I SA/Wa 1008/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Iwona Maciejuk Sędziowie: Sędzia WSA Dorota Apostolidis (spr.) Sędzia WSA Emilia Lewandowska Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 maja 2014 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokata D. G., tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu kwotę 295,20 (dwieście dziewięćdziesiąt pięć 20/100) złotych, w tym: tytułem opłaty kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych oraz tytułem 23% podatku od towarów i usług kwotę 55,20 (pięćdziesiąt pięć 20/100) złotych. Wyrokiem z dnia 12 czerwca 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 1016/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie przyznania zasiłku celowego na miesiąc [...] r. Skargę kasacyjną od ww. wyroku wniosła J. S. zaskarżając ją w całości i wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie następujących przepisów postępowania: 1) art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), powoływanej dalej jako "p.p.s.a.", w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), powoływanej dalej jako "p.u.s.a.", w zw. z art. 7, art., 8, art. 11, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), powoływanej dalej jako "k.p.a.", polegające na niedostrzeżeniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny naruszenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. powołanych przepisów k.p.a. skutkujące oddaleniem skargi w sytuacji, gdy obowiązkiem Sądu, dokonującego kontroli legalności działania organu administracji publicznej, było uchylenie zaskarżonej decyzji; 2) art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 127 § 1 k.p.a. polegające na wydaniu rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji z przekroczeniem zakresu kognicji organu odwoławczego wyznaczonego przez decyzję organu pierwszej instancji; 3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. w zw. z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. w zw. z art. 27 § 1 k.p.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy obowiązkiem Sądu było uchylenie zaskarżonej decyzji z uwagi na zaistnienie przesłanki wznowienia postępowania z uwagi na fakt wydania decyzji przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze przez członków tego organu, którzy orzekali w tej samej sprawie w decyzji administracyjnej uchylonej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 24 listopada 2010 r. Wyrokiem z dnia 4 lutego 2014 r. sygn. akt I OSK 2771/12 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że zasadnicze znaczenie miał zarzut naruszenia przepisów postępowania dotyczący pominięcia przez Sąd pierwszej instancji okoliczności, że w składzie kolegialnego organu drugiej instancji wydającego zaskarżoną decyzję znajdowała się osoba, która powinna podlegać wyłączeniu od orzekania. W składzie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. orzekającego w przedmiotowej sprawie znajdowały się bowiem osoby, które na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 27 § 1 k.p.a., podlegały wyłączeniu. Zgodnie z brzmieniem art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. pracownik organu podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Podkreślić należy, że przepis ten, zgodnie z art. 27 § 1 k.p.a., dotyczy również członków organów kolegialnych, a więc także członków Samorządowych Kolegiów Odwoławczych. Ustawodawca rozróżnił dwie sytuacje: gdy członek organu brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji (art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 27 § 1 k.p.a.) oraz gdy brał udział w wydaniu decyzji, od której złożono wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 27 § 1a k.p.a.). Udział w wydaniu zakażonej decyzji dotyczy sytuacji, w której członek organu kolegialnego brał udział w wydaniu decyzji przez organ pierwszej instancji lub brał udział w wydaniu decyzji drugoinstancyjnej, która została uchylona i ponowne sprawa stała się przedmiotem rozstrzygania przez ten organ kolegialny. Taka sytuacja ma miejsce w kontrolowanym przez Sąd pierwszej instancji postępowaniu. Tymczasem w przedmiotowej sprawie decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. została uchylona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 listopada 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 963/10 i sprawa ponownie trafiła do rozpoznania przez organy. W składzie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. ponowne występowali A. M. D. i M. P. jako sprawozdawca, a więc doszło do naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 27 § 1 k.p.a. Przekazując sprawę Sądowi I instancji Naczelny Sąd Administracyjny nakazał ocenę legalności zaskarżonej decyzji. Jednocześnie wskazał, iż wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za udzieloną pomoc prawną należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 p.p.s.a., po złożeniu przez tego pełnomocnika stosownego oświadczenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga jest zasadna. Na wstępie wskazania wymaga, że rozpoznając niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie związany jest oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2014 r. sygn. akt I OSK 2771. Zgodnie bowiem z przepisem art. 190 zdanie pierwsze ustawy p.p.s.a., Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że zaskarżona decyzja nie odpowiada prawu. Zgodnie z treścią art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji Należy przypomnieć, iż nowelizacja art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. dokonana przez art. 1 pkt 4 ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. (Dz.U.2011.6.18) zmieniającej nin. k.p.a. z dniem 11 kwietnia 2011 r. miała na celu "wzmocnienie gwarancji obiektywizmu i ochrony przed stronniczością w orzekaniu przez organy administracyjne." Już Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 15 grudnia 2008 r., P 57/07 (OTK-A 2008/10/178, LEX nr 467043) wskazał, że jedną z przesłanek obligatoryjnego wyłączenia pracownika i członka organu kolegialnego od udziału w postępowaniu jest okoliczność, że brał on udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji (art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a.). Ratio legis tego przepisu było bowiem uniknięcie sytuacji, w której pracownik raz już uczestniczący w czynnościach postępowania administracyjnego i mający przez to ugruntowany pogląd na stan faktyczny sprawy (jeżeli brał udział wyłącznie w postępowaniu dowodowym), czy też na sposób rozstrzygnięcia sprawy (gdy wydawał decyzję z upoważnienia organu), byłby niejako determinowany przez swoje wcześniejsze doświadczenia związane z udziałem w postępowaniu (por. W. Chróścielewski, Glosa do uchwały NSA z dnia 22 lutego 2007 r., II GPS 2/06, ZNSA 2007 nr 3, s. 137). Osoba taka mogłaby być bowiem "przywiązana" do swojego stanowiska wyrażonego we wcześniejszej decyzji administracyjnej. Nie służyłoby to obiektywności postępowania administracyjnego i treści wydawanych w nim decyzji. Ponowne postępowanie administracyjne w tej samej sprawie, zarówno klasyczne (toczące się przed dwoma różnymi organami), jak i postępowanie przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym, powinno umożliwiać stronie weryfikację decyzji, zaś sprawa administracyjna powinna zostać dwukrotnie merytorycznie rozpoznana. Zaangażowanie innych osób do orzekania po raz drugi w sprawie administracyjnej służy tym samym poprawie jakości orzecznictwa administracyjnego. Identyczna decyzja, tzn. taka sama jak w wypadku pierwszego rozstrzygnięcia Samorządowego Kolegium Odwoławczego, podjęta przez inny skład Samorządowego Kolegium Odwoławczego w wyniku ponownego rozpoznania sprawy, świadczy o tym, że sprawa administracyjna była identycznie merytorycznie oceniona przez dwa różne składy orzekające. Komentując tę zmianę prof. Andrzej Wróbel wyraził pogląd, iż "Zmiana, z dniem 11 kwietnia 2011 r., brzmienia komentowanego przepisu art. 24 § 1 pkt 5 dokonana art. 1 pkt 4 noweli z 3 grudnia 2010 r. w ten sposób, że skreślono w nim zwrot "w niższej instancji" potwierdza słuszność poglądu, że przepis ten miał i będzie miał zastosowanie do pracowników samorządowego kolegium odwoławczego lub ministra (ministerstwa), którzy brali udział w wydaniu zaskarżonej decyzji, a w rezultacie podlegają wyłączeniu z udziału w sprawie z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze" (Komentarz aktualizowany do ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, opublikowany LEX/el 2011). Przekładając powyższe do niniejszej sprawy należy stwierdzić, iż decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] r. Nr [...] zapadła na skutek uchylenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 24 listopada 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 963/10 decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] r. nr [...]. Porównanie komparycji decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] r., jak i decyzji z dnia [...] r. (zaskarżona decyzja) prowadzi do stwierdzenia, że przy wydawaniu tych decyzji uczestniczyły te same osoby. Skład Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. w decyzji z [...] r. to A. M. D. (Przewodniczący zespołu orzekającego), A. P. (członek, sprawozdawca) oraz B. S. (członek). Powyższe oznacza, że po uchyleniu tej decyzji ww. osoby były włączone z mocy prawa przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Tymczasem z komparycji decyzji z dnia [...] r. wynika, że zespół orzekający to A. M. D. (Przewodniczący zespołu orzekającego), A. P. (członek, sprawozdawca) oraz U. N. (członek). Powyższe oznacza, że zarówno A. M. D., jak i A. P. orzekali pomimo wyraźnego brzmienia art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Takie zaś stwierdzenie implikuje konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji bez badania merytorycznego jej treści, albowiem zgodnie z treścią art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. sąd uchyla decyzję, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Zgodnie zaś z art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli: decyzja wydana została przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, art. 25 i art. 27 k.p.a. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. w pierwszej kolejności wyznaczy zespół orzekający spełniający wymogi przepisów prawa spośród członków nie podlegających wyłączeniu na mocy art. 24 i 25 k.p.a., a następnie rozpozna sprawę merytorycznie. Gdyby powyższe nie było możliwe Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. może skorzystać z regulacji art. 26 § 2 zdanie ostatnie k.p.a. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a jak w pkt 1 sentencji O kosztach orzeczono na podstawie art. 250 p.p.s.a.