I SA/Wa 1008/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj Sędziowie: WSA Iwona Kosińska WSA Elżbieta Lenart (spr.) po rozpoznaniu w dniu 28 stycznia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi E. D. i P. J. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2020 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę. Wojewoda [...] postanowieniem nr [...] z [...] lutego 2020 r. - rozpatrzeniu zażalenia E. D., E. J. i P. J. - utrzymał w mocy postanowienie Prezydenta [...] z [...] lutego 2018 r. nr [...] o odmowie wszczęcia postępowania. Zaskarżone orzeczenie zostało wydane w oparciu o następujący stan faktyczny i prawny sprawy. Starost [...] decyzją nr [...] z [...] listopada 2014 r. odmówił zwrotu nieruchomości będącej własnością [...], wywłaszczonej na rzecz Skarbu Państwa na podstawie aktu notarialnego Rep. [...] nr [...] z [...] października 1972 r., stanowiącej dawniej działkę nr [...] a obecnie części działek ewidencyjnych nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] z obrębu [...]. Z uzasadnienia decyzji wynika, iż cel wywłaszczenia (osiedle mieszkaniowe [...] - ustalony decyzją o lokalizacji inwestycji z 22 listopada 1971r. nr 787/71) został zrealizowany wyłącznie na części działki ewidencyjnej nr [...]. Część działki ewidencyjnej nr [...] położona jest w pasie drogi publicznej gminnej ul. [...]. Natomiast część nieruchomości, której obecnie odpowiadają części działek ewidencyjnych nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] nie została zagospodarowana zgodnie z celem wywłaszczenia. Jednakże część ta nie mogła zostać zwrócona spadkobiercom byłych właścicielek nieruchomości - ponieważ działki te zostały oddane w użytkowanie wieczyste [...] Spółdzielni Mieszkaniowej. W związku z treścią tej decyzji E. D., E. J. i P. J. (spadkobiercy byłych właścicielek nieruchomości) wnioskiem z 5 listopada 2017 r. wystąpili o ustalenie: "odszkodowania (dopłaty) w zakresie zagwarantowanego w art. 217 ust. 2 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. 1997 nr 115 poz.741 ze zm.) podwyższenia sumy świadczeń odszkodowawczych (rekompensata o wysokości 50% aktualnej wartości rynkowej) niezrealizowanego zwrotem określonej części wywłaszczonej nieruchomości ani rozliczeniem z tytułu zwrotu" - na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3, art. 130 i art. 142 ust.1 w związku z art. 136 ust. 3, art. 137 ust. 2, art. 140 ust. 3, art. 216 ust. 1 i art. 217 ust. 2 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Podnieśli, że ich wniosek dotyczy tylko tej części nieruchomości, która nie została zagospodarowana zgodnie z celem wywłaszczenia tj. części działek nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...]. Dodali, iż sprawa dotyczy odszkodowania za pozbawienie prawa własności w zakresie nienaprawionym przez zwrot nieruchomości, ani przez pierwotną cenę nabycia - dlatego też wnoszą o zastosowanie wyłączenia na zasadach określonych w art. 142 ust 2 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Pismem z [...] stycznia 2018 roku Prezydent [...] wyjaśnił zapisy przywołanego we wniosku art. 217 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zaś z uwagi na wątpliwości, co do podstawy i zakresu zgłoszonego wniosku, wystąpił do wnioskodawców o jego doprecyzowanie. Jego wątpliwości wynikały z faktu, że żądanie odszkodowania zostało zgłoszone w związku z decyzją orzekającą o odmowie zwrotu nieruchomości, na której cel wywłaszczenia nie został zrealizowany, a odmowa ta nastąpiła z uwagi na ustanowione prawo użytkowania wieczystego. W odpowiedzi na wezwanie organu, E. D., E. J. i P. J. pismem z [...] stycznia 2018 r. potwierdzili, iż ubiegają się o ustalenie odszkodowania na podstawie art. 129 ust. 5 pkt. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Prezydent [...] postanowieniem nr [...] z [...] lutego 2018 r. odmówił wszczęcia postępowania na wniosek z 5 listopada 2017 r. złożony przez E. D., E. J. i P. J. - dotyczący ustalenia odszkodowania na podstawie art. 129 ust. 5 pkt. 3 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 121 ze zm.), dalej jako "u.g.n.". Na wstępie odniósł się do wniosku o wyłączenie go na zasadach określonych w art. 142 ust. 2 u.g.n. Stwierdził, że stosownie do przywołanego przepisu w sprawach, o których mowa w ust. 1 ww. przepisu (tj. w sprawach, w których orzeka starosta, wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, w drodze decyzji o zwrocie wywłaszczonych nieruchomości, zwrocie odszkodowania, w tym także nieruchomości zamiennej, oraz o rozliczeniach z tytułu zwrotu i terminach zwrotu), w których stroną postępowania jest gmina lub powiat, prezydent miasta na prawach powiatu sprawujący funkcję starosty, podlega wyłączeniu na zasadach określonych w rozdziale 5 działu I Kodeksu postępowania administracyjnego. Jednakże złożony wniosek dotyczy ustalenia odszkodowania na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który nie jest wymieniony we wskazanym przepisie wśród spraw, w których organ podlega wyłączeniu. Zatem w sprawach o ustalenie odszkodowania prezydent sprawujący funkcję starosty nie podlega wyłączeniu - dlatego też wniosek o zastosowanie wyłączenia w sprawie na podstawie tego przepisu nie został uwzględniony. Następnie stwierdził, że na podstawie aktu notarialnego Rep. [...] z [...] października 1972 r. została nabyta na własność Skarbu Państwa - Dyrekcji Rozbudowy Miasta [...] nieruchomość położona przy ulicy [...] stanowiąca współwłasność A.S., K. J. i J. M. Nabycie tej nieruchomości nastąpiło w trybie art. 6 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. Nr 18 poz. 94), dalej jako ustawa wywłaszczeniowa - za cenę [...] zł. Cena ta została ustalona na podstawie elaboratów szacunkowych sporządzonych przez rzeczoznawców Prezydium Rady Narodowej [...] - w których zostały określone wartości gruntu, budynków i urządzeń oraz roślin. Przywołany powyżej art. 6 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, stanowiący podstawę przejęcia nieruchomości wskazywał, iż ubiegający się o wywłaszczenie obowiązany był przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego, wystąpić do właściciela o dobrowolne odstąpienie nieruchomości i w razie porozumienia zawrzeć z nim w formie prawem przepisanej umowę nabycia nieruchomości za cenę nie wyższą od ustalonej, według zasad odszkodowania przewidzianych w niniejszej ustawie lub umowę zamiany nieruchomości według zasad tej ustawy. Umowa taka mogła być zawarta również w razie porozumienia stron w toku postępowania wywłaszczeniowego. Ustalenie ceny kupna nieruchomości następowało w oparciu o opinię biegłych z listy prezydium wojewódzkiej rady narodowej. Przy czym nieruchomość nabyta w drodze umowy cywilnoprawnej jest nieruchomością wywłaszczoną. W dalszej części uzasadnienia Prezydent podniósł, że w przedmiotowej sprawie wniosek dotyczy ustalenia odszkodowania na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. - zgodnie z którym starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu, gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie. Przejęcie nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] nastąpiło w trybie przepisów ustawy wywłaszczeniowej z 12 marca 1958 r. - zgodnie z którymi wywłaszczenie nieruchomości następowało za odszkodowaniem (art. 7 ust. 1 ustawy), ewentualnie za wywłaszczoną nieruchomość stanowiącą gospodarstwo rolne należało w miarę możliwości przyznać, na żądanie strony, tytułem odszkodowania odpowiednią nieruchomość zamienną (art. 10 ust. 1 ustawy). Z tytułu przejęcia tej nieruchomości zostało przyznane na rzecz jej współwłaścicielek odszkodowanie w formie pieniężnej. Jak wynika z § 4 umowy sprzedaży Rep. [...] nr [...] z [...] października 1972 roku umówiona cena miała zostać wypłacona przez nabywcę w ratach i terminach przewidzianych w art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy wywłaszczeniowej - na co właścicielki wyraziły zgodę. Z uwagi na powyższe okoliczności Prezydent uznał, że w analizowanej sprawie art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy nie ma zastosowania. Na poparcie swojego stanowiska przytoczył wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 marca 2014 r. sygn. akt I OSK 2178/12 - zgodnie z którym art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami stosuje się tylko w sytuacjach, w których w ogóle nie doszło do ustalenia ekwiwalentu (odszkodowania) za odebraną nieruchomość, a taką możliwość przewidują przepisy odrębne. Tymczasem w niniejszej sprawie poprzednie właścicielki nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] utraciły własność tej nieruchomości wskutek zawarcia umowy sprzedaży z [...] października1972 r. Dlatego też wszystkie kwestie zawiązane z jej zawarciem, w tym kwestia czy wysokość ceny sprzedaży stanowiła pełne odszkodowanie (co jest przez wnioskodawców kwestionowane) - nie mogą być rozpatrywane przez organ administracyjny w drodze decyzji. Zawarta umowa cywilna podlega w całości właściwości sądu powszechnego - stosownie do art. 2 Kodeksu postępowania cywilnego. Wszelkie roszczenia o ustalenie odszkodowania związane z nabyciem (wywłaszczeniem) tej nieruchomości mają charakter cywilnoprawny i w razie sporu regulowane są przez przepisy kodeksu cywilnego. Również ocena prawidłowości dokonanych w nim ustaleń nie może być dokonywana w drodze postępowania administracyjnego, bowiem należy także do właściwości sądu powszechnego. W związku z powyższym organ uznał, iż brak jest podstawy prawnej, na podstawie której można wydać rozstrzygnięcie zgodnie z żądaniem E. D., E. J. i P. J. zgłoszonym we wniosku z 5 listopada 2017 r. Na zakończenie podniósł, że stosownie do art. 61a §1 Kodeksu postępowania administracyjnego, gdy żądanie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Po rozpoznaniu zażalenia E. D., E. J. i P. J. Wojewoda [...] postanowieniem nr [...] z [...] lutego 2020 r. utrzymał w mocy postanowienie Prezydenta [...] z [...] lutego 2018 r. nr [...] o odmowie wszczęcia postępowania. Wskazał, że z treści aktu notarialnego Rep. [...] nr [...] z [...] października 1972 r wynika, iż nieruchomość objęta wnioskiem została zbyta przez byłych właścicieli na rzecz Skarbu Państwa w drodze umowy cywilno-prawnej - za kwotę [...] zł. Stosownie zaś do przepisu art. 129 ust. 5 pkt. 3 u.g.n. starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu w sytuacji, gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie. W tym stanie prawnym uznał, iż sprawa ustalenia odszkodowania za przedmiotową nieruchomość została już rozstrzygnięta na mocy ww. aktu notarialnego tj. umowy cywilno-prawnej. Zatem słusznie orzekł Prezydent [...], że w odniesieniu do złożonego wniosku nie może mieć zastosowania ww. przepis art. 129 ust. 5 pkt. 3, gdyż byłe właścicielki otrzymały już należność za sprzedaną nieruchomość -stosownie do ówcześnie obowiązujących przepisów prawa. Zgodnie z art. 61 a § 1 k.p.a. - w przypadku, gdy żądanie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Ponieważ w niniejszej sprawie postępowanie nie może być wszczęte z innych uzasadnionych przyczyn, dlatego też Wojewoda [...] postanowił jak w rozstrzygnięciu. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli E. D. i P. J. (dalej jako skarżący) - wnosząc o wszczęcie postępowania zgodnie z art. 61 k.p.a. i wydanie merytorycznej decyzji kończącej postępowanie - dotyczącej przyznania i ustalenia wysokości odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucili naruszenie przepisów prawa: 1. - art. 138 § 1 oraz zasadę art. 139 kpa, przez zmodyfikowanie na naszą niekorzyść treści uzasadnienia pierwszej instancji w połączeniu z wyborem art. 138 § 1 pkt 1, - art. 1 pkt 1-3, art. 19 - 20 kpa w związku z art. 2 § 1 k.p.c., art. 138 § 1 pkt 1 i 2 kpa, art. 139 kpa w związku z art. 97 § 1 pkt 4, art. 100 § 1, przez próbę zmodyfikowania z urzędu - sensu zapisów umowy z 1972 r. dla pozornego upodobnienia sprawy do wzorca art. 61 a kpa na naszą niekorzyść, w sposób opisany dokładniej na sąsiednich stronach niniejszej skargi; 2. - art. 7a § 1 kpa w związku z art. 138 § 1, przez pominięcie korzystnej dla nas wątpliwości, graniczącej z pewnością, co do niestosownej interpretacji pojęcia "innych uzasadnionych przyczyn" w art. 61a § 1 kpa (pominięcie poparcia dla rozstrzygnięć w formie decyzji, udzielanego w orzecznictwie, przytoczonym również przez samego Starostę wyroku NSA sygn. akt I OSK 2178/12 z dn. 20.03.2014 r. i inne przez nas przytoczone w zażaleniu) oraz próbę wykorzystania tych wątpliwości przeciw nam w próbie zastąpienia wzorca normatywnego art. 61, 104 - 105 kpa, stosowanego do wyników analizy art. 128 ust. 1 i art. 129 ust. 5 pkt 3 ugn) wzorcem art. 61a § 1 kpa, zamiast przesądzenia na korzyść wyboru art. 138 § 1 pkt 2 (uchylenie), w istotnej kwestii proceduralnej; 3. - art. 138 § 1 pkt 1 i 2 w związku z art. 140 i 144 kpa przez utrzymanie w mocy wadliwego postanowienia. Przejmując użyciem art. 138 § 1 pkt art. 140 i 144 kpa - wady i odpowiedzialność za wady utrzymanego w mocy postanowienia pierwszej instancji, wraz nim narusza: 4. - art. 61a § 1 kpa przez jego użycie bez realnie uzasadnionej przyczyny, w oparciu o stworzone w I, a następnie zmodyfikowane w II instancji pozory sugerujące, że zawarcie w 1972 roku umowy sprzedaży nieruchomości za określoną cenę na podstawie k.c. w trybie art. 6 uztwn było decyzją o odszkodowaniu wydaną na podstawie art. 7 ust. 1 w trybie art 22 ust. 2 uztwn. (obecnie art. 128 ust. 1 w trybie art. 129 ust. 5 pkt 3); 5. - art. 61 kpa przez zaprzeczenie faktu wszczęcia postępowania merytorycznego na nasze żądanie, pomimo, że w utrzymanym rozstrzygnięciu pierwszej instancji merytorycznie stwierdzono po raz pierwszy przyznanie nam odszkodowania z mocy prawa art. 128 ust. 1 ugn i na podstawie dyspozycji art. 129 ust. 5 pkt 3 ugn zbadano możliwość ustalenia tego odszkodowania w odrębnej decyzji o odszkodowaniu, przewidzianej na tę okoliczność w art. 129 ust. 5; 6. - art. 7a § 1 przez nierzetelne wykorzystanie niejasności określenia "inne uzasadnione przyczyny" w art. 61 a § 1 kpa pomimo poparcia udzielanego w orzecznictwie na rzecz rozstrzygania w formie decyzji; 7. - art. 6 kpa i 7 kpa, art. 97 § 1 pkt 4, art. 100 § 1 kpa przez mylne wskazania, co pochodzi z opisu normy, co z opisu stanu faktycznego, a co z opisu własnych postulatów i oczekiwań - obie instancje, druga w większym stopniu, wkładają własne słowa w usta notariusza - m. in. kluczowe "rozstrzygnięcie" "ustalenie odszkodowania" "odszkodowanie", strony kupującej i sprzedającej ("zbywają", "nabywają"), ustawodawcy - m. in. Sugerowanie wbrew ustawie i orzecznictwu, że art. 6 uztwn był przepisem jakoby wykonawczym do przepisu 7 uztwn, kiedy właśnie, że - nie był (ważny fakt) i sądów - cytaty wyrwane z istotnego kontekstu o decyzji dla nietrafionej argumentacji na rzecz postanowienia); oraz w związku z art. 2 § 1 k.p.c., przez wyrokowanie w sprawie własnych postulatów za sąd powszechny, pomimo wygłaszanych przestróg; 8. - art. 104 kpa przez uchylenie się od zasady rozstrzygania przeanalizowanych merytorycznie spraw materialnych decyzją, w szczególności spraw sobie właściwych, w odniesieniu do dokonanego co do istoty wniesionej sprawy w zakresie rozstrzygnięcia stwierdzającego przyznanie odszkodowania wywłaszczeniowego z mocy prawa art. 7 uztwn (obecnie art. 128 ugn); 9. - art. 104 kpa w związku z art. 107 § 1 pkt 6, art. 107 § 3 kpa. art. 129 ust. 5 ugn, przez realnie nieuzasadnione odstępstwo od zasady rozstrzygania przeanalizowanych merytorycznie spraw materialnych uzasadnioną decyzją, w szczególności spraw sobie właściwych, dotyczących ustalania odszkodowań przyznanych zgodnie z dokonanym właśnie przez siebie samego stwierdzeniem - z mocy art, 128 ust. 1 ugn; 10. - art. 127 § 1, art. 16 § 2 kpa oraz art. 78 Konstytucji, przez odebranie możliwości odwołania się od rozstrzygnięć merytorycznych, które powinny być, a nie są sformułowane za pomocą decyzji; 11. - art. 32 Konstytucji, przez nierówne traktowanie nas wobec strony przeciwnej - pominięcie formy decyzji dla rozstrzygnięć merytorycznych powoduje, że forsowany i faworyzowany jest skutek korzystnej dla strony przeciwnej - odmowy, a odebrana - możliwość obrony przed merytoryczną odmową w merytorycznym postępowaniu pierwszej i drugiej instancji; 12. - art. 6, art. 7 kpa w związku z art. 97 § 1 pkt. 4 i art. 100 § 1 kpa przez samodzielne nieuprawnione dokonanie hiper-nadinterpretacji umowy cywilnej, zamiast sugerowanego wystąpienia organu pierwszej instancji ze swoim własnym projektem zmian w umowie (nie naszym, my nie chcemy zmian w umowie) do sądu powszechnego; 13 - art. 6, art. 7 kpa w związku z obowiązującymi zasadami logiki, przez retroaktywność działania (odmowa wszczęcia postępowania toczącego się w fazie rozstrzygnięć merytorycznych). Z uwagi na powyższe skarżący wnieśli o: - uchylenie zaskarżonego postanowienia drugiej instancji w całości, - nieuchylanie stwierdzenia o przyznaniu odszkodowania wywłaszczeniowego, o ile jego forma na to pozwala i uchylenie postanowienia wydanego w pierwszej instancji w jego pozostałej części lub w całości. W obszernym uzasadnieniu skargi skarżący przedstawili argumenty na poparcie swoich zarzutów. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie u zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej jako: p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów Sąd uznał, że skarga jest niezasadna, gdyż zaskarżone postanowienie odpowiada prawu. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest postanowienie Wojewody [...] z [...] lutego 2020 r. utrzymujące w mocy postanowienie Prezydenta [...] z [...] lutego 2018 r. o odmowie wszczęcia postępowania. Przedmiotowe postanowienia wydane zostały na podstawie art. 61a k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Celem tej regulacji jest odróżnienie postępowania wstępnego, polegającego na wszczęciu lub odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego od postępowania właściwego, które kończy się rozstrzygnięciem sprawy co do istoty, przez wydanie decyzji administracyjnej. Ustawodawca wprowadził we wskazanym przepisie dwie samodzielne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego. Jedną z nich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną, tj. nie ma legitymacji materialnej, w rozumieniu art. 28 k.p.a., do złożenia wniosku. Natomiast drugą przesłanką jest zaistnienie "innych uzasadnionych przyczyn" uniemożliwiających wszczęcie postępowania, do których zalicza się przypadki które, w sposób oczywisty, stanowią przeszkody do wszczęcia postępowania. Wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego jest zatem dopuszczalne wyłącznie z powodu oczywistych przeszkód o charakterze przedmiotowym i podmiotowym, tj. takich, których wystąpienie jest możliwe do stwierdzenia już po wstępnej analizie wniosku. W orzecznictwie podkreśla się, że przyczyny, o których mowa w art. 61a § 1 k.p.a. muszą być oczywiste, dostrzegalne prima facie, obiektywne - których ustalenie i wskazanie (podanie) nie wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego ze strony organu. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie organy administracji obu instancji zasadnie uznały, że w świetle obowiązującej ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r., Nr 102 poz. 651 ze zm.), dalej jako ustawa lub u.g.n., brak było przesłanek do ustalenia i wypłaty skarżącym odszkodowania za wskazane we wniosku części działek ewidencyjnych nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] z obrębu [...]. Należy podnieść, że kwestie wywłaszczania nieruchomości i ustalania odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości uregulowane są w Rozdziale 4 "Wywłaszczanie nieruchomości" i rozdziale 5 "Odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości" ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Art. 112 ust. 2 i 3 u.g.n. stanowi, iż wywłaszczenie nieruchomości polega na odjęciu lub ograniczeniu, w drodze decyzji, prawa własności, prawa użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego na nieruchomości i może być ono dokonane, jeżeli cele publiczne nie mogą być zrealizowane w inny sposób niż przez pozbawienie lub ograniczenie praw do nieruchomości, a prawa te nie mogą być nabyte w drodze umowy. O wywłaszczeniu orzeka starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej (art. 112 ust. 4 ustawy). Wywłaszczenie, zgodnie z art. 128 ust. 1 ustawy następuje za odszkodowaniem na rzecz osoby wywłaszczonej odpowiadającym wartości tych praw. Zaś z art. 119 ust. 1 pkt 7 ustawy wynika, że ustalenie odszkodowania jest obligatoryjnym elementem decyzji o wywłaszczeniu. Wysokość tego odszkodowania podlega ustaleniu i wypłacie według ściśle określonych reguł wskazanych w art. 130 - 132 ustawy. Zatem z treści powyższych przepisów ewidentnie wynika, że zarówno wywłaszczenie, jak i ustalenie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość zostało przekazane do kompetencji organów administracji, a tryb ustalenia odszkodowania został uregulowany w sposób wiążący dla organu i niedopuszczający odstępstw od przyjętej regulacji oraz niezależny od woli stron postępowania. Przepis art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. przewiduje, że starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu, gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie. Przepis ten ma zastosowanie w sytuacjach, w których w ogóle nie doszło do ustalenia ekwiwalentu (odszkodowania) za odebraną nieruchomość. Jednakże przedmiotową nieruchomość stanowiącą obecnie części działek nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...], zbyto na rzecz Skarbu Państwa na podstawie umowy cywilnoprawnej sprzedaży, zawartej w formie aktu notarialnego w trybie art. 6 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Zgodnie z art. 6 ust. 1 tej ustawy ubiegający się o wywłaszczenie obowiązany był przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego, wystąpić do właściciela o dobrowolne odstąpienie nieruchomości i w razie porozumienia zawrzeć z nim w formie prawem przepisanej umowę nabycia nieruchomości za cenę nie wyższą od ustalonej według zasad odszkodowania przewidzianych w niniejszej ustawie lub umowę zamiany nieruchomości według zasad tej ustawy. Ustalenie ceny kupna nieruchomości następowało w oparciu o opinię biegłych. Zatem ww. przepis przewidywał możliwość przeprowadzenia rokowań w celu zawarcia przez strony umowy cywilnoprawnej dotyczącej przeniesienia prawa własności nieruchomości. Rokowania te nie były elementem prowadzonego postępowania wywłaszczeniowego, ale stanowiły warunek wszczęcia takiego postępowania. Celem tego uregulowania było wyłączenie trybu wywłaszczeniowego w sytuacjach, gdy nabycie nieruchomości niezbędnej na cele publiczne mogło nastąpić w drodze dobrowolnie zawartej umowy cywilnej. W razie zawarcia w wyniku rokowań umowy cywilnoprawnej, postępowanie administracyjne nie było w ogóle prowadzone, a organ nie wydawał decyzji o wywłaszczeniu. Zawarta przez strony umowa cywilna podlegała w całości regulacji przepisów prawa cywilnego, zaś roszczenia z niej wynikające właściwości sądu powszechnego. W takim przypadku strona za zbytą nieruchomość uzyskiwała cenę sprzedaży albo nieruchomość zamienną, a odszkodowanie w ogóle nie było przez organ administracji ustalane. W niniejszej sprawie nie miało miejsca wywłaszczenie ani ustalenie odszkodowania w trybie decyzji administracyjnej. Odjęcie prawa własności ww. w działek gruntu odbyło się na podstawie umowy cywilnoprawnej sprzedaży, za określoną w tej umowie cenę i bez przeprowadzania postępowania wywłaszczeniowego. W skardze skarżący przyznali, że ich poprzedniczki prawne otrzymały cenę sprzedaży za nieruchomość w kwocie [...] zł. Sprzedaż nieruchomości nastąpiła na cele publiczne, tzn. budownictwa mieszkaniowego. W świetle obowiązujących wówczas zasad przenoszenia własności nieruchomości dla celów wywłaszczeniowych, poprzedniczki prawne skarżących otrzymały ekwiwalent za zbywaną na rzecz Skarbu Państwa - Dyrekcji Rozbudowy Miasta [...] nieruchomość w postaci ustalonej w umowie ceny sprzedaży. Odjęcie prawa własności nieruchomości nie nastąpiło zatem bez wynagrodzenia za utracone prawo. W przedmiotowej sprawie pozbawienie poprzedniczek prawnych skarżących prawa własności nastąpiło dla realizacji celów publicznych - w zamian za cenę uzyskaną z tytułu sprzedaży tych praw. Natomiast poza kognicją Sądu pozostaje ocena ekwiwalentności uzyskanej przez poprzedniczki prawne skarżących ceny za nieruchomość w stosunku do wartości zbytych praw. Zarówno organy administracji publicznej, jak i Sąd nie są uprawnione do oceny treści zawartych umów cywilnych. Dla realizacji takich roszczeń właściwa mogłaby być jedynie droga postępowania cywilnego. Organy administracji mają obowiązek działania na podstawie przepisów obowiązującego prawa. Organ nie mógł uwzględnić żądania odszkodowania za wskazaną nieruchomość - albowiem w przepisach prawa administracyjnego nie ma prawnych podstaw do ustalenia i wypłaty wnioskowanego odszkodowania. Przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami nie dają podstawy do dochodzenia jakichkolwiek roszczeń z tytułu ewentualnego zaniżenia ceny nieruchomości w umowach zbycia nieruchomości zawartych po przeprowadzeniu rokowań poprzedzających przeprowadzenie postępowania wywłaszczeniowego i wydanie decyzji. Podstawy tej - w okolicznościach niniejszej sprawy - nie mógł stanowić art. 129 ust. 5 u.g.n., stanowiący, iż Starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu: 1) w przypadkach, o których mowa w art. 98 ust. 3, art. 106 ust. 1 i art. 124-126; 2) na wniosek podmiotu realizującego cel publiczny lub właściciela wywłaszczonej nieruchomości; 3) gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie. W sprawie nie zaistniała bowiem żadna ze wskazanych w tym przepisie przesłanek. Podsumowując Sąd uznał, że w sytuacji, gdy do ustalenia ekwiwalentu za nieruchomość doszło poprzez zawarcie umowy sprzedaży nieruchomości w trybie art. 6 ustawy z 12 marca 1958 r. - w której to umowie ustalono cenę nabycia nieruchomości, to brak jest jakichkolwiek podstaw prawnych do ustalenia i wypłaty odszkodowania w trybie postępowania administracyjnego. Analogiczne stanowisko w podobnej sprawie zawarł NSA w wyroku z 20 marca 2014 r. sygn. akt I OSK 2178/12 w którym stwierdził, że skoro skarżący - żądający przyznania odszkodowania za nieruchomości, które zostały przez niego zbyte Skarbowi Państwa - utracił własność tych nieruchomości na skutek zawarcia umowy sprzedaży w trybie art. 6 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości - to wszystkie kwestie, stanowiące jej essentialia negotii, a taką kwestią jest wysokość ceny sprzedaży oraz zarzuty oparte na wadach oświadczeń woli, nie mogły być rozpatrywane przez organ administracyjny w drodze decyzji. W tego rodzaju sprawach właściwą jest jedynie droga przed sądem powszechnym. Na zakończenie Sąd pragnie odnieść się do zarzutu naruszenia art. 61 a § 1 k.p.a. Faktem jest, że w zasadzie organ powinien wszcząć postępowanie, rozpoznać sprawę merytorycznie i wydać wyrok oddalający skargę. Tymczasem w niniejszej sprawie organ odmówił wszczęcia postępowania powołując się na art. 61a k.p.a. - z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Uznał, że sprawa jest tak oczywista, że zaistnienie przeszkody do wszczęcia postępowania administracyjnego (gdyż właściwa jest droga postępowania przed sądem cywilnym) możliwe jest już do stwierdzenia po wstępnej analizie wniosku i nie wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego. Sąd uznał, że jest to uchybienie procesowe, które nie wywołało jednak skutków niemożliwych do zaakceptowania z punktu wymagań praworządności. Ponadto odmowa wszczęcia postępowania spowodowała dla skarżących taki sam skutek jak wydanie wyroku oddalającego skargę. Zaś ponowne rozpatrywanie sprawy przez organy jest niecelowe z punktu widzenia ekonomii postępowania i kosztów jaki to postępowanie generuje - vide wyrok NSA z 22 maja 2012 r. sygn. akt OSK 723/11. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd, uznając zarzuty skargi za niezasadne, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.