własności z dnia [...] stycznia 2001 r. nie zostały wpisane do księgi wieczystej nr [...], prowadzonej dla tej nieruchomości w Sądzie Rejonowym w O. Nieruchomość nadal w niej figuruje jako własność Skarbu Państwa, pozostająca w użytkowaniu wieczystym Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w O. Nie jest zatem przekonujący zaprezentowany w skardze pogląd, że obie strony umowy działały w dobrej wierze, nie chroni ich również rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych (art. 6 ust. 1 ustawy z 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece). Podnieść również należy, że pojęcie nieodwracalności skutku prawnego decyzji administracyjnej, niesprecyzowane ustawowo, kształtowane jest zmieniającym się orzecznictwem sądowo-administracyjnym i poglądami doktryny. W uchwale NSA z 20.03.2000 r. sygn. OPS 14/99 (ONSA 2000, Nr 3 poz. 93) dopuszczono możliwość stwierdzenia nieważności decyzji mającej za przedmiot nieruchomość, którą następnie obciążano prawami osób trzecich oddając ją w użytkowanie wieczyste. W uzasadnieniu uchwały zwrócono uwagę, że nieodwracalność skutku prawnego decyzji nie polega na tym, że w wyniku stwierdzenia jej nieważności nastąpi przywrócenie stanu prawnego istniejącego poprzednio, albowiem nie chodzi o odwrócenie wszystkich skutków prawnych, lecz wyłącznie o odwrócenie tylko tych, które wywołała sama decyzja dotknięta wadą nieważności (przytoczono za .,Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz Wydawnictwo C.H.Beck. Warszawa 2004. str.717-718). W stanie przedmiotowej sprawy niemożność "zwrócenia" praw podmiotowi wykonującemu uprawnienia właścicielskie Skarbu Państwa (WP[...] w O.) wobec jego nieistnienia nie powoduje niemożliwości "zwrócenia" tych praw rzeczywistemu właścicielowi, to znaczy Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]", z których ją "wywłaszczono" wadliwą decyzją Wojewody [...]. Nie oznacza to jednocześnie odebrania jakichkolwiek praw podmiotowi, który obecnie posiada nieruchomość, ponieważ ich nie nabył ("nemo plus iuris...") i nie chroni go rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych. Stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej nic powoduje automatycznie fizycznego przywrócenia mienia w dyspozycję Spółdzielni "[...]"; nadal pozostawać będzie ono u posiadaniu Spółki Z[...] w O., co najmniej do czasu wydania i wykonania nowej decyzji komunalizacyjnej. Ponieważ nie zostało wyjaśnione w postępowaniu komunalizacyjnym prowadzonym w 1992 r. czy i które dokładnie składniki mienia posiadanego przez byłe Wojewódzkie Przedsiębiorstwo [...] w O. należało do mienia ogólnonarodowego, stwierdzenie nieważności obejmować winno całą decyzję komunalizacyjną i stanowisko Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji wyrażone w tym zakresie w zaskarżonych decyzjach również uznać należy za trafne. W konkluzji Prokurator Okręgowy w O. stwierdza, że zaskarżone decyzje nie są wadliwe, a zatem nie ma podstaw do ich wzruszenia i uwzględnienia skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: w pierwszej kolejności należy podnieść, że zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju Sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270). Ponadto podkreślić należy, że ocena działalności organów administracji publicznej dokonywana przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny sprowadza się do kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia będącego przedmiotem jego oceny pod względem zgodności z przepisami prawa materialnego oraz pod względem zgodności z przepisami postępowania administracyjnego, nie zaś co słuszności czy celowości rozstrzygnięcia. Przedmiotem oceny w niniejszej sprawie są decyzje Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji stwierdzające nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 1992 r. Postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą jest ustalenie czy określona decyzja administracyjna jest dotknięta jedną z kwalifikowanych wadliwości wymienionych w art. 156 § 1 kpa. Oznacza to, ze organ w postępowaniu nadzorczym nie jest władny do rozpatrywania sprawy co do istoty, tak jakby to czynił w postępowaniu odwoławczym (vide`: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: - z dnia 22 maja 1987 r. IV SA 1062/86 ONSA z 1987 r. Nr 1, poz. 35, - z dnia 14 sierpnia 1987 r. IV SA 393/87 ONSA z 1990 r. Nr 1, poz. 1). Tak wniosek Zarządu Spółdzielni [...] "[...]" w O. z dnia [...] grudnia 2000 r. o stwierdzenie nieważności, jak i sprzeciw Prokuratora Okręgowego w O. z dnia [...] stycznia 2001 r. od ostatecznej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 1992 r., wskazywały jako podstawę stwierdzenia nieważności art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Zdaniem wnioskujących o stwierdzenie nieważności decyzji rażące naruszenie prawa miało polegać na obrazie art. 5 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191 ze zm.)zwanej dalej ustawą z dnia 10 maja 1990 r., co w konsekwencji spowodowało skomunalizowanie mienia nie mającego cechy mienia ogólnonarodowego i naruszenie przepisu art. 235 kc., gdyż organ zadysponował prawem, do rozporządzania którym nie był uprawniony. Nadto organ przez niewyjaśnianie wszystkich istotnych okoliczności sprawy naruszył art. 7, 77 § 1 kpa, co doprowadziło do wydania rozstrzygnięcia rażąco niezgodnego z prawem. Decyzja Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 1992 r. oparta była na podstawie art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. i przekazywała "nieodpłatnie na własność miasta O. jako mienie niezbędne do wykonywania zadań własnych, mienie ogólnonarodowe położone na terenie miasta O., stanowiące dotychczas majątek Wojewódzkiego Przedsiębiorstwa [...] w O., obejmujący wszystkie aktywa i pasywa majątku trwałego, obrotowego, rozliczeń funduszów i pozostałych składników, zgodnie z protokołem przekazania – przejęcia przedsiębiorstwa państwowego spisanego według stanu na dzień [...] grudnia 1992 r. Art. 5 ust. 3 powołanej ustawy z dnia 10 maja 1990 r. mówi, że jeżeli dalsze przepisy nie stanowią inaczej, mienie ogólnonarodowe (państwowe) służące użyteczności publicznej, należące w dniu wejścia w życie ustawy do: 1) rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia wojewódzkiego, 2) przedsiębiorstw państwowych, dla których organy określone w pkt 1, pełnią funkcję organu założycielskiego, 3) zakładów i innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych organom określonym w pkt 1 - przekazuje się jako mienie komunalne gminom i związkom gmin, jeżeli jest ono niezbędne do wykonywania ich zadań. Wszystkie przesłanki występujące w tym przepisie muszą wystąpić łącznie, a więc zastosowanie tego przepisu wymaga, aby przekazywane gminie mienie miało charakter mienia ogólnonarodowego, należało do jednostek, o których mowa w pkt 1-3 oraz było niezbędne do wykonywania jej zadań. Jeżeli zostanie ustalone, że jedna z tych przesłanek nie zachodzi, to zbędne jest wykazywanie czy istnieją pozostałe przesłanki do komunalizacji mienia w tym trybie. Pierwszą przesłanką jest, aby mienie, które ma być przekazane gminie w tym trybie było mieniem ogólnonarodowym (państwowym) służącym użyteczności publicznej i należało w dniu wejścia w życie ustawy do jednostek wymienionych w pkt 1-3 art. 5 ust. 3 powołanej ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Sąd stwierdza, że w dniu 27 maja 1990 r., to jest w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. mienie, które w następstwie wykonania decyzji z dnia [...] grudnia 1992 r. zostało przekazane gminie było w części mieniem Spółdzielni, co zasadnie podniósł w sprzeciwie Prokurator Okręgowy w O., a następnie ustalone zostało w postępowaniu nadzorczym. W szczególności chodzi tu o obiekty budowlane zlokalizowane przy ul. [...] w O., to jest budynki dwóch kotłowni, portiernia, budynek socjalno – warsztatowy, stacja uzdatniania wody i budynek kotłowni osiedlowej przy ul. [...]. Budynki te usytuowane są na nieruchomościach gruntowych obejmujących między innymi działki oznaczone obecnie numerami ewidencyjnymi [...] i [...]. Nieruchomości te zapisane w księdze wieczystej nr [...] prowadzonej w Sądzie Rejonowym w O., pierwotnie stanowiące własność Skarbu Państwa, w dacie wydania kwestionowanej decyzji stanowiły w części własności Skarbu Państwa, a w części były skomunalizowane na mocy decyzji z dnia [...] czerwca 1991 r. wydanej przez Wojewodę [...] w oparciu o art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. Nieruchomości te były obciążone prawem użytkowania wieczystego, ustanowionym umowami na okres 99 lat na rzecz Spółdzielni Mieszkaniowej [...] "[...]" w O., sporządzonymi w formie aktów notarialnych z dnia [...] kwietnia 1975 r. i z dnia [...] marca 1978 r. i prawo to zostało wpisane w księdze wieczystej nr [...]. Na mocy umowy z dnia [...] kwietnia 1975 r. oddano w wieczyste użytkowanie Spółdzielni "[...]" niezabudowane działki gruntu o łącznym obszarze ponad [...] ha pod warunkiem wybudowania na nich zabudowań ciepłowni dla potrzeb członków tej Spółdzielni. Inwestycja ta została przez Spółdzielnię zrealizowana. Następnie z dniem [...] stycznia 1982 r. nastąpiło protokolarne przekazanie przez Spółdzielnię "[...]" na rzecz Wojewódzkiego Przedsiębiorstwa [...] w O. kotłowni rejonowej przy ul. [...] i dwóch kotłowni lokalnych oraz magistrali cieplnej i węzłów w budynkach mieszkalnych. Z treści protokołu przejęcia – przekazania kotłowni przy ul [...] oraz kotłowni lokalnych nie wynika na jakiej podstawie prawnej nastąpiło przekazanie tych obiektów. Natomiast w załączniku do tego protokołu znajduje się zapis, że tereny na których wybudowana jest kotłownia rejonowa przy ul. [...], jak również tereny zajęte przez sieci cieplne, stanowi własność-wieczyste użytkowanie Spółdzielni. Wojewódzki Przedsiębiorstwo [...] w O. gospodarowało powierzonym mieniem i poczyniło na nie nakłady, jednak do końca swego istnienia nie uzyskało tytułu prawnego w stosunku do terenów użytkowanych na terenie miasta O., a w szczególności prawa zarządu potwierdzonego decyzją administracyjną. Zmiana właściciela gruntu potwierdzona deklaratoryjną decyzją komunalizacyjną z dnia [...] czerwca 1991 r. nie naruszała prawa użytkowania wieczystego, to jest Spółdzielni i nie wpływała na prawa posiadacza (zależnego) nieruchomości czyli Wojewódzkiego Przedsiębiorstwa [...] w O. Grunty przy ulicy [...] w O., na których usytuowane są budynki kotłowni, zarówno w dacie wydania decyzji z dnia [...] grudnia 1992 r. jak i nadal znajdują się zatem w użytkowaniu wieczystym Spółdzielni, co potwierdza nadto nie wykreślony wpis w księdze wieczystej nr [...]. Wzniesione na tych gruntach przez użytkownika wieczystego budynki z mocy art. 235 § 1 i 2 kc stanowią więc jego własność, związaną z użytkowaniem wieczystym, i nie mogły wchodzić w skład majątku Wojewódzkiego Przedsiębiorstwa [...] w O., ani też należeć do mienia ogólnonarodowego (państwowego), o którym mowa w przepisach art. 5 ust. 3 powołanej ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Stwierdzić zatem należy, ze decyzja Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 1992 r. rażąco naruszyła prawo dokonując komunalizacji mienia nie mającego cech mienia ogólnonarodowego. W tej sytuacji zbędne jest badanie czy rażące naruszenie prawa dotyczyło także innych przesłanek określonych w art. 5 ust. 3 powołanej ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Nie jest to jednak jedyne naruszenie prawa, którym dotknięta jest decyzja z dnia [...] grudnia 1992 r. Podkreślić wypada, że każda decyzja oparta na podstawie art. 5 ust. 3 powołanej ustawy z dnia 10 maja 1990 r. ma charakter konstytutywny. Oznacza to, ze przekazanie mienia następuje z dniem uprawomocnienia się decyzji. Przeniesienie własności mienia na rzecz gminy nie może tworzyć domniemań co do zakresu przedmiotu komunalizacji, gdyż wiążą się z taką decyzją poważne skutki cywilistyczne. Natomiast decyzja Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 1992 r. nie określa w swojej treści jakie składniki mienia przechodzą na rzecz gminy, odsyłając tę sprawę do przyszłego protokołu przekazania – przejęcia przedsiębiorstwa państwowego, co miało ten skutek, że przejęte zostało mienie należące do Spółdzielni. Ta wada decyzji powoduje, że jeżeli nawet część mienia byłego Wojewódzkiego Przedsiębiorstwa [...] w O. stanowiła mienie ogólnonarodowe, które mogłoby być przekazane w trybie art. 5 ust. 3 powołanej ustawy z dnia 10 maja 1990 r., to i tak organ nie miał możliwości stwierdzenia nieważności tylko części decyzji, skoro tej części nie dało się wydzielić. Sąd podzielił wywody w tym względzie przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonych decyzji, jak i w stanowisku Prokuratora Okręgowego w O. Istotną kwestią w niniejszej sprawie jest też rozważenie, czy mimo rażącego naruszenia prawa, nie zachodzą nieodwracalne skutki prawne wywołane decyzją będącą przedmiotem postępowania nadzorczego. W skardze podniesiono zarzut, że skomunalizowane powołaną wyżej decyzją mienie zostało przekazane jako aport Zakładowi [...] Spółce z o.o. aktem notarialnym z dnia [...] września 1997 r., a więc gmina nie była juz jego właścicielem. Poglądu tego nie można podzielić. Aktem notarialnym z dnia [...] września 1997 r. dokonane zostało przekształcenie zakładu budżetowego miasta O. – Zakład [...] w jednoosobową spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością Miasta O. i Spółka wyposażona była w składniki mienia zakładu budżetowego - jako kapitał zakładowy określony na cztery miliony złotych. Z tego aktu notarialnego nie wynika jakie składniki mienia składają się na kapitał zakładowy Spółki. Jednak stwierdzić można, że nie było to mienie Spółdzielni, gdyż zabudowana nieruchomość, dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...] została przekazana dopiero umową sporządzoną w formie aktu notarialnego w dniu [...] stycznia 2001 r. w Kancelarii Notarialnej D. T. w O. Rep. A Nr [...] pomiędzy Miastem O. a Zakładem [...] Sp. z .o.o. w O. Wyrokiem Sądu Okręgowego w O. Wydział [...] Cywilny z dnia [...] listopada 2001 r. sygn. akt [...] stwierdzona została nieważność tej umowy, a wyrok ten stał się prawomocny w dniu [...] stycznia 2002 r., a więc przed datą wydania obu zaskarżonych decyzji. W wyroku tym Sąd Okręgowy podniósł, że prawo własności nieruchomości obciążonej użytkowaniem wieczystym może być przeniesione wyłącznie na rzecz użytkownika wieczystego. Użytkowanie wieczyste bowiem może być ustanowione tylko na gruntach Skarbu Państwa bądź jednostki samorządu terytorialnego. Wynika to wprost z przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (art. 32, 37 ust. 2 pkt 5). Przeniesienie prawa własności nieruchomości obciążonej użytkowaniem wieczystym na rzecz innego podmiotu niż użytkownik wieczysty narusza przepis art. 58 kc oraz 232 kc i czynność taka jest ex lege nieważna. W tej sytuacji stwierdzić należy, że w dacie wydania przez organ obu decyzji nadzorczych nie nastąpiło wniesienie przedmiotowej zabudowanej nieruchomości jako aportu do Spółki, a zatem nie nastąpiły nieodwracalne skutki prawne. Wprawdzie organ nadzoru w uzasadnieniu swoich decyzji nie ustosunkował się do przepisu art. 156 § 2 kpa, lecz uchybienie to nie miało wpływu na wynik sprawy. Stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] grudnia 1992 r. będzie miało ten skutek, że odżyje wniosek Miasta O. o komunalizację mienia po byłym Wojewódzkim Przedsiębiorstwie [...] w O. W trakcie tego postępowania winno zostać określone, jakie składniki mienia mogą podlegać komunalizacji. Z tych wszystkich względów sąd stwierdził, że zaskarżone decyzje nie naruszają prawa i na podstawie art. 151 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.