I SA/Wa 1007/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Chaciński (spr.) Sędziowie: WSA Dorota Apostolidis WSA Elżbieta Lenart Protokolant starszy sekretarz sądowy Artur Dobrowolski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 sierpnia 2011 r. sprawy ze skargi A. H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego oddala skargę. A. H. wnioskiem z dnia 12 stycznia 2011 r. wystąpił do Ośrodka Pomocy Społecznej o przyznanie pomocy finansowej w formie zasiłku celowego w miesiącu lutym 2011 r. w wysokości [...] zł z przeznaczeniem na [...] za miesiąc styczeń 2011 r. Dyrektor Ośrodka Pomocy Społecznej [...] W., działając z upoważnienia Prezydenta W. – rozpoznając powyższy wniosek – decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] odmówił A. H. przyznania postulowanego świadczenia z tego względu, że w 2011 r. Ośrodek dysponuje znacznie ograniczonymi środkami finansowymi przeznaczonymi na ten cel. Wprawdzie ustawa o pomocy społecznej stwarza możliwość udzielenia pomocy finansowej w formie zasiłku celowego, który może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, jednakże biorąc pod uwagę całokształt okoliczności, w tym wielkość środków jakimi na ten cel dysponuje organ pomocy społecznej, jak również to, że zasiłek taki jest świadczeniem fakultatywnym o charakterze uznaniowym, należało odmówić skarżącemu przyznania wnioskowanej pomocy. Za takim rozstrzygnięciem przemawia także zakres i długoterminowe korzystanie przez A. H. ze świadczeń z pomocy społecznej. Z ustaleń organu wynika, że skarżący prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, a źródłem jego utrzymania jest zasiłek stały w wysokości [...],-zł. Ponadto skarżący regularnie korzysta z pomocy rzeczowej Ośrodka przyznanej w formie [...], na które Ośrodek przeznacza miesięcznie kwotę w wysokości około [...],-zł. W okresie styczeń – grudzień 2010 r. skarżący uzyskał dodatkową pomoc w formie zasiłków celowych w łącznej wysokości [...] zł z przeznaczeniem na [...]. Nadto w październiku 2010 r. Ośrodek Pomocy Społecznej opłacił skarżącemu [...] za miesiące listopad i grudzień 2010 r. w łącznej wysokości [...] zł. Zatem w 2010 r. skarżący uzyskał dodatkową pomoc w formie zasiłków celowych na łączną kwotę [...] zł. Poza tym na miesiąc luty 2011 r. skarżącemu przyznany został zasiłek celowy w wysokości [...],- zł z przeznaczeniem na [...]. Od powyższej decyzji A. H. złożył odwołanie, zarzucając organowi niewskazanie przyczyn, z powodu których odmówił innym dowodom wiarygodności i wskazując, iż od listopada 2009 r. do 30 lipca 2010 r. zapłacił [...] z zasiłku okresowego i stałego kwotę [...] zł, co pozbawiło go możliwości zaspokojenia podstawowych potrzeb bytowych. Nadto zarzucił organowi, że ten podparł się dawnymi orzeczeniami sądów administracyjnych z lat 1995-1997 r. twierdząc, że nie ma możliwości przyznania świadczenia na [...]. Podniósł, że organ ograniczył się do stwierdzenia, że dysponuje ograniczonymi środkami finansowymi. Nie wskazał ilości przeznaczonych na ten cel środków finansowych i ilości osób zainteresowanych zasiłkiem. Organ nie rozpoznał sprawy pod kątem interesu społecznego. Natomiast odmowa przyznania zasiłku spowodowała straty, co może skutkować utratę miejsca zamieszkania, co jest równoznaczne z bezdomnością. Po rozpatrzeniu odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję stwierdzając, że organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego. W uzasadnieniu decyzji Kolegium obszernie omówiło, na tle przepisów o pomocy społecznej i orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, zadania i istotę zasiłku celowego. Wskazało, że pomoc w finansowaniu kosztów utrzymania mieszkania mieści się w zakresie zasiłku celowego, jako realizacji niezbędnej potrzeby życiowej, o ile ośrodek dysponuje finansami na zaspokojenie tego typu potrzeby. Jednakże Ośrodek Pomocy Społecznej [...] W. wykazał, iż nie ma możliwości spełnienia żądania [...] ze względu na niedobór środków, jakimi na ten cel dysponuje. Brak po stronie Ośrodka Pomocy Społecznej możliwości zrealizowania żądanej przez stronę pomocy, stanowi wystarczający powód do wydania decyzji odmownej. Za takim rozstrzygnięciem przemawia również fakt, że A. H. regularnie korzysta z różnych form pomocy społecznej. Ponadto z materiału dokumentacyjnego zgromadzonego w aktach administracyjnych sprawy wynika, że skarżący do dnia [...] czerwca 2011 r. ma orzeczony umiarkowany stopień niepełnosprawności. Kolegium w uzasadnieniu podniosło także, że faktem powszechnie znanym jest, że pomoc Państwa w ramach systemu opieki społecznej jest niewystarczająca. Każda potrzebująca pomocy osoba może we własnym zakresie również zwrócić się, np.: do organizacji społecznych świadczących stosowną pomoc czy przedsiębiorców, którzy niejednokrotnie odpowiadają na potrzeby osób trzecich i udzielają wsparcia. Nadto pomoc w ponoszeniu kosztów utrzymania mieszkania przewidziana została w ustawie z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. z 2001 r. Nr 71, poz. 734 ze zm.). Ustawodawca określił specjalne zasady przyznawania tego rodzaju pomocy. Tym bardziej wydatkowanie środków Ośrodka Pomocy Społecznej na tego rodzaju cel powinno zostać szczególnie wyważone i realizowane jedynie w nadzwyczajnych okolicznościach. Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył A. H., zarzucając dokonanie niezgodnych ze stanem faktycznym ustaleń, polegających na przyjęciu, że przyznany zasiłek stały w kwocie [...],-zł jest dochodem. Podniósł, że organ nie wziął pod uwagę interesu społecznego i słusznego interesu obywateli wynikającego z art. 7 kpa. Nie wziął pod uwagę jego stanu zdrowia, który uległ pogorszeniu oraz faktu, że jest całkowicie niezdolny do pracy i nie ma możliwości podjęcia zatrudnienia, by spłacić zadłużenie czynszowe. Skarżący przyznaje, że z pomocy społecznej korzysta od 1 lipca 2007 r., jednakże, jego zdaniem, nie zwalnia to organu ze wskazania ilości przeznaczonych na ten cel środków finansowych, liczby osób ubiegających się o pomoc i wysokości udzielonej tym osobom pomocy. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa zarówno materialnego, jak i przepisów postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Oznacza to, że kontrola sądowoadministracyjna sprowadza się do zbadania, czy organy, wydając zaskarżony akt, nie naruszyły przepisów prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ocena dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania aktu, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. Ponadto zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przeprowadzona na płaszczyźnie zgodności z prawem kontrola zaskarżonej decyzji, w ramach wskazanych kryteriów, prowadzi do konstatacji, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca nie naruszają prawa. Sąd podziela stanowisko organu odwoławczego wyrażone w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji, które dostatecznie odzwierciedla rację decyzyjną. Rodzaje świadczeń z pomocy społecznej oraz zasady i tryb ich udzielania reguluje ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jedn.: Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm.). Zgodnie z art. 2 ust. 1 tej ustawy celem pomocy społecznej jest umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Stosownie do art. 39 ust. 1 i 2 powyższej ustawy zasiłek celowy może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, a w szczególności na pokrycie części lub całości zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Z treści tego przepisu wynika, że chociaż decyzja o przyznaniu zasiłku celowego ma charakter uznaniowy, to nie może być rozstrzygnięciem dowolnym. Ustawa o pomocy społecznej daje wskazówki, co do zasad udzielania pomocy osobom potrzebującym, stanowiąc w art. 3 ust. 3 i 4 i art. 4 powołanej ustawy, że rodzaj, forma i rozmiar świadczenia z pomocy powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających jej udzielenie, przy czym potrzeby osób korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej, a osoby korzystające z pomocy społecznej są obowiązane do współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej. Celem pomocy społecznej nie jest natomiast stałe dostarczanie środków utrzymania i zastępowanie osobistej aktywności osób w tym zakresie. Pomoc pochodząca ze środków publicznych winna być przeznaczana na przezwyciężanie trudnej sytuacji życiowej, związanej, np. z bezrobociem i koniecznością poszukiwania pracy czy z orzeczonymi przeciwwskazaniami do wykonywania określonego rodzaju pracy w związku z ustalonym stopniem niepełnosprawności, a nie polegać na stałym zapewnianiu środków utrzymania. W wyroku z dnia 20 listopada 2001 r., sygn. akt SK 15/01 (OTK 2001, nr 8, poz. 252), Trybunał Konstytucyjny wskazał, że pomoc społeczna ma jedynie subsydiarny charakter w stosunku do aktywności samego zainteresowanego w staraniach o znalezienie i podjęcie pracy. Podkreślić nadto należy, iż zasiłek celowy należy do fakultatywnych form pomocy społecznej, co oznacza, że w odróżnieniu od form obowiązkowych właściwy organ może, lecz nie musi go przyznać w przypadku ustalenia, że występują przesłanki wymienione w powołanym art. 39 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, a z przepisu tego nie wynika indywidualne roszczenie o przyznanie pomocy społecznej w formie w nim przewidzianej. Rozpatrując wniosek o przyznanie pomocy społecznej, organ winien brać pod uwagę zarówno cele pomocy społecznej określone w ustawie, jak i możliwości finansowe w zakresie udzielenia pomocy. Winien on uwzględnić sytuację ubiegającego się o przyznanie świadczenia, jego zaangażowanie w zakresie współdziałania w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, jak i zakres stale udzielanej mu ze środków publicznych pomocy. Stanowisko organu, iż w niniejszej sprawie nie miał on obowiązku przyznania skarżącemu zasiłku celowego na opłacenie czynszu za miesiąc styczeń 2011 r., nie narusza prawa. Organ zasadnie wskazał, iż okoliczność posiadania ograniczonych środków publicznych na pokrycie potrzeb pomocy społecznej czyni koniecznym takie nimi gospodarowanie, które umożliwi udzielenie takiej pomocy wszystkim uprawnionym. Ograniczone możliwości finansowe Ośrodka Pomocy Społecznej niewątpliwie, co wynika z treści art. 3 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej, determinują treść rozstrzygnięcia. Zważyć także należy, że organ pomocy społecznej zaspokaja potrzeby również innych osób. Wobec tego nie każdy potrzebujący w każdym czasie może uzyskać spełnienie wszystkich oczekiwań, również nie każde żądanie skarżącego może być zaspokojone przez organ, tym bardziej, że skarżący objęty jest stałą pomocą w różnych formach. Zatem organ nie może koncentrować się na zaspokojeniu wszystkich zgłoszonych przez skarżącego potrzeb, z pokrzywdzeniem innych osób potrzebujących koniecznego wsparcia finansowego. W tym miejscu wyjaśnienia wymaga, w związku z podniesionymi w tym zakresie zarzutami skargi, iż żadne przepisy nie zobowiązują organu przy rozstrzyganiu jednostkowej sprawy z zakresu prawa pomocy do udowadniania kosztów związanych ze swoją działalnością. Kontrola decyzji uznaniowych jest przeprowadzana pod względem ich zgodności z prawem poprzez zbadanie czy uznanie było w ogóle dopuszczalne oraz czy nie przekroczono granic uznania przy wydawaniu decyzji, jak również czy prawidłowo uzasadniono wybór danego rozstrzygnięcia sprawy. W sprawach z zakresu pomocy społecznej rozstrzyganych na zasadzie uznania administracyjnego, kryteriami wyboru rozstrzygnięcia powinny być cele i zadania pomocy społecznej, sformułowane jako kryteria ustawowe wynikające z powołanych wyżej przepisów ustawy o pomocy społecznej. W ramach takiej kontroli nie mieści się badanie samego uznania administracyjnego, byłoby to bowiem przyjęcie przez sąd administracyjny roli kolejnego organu rozstrzygającego sprawę. W ocenie Sądu nie można podzielić poglądu o konieczności wskazania, w każdym przypadku, w uzasadnieniu decyzji w przedmiocie zasiłku celowego, precyzyjnie możliwości finansowych organu pomocy społecznej. Taki obowiązek nie wynika z norm art. 39 ust. 1 i 2 i art. 41 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej, art. 3 ust. 4 tej ustawy, czy też art. 107 § 3 kpa. To samo odnosi się do ilości środków finansowych, jakimi dysponuje organ pomocy społecznej w skali miesiąca na potrzeby związane z przyznawaniem zasiłków celowych, wysokości zasiłków udzielanych na jednego uprawnionego i ilości osób korzystających w danym miesiącu z tej formy pomocy. Kontrola sądowa decyzji uznaniowych w przedmiocie pomocy społecznej, nie może sięgać do okoliczności z zakresu celowości wydatkowania świadczeń z pomocy społecznej. Taka kontrola byłaby bowiem sprzeczna z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych. W sprawach z zakresu pomocy społecznej, rozstrzyganych na zasadzie uznania administracyjnego, jak już wskazano wyżej, kryteriami wyboru rozstrzygnięcia powinny być cele i zadania pomocy społecznej, a nie subiektywne oczekiwania osób uprawnionych, zmierzające do obarczenia organów pomocy społecznej pełnym zakresem obowiązków przejęcia całkowitej opieki finansowej i życiowej nad osobą dotkniętą jedną z form niedostatku, określonych w ustawie o pomocy społecznej. Zatem wobec kontrolnych uprawnień Sądu, ograniczonych tylko do legalności decyzji, kontrola możliwości finansowych organu, jak również sposobu rozdysponowywania środków wykraczałaby poza kognicję Sądu wyznaczoną przepisem art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz art. 1 § 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych. W powyższym tonie wypowiedział się również Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 28 kwietnia 2010 r., I OSK 116/10, LEX nr 594935. W związku z powyższym jako błędne należało uznać stanowisko wnoszącego skargę, iż brak wyjaśnienia okoliczności związanych z możliwościami płatniczymi Ośrodka Pomocy Społecznej uniemożliwia dokonanie pełnej kontroli legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia, a tym samym mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Oceniając zasadność wniosku organ prawidłowo uwzględnił również fakt regularnego korzystania przez skarżącego od dnia 1 lipca 2007 r. z pomocy Ośrodka przyznawanej skarżącemu w formie zasiłków okresowych i celowych oraz [...], a także zasiłku stałego i opłacania składki na ubezpieczenie zdrowotne. Także po wydaniu decyzji organu pierwszej instancji pomoc skarżącemu jest w dalszym ciągu udzielana, bowiem decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] przyznano skarżącemu zasiłek celowy w wysokości [...],-zł z przeznaczeniem na [...] w miesiącu lutym 2011 r. Zatem również zakres uzyskiwanej przez skarżącego pomocy i systematyczność świadczeń z pomocy społecznej również przemawia za odmową przyznania wnioskowanej pomocy. Fakt, iż otrzymywane świadczenia nie wystarczają na pokrycie wszystkich potrzeb skarżącego, nie stwarza po stronie organu obowiązku uwzględnienia wszystkich wniosków skarżącego, bowiem świadczenia z pomocy społecznej mają charakterem subsydiarny. Skarżący nie pracuje z uwagi na stan zdrowia. Jest osobą posiadającą do dnia [...] czerwca 2011 r. orzeczenie o zaliczeniu go do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności, nie jest to zatem niepełnosprawność całkowita wykluczająca możliwość zatrudnienia. Z orzeczenia o stopniu niepełnosprawności z dnia [...] czerwca 2010 r. nie wynika, aby stan zdrowia uniemożliwiał mu podjęcie pracy i ograniczał zdolność do samodzielnej egzystencji, jedyne wskazanie, to stanowisko pracy przystosowane do niepełnosprawności. W ocenie Sądu, po długim okresie pozostawania bez pracy i korzystania ze świadczeń pomocy społecznej, skarżący winien wykazać aktywność w poszukiwaniu źródeł dochodów i nie może ograniczać się do roszczeniowej postawy wobec instytucji opieki społecznej, żądając dostarczania mu środków utrzymania. W ocenie Sądu roszczenia skarżącego wynikają z jego przekonania, że świadczenia z pomocy społecznej mają mu zapewnić zaspokojenie zasadniczych potrzeb życiowych i być podstawowym źródłem utrzymania. Z takim poglądem nie można się jednak zgodzić, gdyż przeczy temu istota i charakter świadczeń udzielanych w ramach pomocy społecznej. Z akt administracyjnych wynika, że skarżący objęty jest systematycznie udzielaną pomocą społeczną. Tymczasem zadaniem pomocy społecznej nie jest przejęcie osób korzystających z pomocy na całkowite utrzymanie gminy. Sąd podziela stanowisko Kolegium, iż ustawa o pomocy społecznej zakłada udział pomocy społecznej w pokonywaniu przez osoby trudności materialnych i życiowych, a nie obowiązek zaspokajania w pełni oczekiwanych przez te osoby potrzeb i obowiązek ponoszenia pełnych kosztów utrzymania tych osób wraz z realizacją ciążących na nich obciążeń finansowych. Osoby korzystające z pomocy winny bowiem przede wszystkim we własnym zakresie czynić starania w celu zapewnienia sobie bytu. Osoba efektywnie poszukująca pracy winna znać i mieć na względzie posiadane wykształcenie oraz kwalifikacje i odpowiednio do nich poszukiwać zatrudnienia. Chociaż bezrobocie czy orzeczony umiarkowany stopień niepełnosprawności jest jedną z przesłanek uprawniających do ubiegania się o pomoc społeczną, nie stanowi jednak, podobnie jak i pozostałe przesłanki, podstawy do żądania zaspokojenia wszystkich życiowych potrzeb, a ośrodki pomocy społecznej mogą udzielać wsparcia tylko w takim zakresie, na jaki pozwalają im posiadane środki finansowe i potrzeby innych osób znajdujących się pod ich opieką. Zauważyć również należy, że skarżący ma dorosłe dzieci, które być może w okolicznościach niniejszej sprawy mogłyby zostać obciążone obowiązkiem alimentacyjnym, o czym rozstrzygnąć jednak może tylko sąd powszechny. W rozpoznawanej sprawie, w ocenie Sądu, organy prawidłowo wyważyły interes społeczny i słuszny interes obywateli wypływający z treści art. 7 kpa i w sposób zgodny z art. 107 § 3 kpa przedstawiły swoje stanowisko w uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia, które dostatecznie odzwierciedla rację decyzyjną i wyjaśnia tok rozumowania organu, który prowadzi do zastosowania konkretnego przepisu prawa materialnego do rzeczywistej sytuacji faktycznej zaistniałej w rozpatrywanej sprawie. Kolegium w uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia prawidłowo wskazało fakty, które uznał za udowodnione, dowody, na których się oparł, oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. W ocenie Sądu organy obu instancji w sposób wyczerpujący dokonały ustaleń wszystkich okoliczności, od jakich w świetle ustawy uzależnione jest udzielenie pomocy w formie zasiłku celowego i oceny tej dokonały prawidłowo uznając, że nie jest możliwe przyznanie skarżącemu pomocy w formie zasiłku celowego w miesiącu styczniu 2011 r. Motywy podjętego rozstrzygnięcia zostały wyczerpująco wyjaśnione zarówno w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji jak i decyzji organu pierwszej instancji, co oznacza, że decyzjom tym nie można postawić zarzutu naruszenia prawa ani przekroczenia granic uznania administracyjnego, bowiem ograniczoną wysokość środków budżetowych pozostających w dyspozycji organu w 2011 r., należy uznać za wiarygodną, albowiem faktem powszechnie znanym jest, iż świadczenia są rozdzielane przy powszechnie znanym niedoborze środków, a w myśl art. 77 § 4 kpa fakty powszechnie znane nie wymagają dowodu. Ponadto na akceptację takiego stanowiska organu ma również wpływ fakt, że zarówno w przeszłości, jak i obecnie skarżący korzystał i nadal regularnie korzysta z różnych form pomocy społecznej, co wynika z materiału aktowego, zgromadzonego w niniejszej sprawie. Z powyższych względów Sąd, w oparciu o art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.