I SA 886/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Banasiewicz Sędziowie WSA Elżbieta Lenart (spr.) Asesor WSA Maria Tarnowska Protokolant Iwona Kosińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 lutego 2005 r. sprawy ze skarg Burmistrza Miasta i Gminy S. oraz T. S. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] marca 2003 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej 1.uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] października 2002 roku, numer [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz T. S. kwotę 30 (trzydziestu) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. I SA 886/03 U Z A S A D N I E N I E Zaskarżoną decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2003 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji utrzymał w mocy własną decyzję nr [...] z dnia [...] października 2002 r. stwierdzającą nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 1992 r. nr [...] stwierdzającej nabycie przez Gminę S. z mocy prawa , nieodpłatnie własności nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów w jednostce ewidencyjnej obrębie [...] jako działka nr [...], o pow. [...] m², uregulowanej w księdze wieczystej KW nr [...], opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr [...]. Z uzasadnienia decyzji organu wynika, że postanowieniem z dnia [...] grudnia 1958 r. sygn. akt [...] Sąd Powiatowy w S. stwierdził , że Skarb Państwa nabył przez przedawnienie ( jako nieruchomość opuszczoną), własność nieruchomości położonej w S. przy ul. [...] nr [...], zapisanej w księdze wieczystej KW nr [...], stanowiącej działkę o pow. [...] m², której dotychczasowym właścicielem był J. G. Następnie decyzją z dnia [...] października 1992 r. nr [...] Wojewoda [...] stwierdził nabycie przez Gminę S. z mocy prawa , nieodpłatnie własności powyżej opisanej nieruchomości. Gmina S. umową z dnia [...] maja 1997 r. sprzedała przedmiotową nieruchomość – po przeprowadzeniu przetargu - T. S. Wobec ujawnienia się spadkobierców po J. G. i podjętych przez nich starań o odzyskanie przedmiotowej nieruchomości, Sąd Rejonowy w S. postanowieniem z dnia [...]grudnia 2000 r. w sprawie sygn. akt [...] wznowił postępowanie w sprawie sygn. akt [...] i oddalił wniosek Skarbu Państwa o zasiedzenie w/w nieruchomości. W związku powziętą wiadomością o tym, że przedmiotowa nieruchomość w dacie ustawowej komunalizacji nie stanowiła własności Skarbu Państwa, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji z urzędu wszczął postępowanie w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 1992 r. nr [...] stwierdzającej nabycie przez Gminę S. z mocy prawa , nieodpłatnie własności powyżej opisanej nieruchomości. Decyzją z dnia [...] października 2002 r. nr [...] Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji stwierdził nieważność powyższej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 1992 r. powołując się na to , iż została ona wydana bez podstawy prawnej , jako, że w dacie ustawowej komunalizacji nie stanowiła własności Skarbu Państwa, a ponadto nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych , zatem stwierdzenie nieważności było dopuszczalne. Nie zgadzając się z powyższą argumentacją, Gmina S. i T. S. złożyli wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy. Po ponownym rozpoznaniu sprawy Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2003 r. utrzymał w mocy własną decyzję nr [...] z dnia [...] października 2002 r. Podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko , że decyzja komunalizacyjna została wydana bez podstawy prawnej, a sprzedaż nieruchomości - będącej przedmiotem komunalizacji w niniejszej sprawie - osobie fizycznej – T. S. - nie stanowi nieodwracalnego skutku prawnego. Zdaniem Ministra w art. 156 § 2 kpa chodzi o nieodwracalne skutki prawne w znaczeniu szerokim – w odniesieniu do całego systemu prawa, a nie o nieodwracalne skutki prawne w znaczeniu węższym - w odniesieniu do prawa administracyjno - publicznego. Decyzja wywołuje nieodwracalne skutki prawne, gdy ani przepis prawa materialnego , ani też przepisy procesowe, nie dają możliwości organom administracji publicznej cofnięcia skutku przez wydanie decyzji. Dla organów administracji publicznej będzie więc nieodwracalny taki skutek prawny, który może być odwrócony na podstawie norm prawa prywatnego przez sąd. Nie można mówić o nieodwracalnych skutkach prawnych na gruncie postępowania administracyjnego z uwagi na fakt , że całkowite zakończenie sprawy , oprócz wydania decyzji stwierdzającej nieważność innej decyzji , wymaga również podjęcia innych działań cywilnoprawnych , których nie może podjąć w ramach tego postępowania organ administracji publicznej. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego Gmina S. i T. S. wnosili o uchylenie zaskarżonej decyzji zarzucając jej naruszenie przepisu art. 156 § 2 kpa poprzez przyjęcie , że nie wywołała ona nieodwracalnych skutków prawnych. W odpowiedzi na skargi Minister Skarbu Państwa wniósł o ich oddalenie i podtrzymał argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę na dwa zagadnienia o charakterze procesowym . Po pierwsze stosownie do treści art.1 i art.2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Przepisy wprowadzające ustawę-Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę-Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. 153, poz.1271), z dniem 1 stycznia 2004 roku weszły w życie przepisy ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Po drugie z treści art.97 § 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę-Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę-Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wynika jednoznacznie, że sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 roku i w których postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Ponadto podkreślić należy, że ocena działalności organów administracji publicznej dokonywana przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny sprowadza się do kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia będącego przedmiotem tej oceny pod względem zgodności z przepisami prawa materialnego oraz pod względem zgodności z przepisami postępowania administracyjnego. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest do zbadania, czy organ administracji orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik postępowania. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji Sąd uznał , że skargi zasługują na uwzględnienie, gdyż decyzja ta narusza przepisy prawa materialnego - art. 156 § 2 kpa. Odwracalność lub nieodwracalność skutku prawnego decyzji trzeba rozpatrywać mając na uwadze zakres właściwości organów administracji oraz ich kompetencję, tzn. umocowanie do stosowania władczych i jednostronnych prawnych form działania. Wobec tego jeżeli cofnięcie, zniesienie, odwrócenie skutków prawnych decyzji wymaga takich działań, do których organ administracji publicznej nie ma umocowania ustawowego, czyli nie może zastosować formy aktu administracyjnego indywidualnego, to wówczas skutek prawny decyzji będzie nieodwracalny. Zatem w art. 156 § 2 kpa nie chodzi o nieodwracalność absolutną, rozumianą jako totalna niemożność przywrócenia poprzedniego stanu prawnego w ramach całego porządku prawnego, lecz o nieodwracalność względną , polegającą na niemożności odwrócenia skutków prawnych decyzji przez organ administracyjny działający w granicach obowiązywania norm prawa publicznego, w formach prawnych właściwych dla tej administracji i w przypisanym jej trybie postępowania. Wobec powyższego decyzja wywoła nieodwracalny skutek wtedy, gdy ani przepisy prawa materialnego, ani przepisy prawa procesowego, stanowiące podstawę do działania dla organu administracji publicznej, nie czynią tego organu właściwym do cofnięcia tego właśnie skutku przez wydanie decyzji. Tak samo skutek prawny decyzji, który może być odwrócony na podstawie norm prawa prywatnego przez sąd, dla organu administracji publicznej, ze względu na zakres jego kompetencji, będzie nieodwracalny. W orzecznictwie od dawna ustalony jest pogląd, że zmiana lub uchylenie decyzji ostatecznej, na podstawie której strony zawarły umowę cywilnoprawną, nie może być bezpośrednim źródłem nieważności czynności prawnej (por. uchwała pełnego składu Izby Cywilnej Sądu Najwyższego z 25.04.1964 r. III CO 12/64, OSNCP 1964/12/244). W takiej sytuacji skutki prawne decyzji obarczonej wadą powodującą jej nieważność , będą nieodwracalne w rozumieniu art. 156 § 2 kpa, bowiem ich odwrócenie nie może nastąpić w drodze decyzji administracyjnej. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji naruszył przepis art. 156 § 2 kpa i błędnie przyjął ,że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] października 1992 r. nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art.145 §1 pkt 1 lit a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.Nr 152 poz. 1270) , orzekł jak w sentencji wyroku. Na podstawie art.152 powołanej wyżej ustawy Sąd orzekł, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 97 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271) .