I SA 368/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie WSA Małgorzata Boniecka - Płaczkowska NSA Anna Lech (spr.) Protokolant Anna Milicka – Stojek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 października 2004 r. sprawy ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej [...] w N. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2003 r., nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania 1) uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Starosty L. z dnia [...] listopada 2002 r. nr [...]; 2) stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu; 3) zasądza od Wojewody [...] na rzecz Spółdzielni Mieszkaniowej [...] w N. kwotę 10 (dziesięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewoda [...] postanowieniem nr [...] z dnia [...] lutego 2003 r. utrzymał w mocy postanowienie Starosty L. z dnia [...] listopada 2002 r. nr [...] zawieszające postępowanie w sprawie odszkodowania za drogi wydzielone w decyzji zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości oznaczonej jako działki nr ewidencyjny [...], położonej we wsi S., w gminie N. W uzasadnieniu postanowienia Wojewoda [...] przedstawił następujący stan sprawy: art. 97 § 1 pkt 4 kpa stanowi, iż organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Zarząd Gminy N. wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego (jaki zaistniał pomiędzy Wojewodą [...] i Samorządowym Kolegium Odwoławczym) i wyznaczenie organu właściwego do rozpoznania wniosku w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w L. nr [...] z dnia [...] lutego 1992 r. zatwierdzającej projekt podziału przedmiotowej nieruchomości. Przyznanie odszkodowania - w myśl art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami – uwarunkowane zostało istnieniem ostatecznej decyzji zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości. Organ pierwszej instancji prawidłowo więc uznał, iż rozstrzygnięcie sprawy odszkodowania i wydanie stosownej decyzji będzie możliwe dopiero po uprzednim zakończeniu postępowania prowadzonego przez organ wskazany przez Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nr [...] z [...] lutego 1992 r. Rozstrzygnięcie merytoryczne sprawy będącej przedmiotem niniejszego postępowania uzależnione jest od wcześniejszego rozstrzygnięcia zagadnienia materialnego – prawnego, leżącego w sferze kompetencji innego organu. Do czasu rozstrzygnięcia wniosku w przedmiocie stwierdzenia nieważności wyżej wymienionej decyzji nr [...] żądanie ustalenia odszkodowania w trybie art. 98 ust. 3 wyżej cytowanej ustawy z 21 sierpnia 1997 r. nie może być rozpatrzone. W tej sytuacji Wojewoda [...] uznał, że zawieszenie przez starostę z urzędu postępowania – w myśl art. 97 § 1 pkt 4 kpa – w sprawie odszkodowania jest w pełni uzasadnione. Na postanowienie Wojewody [...] złożyła skargę Spółdzielnia Mieszkaniowa [...] w N. i wniosła o jego uchylenie w całości jako niezgodnego z prawem. W uzasadnieniu skargi skarżąca podała, że Starosta L. jako organ administracji publicznej, powołując się na art. 97 § 1 pkt 4 kpa zawiesił postępowanie z wniosku Spółdzielni Mieszkaniowej N. przeciwko Gminie N., gdyż rozpatrzenie tego wniosku uzależnił od rozstrzygnięcia w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w L. z dnia [...] lutego 1992 r. dotyczącej zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości. Kwestionowanie decyzji prawomocnej przez organy i powoływanie się na rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego miało jedynie na celu przedłużenie okresu oczekiwania na należne odszkodowanie. Orzeczenie wydane w toku postępowania o stwierdzenie nieważności nie może być traktowane jako rozstrzyganie zagadnienia wstępnego. Powyższy pogląd znajduje uzasadnienie w literalnej wykładni przepisu art. 97 § 1 pkt 4 kpa i w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. W postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 listopada 1996 r. (I SA/Kr519/96.LEX nr 28934) stwierdza się, iż zagadnienie wstępne, zwane też kwestią wstępną lub prejudycjalną dotyczy sytuacji kiedy rozstrzygnięcie merytoryczne sprawy będącej przedmiotem postępowania uzależnione jest od innego organu administracyjnego lub sądu i nie było wcześniej prawomocnie przesądzone. Podobnie w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 listopada 1997 r. (I SA/Lu 1199/96, LEX nr 32663) stwierdza się jednoznacznie, że zagadnienie wstępne jest sytuacją, w której wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem, uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego, zaś ocena tego zagadnienia prawnego, gdyby ono samo w sobie mogło być przedmiotem odrębnego postępowania (w oderwaniu od sprawy, na tle której wystąpiło), należy ze względu na jego przedmiot do kompetencji innego organu państwowego niż ten, przed którym toczy się postępowanie w głównej sprawie. Jest to przy tym zagadnienie, które nie było przedmiotem prawomocnie przesądzonym w innej sprawie. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia stwierdza się, iż przepisy art. 98 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami wiążą ściśle przyznanie odszkodowania za działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne z istnieniem ostatecznej decyzji zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości. Decyzja zatwierdzająca projekt podziału jest zaś ostateczna i w żadnym wypadku nie odbiera jej charakteru decyzji ostatecznej fakt złożenia skargi o stwierdzenie jej nieważności. W związku z powyższym stwierdzić należy, iż organ wydając zaskarżone postanowienie bezzasadnie utożsamił fakt złożenia skargi o stwierdzenie nieważności decyzji z brakiem jej ostatecznego charakteru. Ponieważ zaś dochodzone odszkodowanie wynika tylko i wyłącznie z prawomocnych decyzji administracyjnych, to tym samym art. 97 § 1 pkt 4 kpa nie może mieć zastosowania w niniejszej sprawie. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał argumenty przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: w pierwszej kolejności podnieść należy, że zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr. 153, poz. 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone podlegają rozpoznaniu przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny na podstawie przepisów ustawy z dnia 30sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr. 153, poz. 1270 ze zm.). Skarga zasługiwała na uwzględnienie, chociaż z innych względów niż wskazane w jej uzasadnieniu. Organ administracji prowadzi sprawę wszczętą wnioskiem Spółdzielni Mieszkaniowej [...] w N. o odszkodowanie za działki gruntu przeznaczone pod drogi w wyniku podziału nieruchomości na podstawie art. 98 ust 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r. Nr. 46, poz. 543 ze zm.). Organ nie wykazał jednak związku pomiędzy decyzją zatwierdzającą projekt podziału nieruchomości a przesłankami wynikającymi z art. 98 ust 1 i 3 powołanej ustawy o gospodarce nieruchomościami, a w szczególności, czy którakolwiek z działek przeznaczonych pod drogi dojazdowe ma być drogą publiczną a tylko wtedy uzasadnione byłoby zawieszenie postępowania do czasu rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji zatwierdzającej projekt podziału. Wydzielenie gruntu pod drogi publiczne, o którym mowa w art. 98 ust 1 powołanej ustawy o gospodarce nieruchomościami oznacza, że droga ta musi być zaliczona do jednej z kategorii dróg publicznych. Ustawa o gospodarce nieruchomościami nie przesądza o trybie tego zaliczenia. O tym, czy określony grunt stanowi drogę publiczną stanową bowiem przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2000 r. Nr. 71, poz. 838 ze zm.). Z ustawy tej wyraźnie wynika, ie nie każda droga dojazdowa jest drogą publiczną. Dopiero zatem ustalenie czy drogi wydzielone przy podziale nieruchomości stanowią drogi publiczne pozwoli na ocenę prawidłowości zawieszenia postępowania w niniejszej sprawie. Organ nie czyniąc tych podstawowych ustaleń naruszył przepisy art. 7, 77 § 1, 97 § 1 pkt.4, 107 § 3 kpa. Z tych względów sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uznając, że naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, orzekł jak w sentencji. Na podstawie art. 152 powołanej wyżej ustawy sąd orzekł, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Rozstrzygnięcie to traci moc w chwili uprawomocnienia się wyroku. O kosztach sąd orzekł na podstawie art. 200 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 97 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr. 153, poz. 1271 ze zm.).