I SA 3004/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Banasiewicz Sędziowie WSA Monika Nowicka NSA Marek Stojanowski (spr.) Protokolant Inga Szcześniak po rozpoznaniu w dniu 15 kwietnia 2004 r. sprawy ze skargi K. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2002 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego oddala skargę I SA 3004/02 UZASADNIENIE Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] października 2002r. nr [...] działając w trybie art. 127 § 2 kpa po rozpatrzeniu wniosku K. P. o ponowne rozpoznanie sprawy utrzymało w mocy decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2002r. nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej W. z dnia [...] listopada 1951 r. Nr [...] odmawiającego przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...] oznaczonej nr hipotecznym [...] i jednocześnie stwierdzającego, że wszystkie budynki znajdujące się na powyższym gruncie przeszły na własność Skarbu Państwa, w części dotyczącej działek ewidencyjnych nr [...], działki ewidencyjnej nr [...] oraz działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] stanowiących własność Gminy [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] rozpoznając sprawę podało, że jak wynika z zaświadczenia Sądu Grodzkiego w [...] Wydział Ksiąg Wieczystych z dnia [...] grudnia 1948r. nieruchomość w. położona przy ul. [...] oznaczona nr rej. Hip. [...] stanowiła własność E. T. w 1/3 części, J. T. w 1/3 części, I. B. co do 1/6 części oraz J. T. co do 1/6 części wszystkich niepodzielnie. Dawni właściciele przedmiotowej nieruchomości złożyli do Zarządu Miejskiego [...] wniosek o przyznanie prawa własności czasowej - opatrzony datą [...] grudnia 1948r.-, a następnie w dniu [...] grudnia 1948r. wniosek o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o przyznanie prawa własności czasowej na podstawie art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 roku o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279). Orzeczeniem administracyjnym z dnia [...] listopada 1951 r. Nr [...] Prezydium Rady Narodowej W. odmówiło dawnym właścicielom przedmiotowej nieruchomości przywrócenia terminu do złożenia wniosku o przyznanie prawa własności czasowej, wskazując iż przedmiotowa nieruchomość została objęta w posiadanie Gminy w dniu [...] kwietnia 1948r., a termin do złożenia wniosku upłynął w dniu [...] października 1948r. Prezydium Rady Narodowej W. orzeczeniem z dnia [...] listopada 1951 r. Nr [...] odmówiło przyznania prawa własności czasowej gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...] oznaczonej nr hip. [...] i jednocześnie stwierdzono, że wszystkie budynki znajdujące się na powyższym gruncie przeszły na własność Skarbu Państwa Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności powyższego orzeczenia wystąpił do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] następca prawny dawnych właścicieli przedmiotowej nieruchomości- K. P. Następstwo prawne zostało potwierdzone postanowieniami sądu o nabyciu prawa do spadku; - po J. T. nabyła siostra E. T. w całości, zaś spadek po E. T. nabyli w całości K. P. i M. B. - na mocy postanowienia Sądu Rejonowego [...] z dnia [...] stycznia 1992r. sygn. akt [...], - spadek po M. S. nabył syn M. B. w całości - na mocy postanowienia Sądu Rejonowego [...] z dnia [...] lutego 1974r. sygn. akt [...], - umową darowizny sporządzoną przed notariuszem M. B. przekazał na rzecz K. P. należące do niego prawa spadkowe do nieruchomości [...] położonej przy ul. [...]. Jak wynika z przekazanego do Kolegium wypisu z rejestru gruntów dawna nieruchomość [...] położona przy ul. [...] oznaczona nr rej. Hip. [...] znajduje się obecnie w obrębie [...] i w jej skład wchodzą: a) część działki ew. nr [...] - [...] - własność Gminy [...], b) działka ew. nr [...] - [...] - własność Gminy [...]z wyłączeniem 9 sprzedanych lokali, z którymi związane są ułamkowe części gruntu oddanego w użytkowanie wieczyste, c) część działki ew. nr [...] - stanowiąca własność Skarbu Państwa, d) część działki ew. nr [...] ( KW [...])- stanowiącej własność Gminy [...], teren ulicy [...] Zgodnie z art. 7 ust. 1 i 2 powołanego dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy dotychczasowy właściciel gruntu, prawni następcy właściciela, będący w posiadaniu gruntu, lub osoby prawa jego reprezentujące, a jeżeli chodzi o grunty oddane na podstawie obowiązujących przepisów w zarząd i użytkowanie - użytkownicy gruntu mogli w ciągu 6 miesięcy od dnia objęcia w posiadanie gruntu przez gminę zgłosić wniosek o przyznanie na tym gruncie jego dotychczasowemu właścicielowi prawa wieczystej dzierżawy z czynszem symbolicznym lub prawa zabudowy za opłatą symboliczną. Gmina obowiązana była uwzględnić wniosek, jeżeli korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela dało się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania, a jeżeli chodzi o osoby prawne - ponadto, gdy użytkowanie gruntu zgodnie z jego przeznaczeniem w myśl planu zabudowania nie pozostawało w sprzeczności z zadaniami ustawowymi lub statutowymi tej osoby prawnej. Zgodnie z § 1 rozporządzenia Ministra Odbudowy z dnia 27 stycznia 1948 r. w sprawie obejmowania w posiadanie gruntów przez gminę m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 6, poz. 43) "Obejmowanie w posiadanie przez gminę m.st. Warszawy gruntów na obszarze m.st. Warszawy, nieobjętych dotychczas na podstawie rozporządzenia Ministra Odbudowy z dnia 7 kwietnia 1946 r. (Dz. U. RP Nr 16, poz. 112), następuje w drodze ogłoszeń Zarządu Miejskiego [...], podanych do publicznej wiadomości przez zamieszczenie w organie urzędowym Zarządu Miejskiego i w jednym z poczytnych pism codziennych wydawanych w W. oraz przez rozplakatowanie", natomiast w myśl § 3 rozporządzenia "Grunty uważa się za objęte w posiadanie z dniem wydania numeru organu urzędowego Zarządu Miejskiego, w którym zamieszczono ogłoszenie". Ogłoszenie o objęciu przedmiotowego gruntu posiadanie przez gminę [...] ukazało się w Nr [...] Dziennika Urzędowego Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego [...] z dnia [...] kwietnia 1948 r. i od tej daty biegł 6-cio miesięczny termin do złożeniu wniosku w sprawie przyznania prawa własności czasowej, który upłynął w dniu [...] października 1948 r. W tym terminie byli właściciele nie złożyli wniosku. Organ administracji podkreślił przy tym, iż w postępowaniu administracyjnym rozróżnia się terminy procesowe i terminy prawa materialnego. Terminy procesowe są z reguły przywracalne na zasadach określonych w k.p.a., zaś z ich niedotrzymaniem przez stronę wiążą się określone skutki procesowe. Odmiennie kształtuje się kwestia terminu materialnego, ponieważ jego upływ, jako terminu prekluzyjnego, powoduje wygaśnięcie roszczenia. Sześciomiesięczny termin, określony w art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 roku o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy jest terminem prawa materialnego co oznacza, iż nie jest możliwe jego przywrócenie. Do terminu przewidzianego w/w artykule dekretu nie mają zastosowania przepisy kodeksu postępowania administracyjnego dotyczące przywrócenia terminu (art. 58-60) - uchwała NSA z dnia 14 października 1996r., OPK 19/96, ONSA 1997/2/56. Termin z art. 7 ust.1 dekretu z 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy - do zgłoszenia wniosku o przyznanie na gruncie prawa własności czasowej i termin, który przewidywał wygaśniecie praw do odszkodowania z art. 82 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. (tekst jedn. z 1991 r.) są terminami prawa materialnego. Konsekwencją tego jest prekluzyjność, co powoduje wygaśniecie roszczenia w przeciwieństwie do terminów procesowych, które z reguły są przywracalne. Oceniając orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej [...] z dnia [...] listopada 1951r. odmawiające przyznania prawa własności czasowej gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...] i jednocześnie stwierdzające, że wszystkie budynki znajdujące się na powyższym gruncie przeszły na własność Skarbu Państwa, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wskazało, iż nie dopatrzyło się przesłanek wynikających z art. 156 § 1 k.p.a. Poza tym podkreślono, że w myśl art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r., o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. nr 122, poz. 593 ze zm.), samorządowe kolegia odwoławcze są organami wyższego stopnia w rozumieniu przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej należących do właściwości jednostek samorządu terytorialnego, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Dekret z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy wprowadził administracyjny tryb rozpoznawania wniosków składanych na podstawie jego art. 7 ust. 2 i że w zakresie spraw związanych z mieniem komunalnym sprawy dekretowe należą do zadań własnych gminy - właściwym, do działania w trybie odwoławczym oraz w trybie nadzoru pozainstancyjnego w indywidualnych sprawach administracyjnych, jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze (45 ust. 2 ustawy z dnia 25 marca 1994 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy - Dz. U. nr 48, poz. 195 ze zm.). Stosownie do brzmienia art. 19 k.p.a. organy administracji są zobowiązane do przestrzegania z urzędu swojej właściwości, stąd też rozstrzygnięcie Kolegium dokonane niniejszą decyzją dotyczy wyłącznie orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej W. z dnia [...] listopada 1951 r. Nr [...] odmawiającego przyznania prawa własności czasowej gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...] i jednocześnie stwierdzającego, że wszystkie budynki znajdujące się na powyższym gruncie przeszły na własność Skarbu Państwa w części stanowiącej własność komunalną. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej wyżej omówioną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2002 r. złożył K. P. domagając się jej uchylenia. Wskazał przy tym, iż SKO nie uwzględniło podnoszonego we wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego, rażącego naruszenia prawa. Podał ponadto, że nie może przyjąć do wiadomości "suchego stwierdzenia z uzasadnienia, które stwierdza "... właściciele nie złożyli wniosku w trybie art. 7 ust. 1 " cyt. dekretu". Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] ponownie rozpoznając sprawę podtrzymało w całości pogląd wyrażony w decyzji tego organu z dnia [...] września 2002r. nr [...]. Skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożył K. P. domagając się jej uchylenia. W uzasadnieniu skargi nie kwestionował przekroczenia terminu do złożenia wniosku w sprawie przyznania prawa własności czasowej do gruntu, jednakże zarzucił SKO naruszenie przepisu art. 77 § 1 K.p.a. poprzez niezebranie i nierozpatrzenie materiału dowodowego, a przede wszystkim niewyjaśnienie czy wniosek o przyznanie prawa własności czasowej do nieruchomości został złożony w terminie. Twierdził, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] "podchodzi do sprawy wyłącznie schematycznie nie argumentując swoich decyzji żadnymi dowodami". W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie podtrzymując jednocześnie swoje stanowisko prezentowane dotychczas w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna i podlega oddaleniu. Przede wszystkim należy zwrócić uwagę na istotne zagadnienia o charakterze procesowym. Po pierwsze stosownie do treści art.1 i art.2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Przepisy wprowadzające ustawę-Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę-Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. 153, poz. 1271), z dniem 1 stycznia 2004 roku weszły w życie przepisy ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz przepisy ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Po drugie z treści art.97 § 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę-Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę-Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wynika jednoznacznie, że sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 roku i w których postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Ponadto podkreślić należy, że ocena działalności organów administracji publicznej dokonywana przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny sprowadza się do kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia będącego przedmiotem tej oceny pod względem zgodności z przepisami prawa materialnego oraz pod względem zgodności z przepisami postępowania administracyjnego. Poza sporem pozostaje okoliczność, że postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą jest ustalenie czy określona decyzja administracyjna dotknięta jest jedną z wad, o których mowa w art.156 § 1 k.p.a. Oznacza to, że nie jest istotą tegoż postępowania rozpatrywanie kwestii merytorycznych, poprzez ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją, której dotyczy postępowanie nadzorcze. W świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz poglądów literatury przedmiotu decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa materialnego wówczas, gdy rozstrzygnięcie sprawy jest ewidentnie sprzeczne z wyraźnym i nie budzącym wątpliwości przepisem, co na podstawie jego brzmienia niejako od razu "rzuca się w oczy" (zob. H. Poleszak: Stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej w postępowaniu przed NSA, Nowe Prawo 1984r. z. 1, s.25). Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] analizując sprawę oceniło, że nie zachodzi tak rozumiane rażące naruszenie prawa w przypadku orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej W. z dnia [...] listopada 1951r. nr [...], którym odmówiono przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...], czemu dało wyraz w uzasadnieniu decyzji. Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela to stanowisko. Sąd bowiem nie ocenia prawa, a jedynie bada czy organy administracji przy wydawaniu orzeczeń prawidłowo je stosują. Podstawę prawną powołanego wyżej orzeczenia z dnia [...] listopada 1951r. stanowiły przepisy art.1, 7 i 8 dekretu z dnia 26 października 1945r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz.275). Jak wynika z akt sprawy przedmiotowa nieruchomość została objęta działaniem dekretu dnia 19 kwietnia 1948r. (ogłoszenie o objęciu przedmiotowej nieruchomości przez gminę [...] ukazało się w numerze [...] Dziennika Urzędowego Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego [...] z dnia [...] kwietnia 1948r.) co oznacza, że zgodnie z art.7 powołanego dekretu termin, do zgłoszenia wniosku o przyznanie prawa własności czasowej byłemu właścicielowi, upływał dnia [...] października 1948r. Dekret przewidywał bowiem sześć miesięcy na złożenie takiego wniosku. Byli właściciele przedmiotowej nieruchomości złożyli wniosek dopiero w dniu [...] grudnia 1948r. ( wniosek o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o przyznanie prawa własności czasowej nosi datę [...] grudnia 1948r.), a więc z uchybieniem powyższego terminu. System prawa zna terminy procesowe i terminy wypływające z prawa materialnego. O ile terminy procesowe są w zasadzie przywracalne, to odmiennie wygląda ta kwestia w przypadku terminów prawa materialnego. Termin do złożenia wniosku o przyznanie prawa własności czasowej zawarty w art.7 ust. 1 powołanego dekretu jest terminem prawa materialnego. Do jego przywrócenia nie ma uprawnień ani organ administracji ani Sąd. Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego stanęło na stanowisku, że jest to termin prekluzyjny. W przypadku jego upływu następuje wygaśnięcie uprawnienia. Tak więc osoby zainteresowane mogły tylko w terminie zakreślonym przepisem art.7 ust.2 cyt. dekretu złożyć skutecznie wniosek o przyznanie prawa własności czasowej. Upływ terminu powodował wygaśnięcie prawa. Dla terminów prawa materialnego brak jest podstaw prawnych umożliwiających ich przywrócenie. Bez względu na to jakie były przyczyny uchybienia terminowi, to i tak organ administracji nie jest władny go przywrócić. Powyższe oznacza, że jedynie zmiana stanu prawnego w wyżej poruszonym zakresie mogłaby umożliwić byłym właścicielom nieruchomości [...], którzy uchybili terminowi przy złożeniu wniosku, prawo do wystąpienia o zwrot tych nieruchomości. Tak więc w tych okolicznościach argumenty prezentowane w skardze nie mogą zostać uwzględnione. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. 153, poz. 1270) w związku z art.97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. 153, poz. 1271) orzekł jak w sentencji.