I SA/Wa 1011/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Dariusz Chaciński Sędzia WSA Iwona Maciejuk Protokolant starszy referent Agnieszka Bieńkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 października 2013 r. sprawy ze skargi M. J. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...], po rozpoznaniu wniosku M. J. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] września 2012 r. nr [...] o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] grudnia 2010 r., nr [...]. Decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, po rozpatrzeniu wniosku M. J., decyzją wydaną na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 i art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) dnia 22 grudnia 2010 r. stwierdził nieważność decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...] listopada 1978 r. [...], w części dotyczącej przejęcia na własność Państwa nieruchomości oznaczonej nr działki [...], położonej w P., ponadto odmówił stwierdzenia nieważności w/w decyzji Prezydenta Miasta P., w części dotyczącej przejęcia na własność Państwa nieruchomości rolnych oznaczonych nr działek [...], położonych w P. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji wystąpiła M. J., następca prawny byłej właścicielki w/w nieruchomości, Z. J.. Legitymację strony do działania w niniejszym postępowaniu ustalono na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego [...]. Decyzją z dnia [...] września 2012 r., nr [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi odmówił stwierdzenia nieważności swej wcześniejszej decyzji z dnia [...] grudnia 2010 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że w zaskarżonej decyzji z dnia [...] grudnia 2010 r. stwierdzono nieważność decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...] listopada 1978 r. jedynie w części dot. działki nr [...], z uwagi na nierolny charakter w/w działki. Inne przesłanki do stwierdzenia nieważności w/w decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...] listopada 1978 r. nie wystąpiły. W/w decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] grudnia 2010 r. została oparta na art. 156 ust 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.). W myśl przywołanego jako podstawa prawna w/w decyzji przepisu organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, badając decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] listopada 1978 r. ustalił, iż Z. J. była właścicielką przejętych tą decyzją nieruchomości rolnych, co potwierdzają akt notarialny z dnia [...] marca 1971 roku, repertorium "A"[.,..] oraz akt własności ziemi znak [...]. Ustalono również, że Obwodowa Komisja Lekarska do spraw inwalidztwa i zatrudnienia orzeczeniem z dnia [...] października 1978 r., nr [...] zaliczyła Z. J. do I grupy inwalidzkiej, co dawało możliwość przejęcia w/w nieruchomości rolnych w zamian za rentę. Z akt sprawy nie wynika, aby w dacie wydania w/w decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...] listopada 1978 r. istnieli następcy spełniający warunki do przejęcia w/w gospodarstwa. M. J. we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] grudnia 2010 r. w/w ustaleń nie podważyła. Zdaniem organu skarżąca nie podważyła również wskazanego w decyzji z dnia [...] grudnia 2010 r. nierolnego charakteru działki nr [...], co do której organ stwierdził nieważność kontrolowanej decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...] listopada 1978 r. Wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] grudnia 2010 r. M. J. oparła natomiast na argumencie, iż badając sprawę i orzekając organ nie wziął pod uwagę istotnego dokumentu, znajdującego się w aktach sprawy, a tym samym nie uwzględnił decydującej w sprawie okoliczności faktycznej, w sposób rażący naruszając zasadę prawdy obiektywnej zawartą w art. 7 oraz 77 K.p.a. Dokumentem tym było, zdaniem skarżącej, pismo Urzędu Miejskiego w P., przy którym przesłano do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w/w decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] listopada 1978 r. Skarżąca podniosła również, że dopiero z w/w pisma Z. J. dowiedziała się o istnieniu decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...] listopada 1978 r., podniosła też, że decyzja ta była opatrzona "klauzulą prawomocności", co uniemożliwiło byłej właścicielce złożenie odwołania. Minister wskazał, iż wspomniane pismo znajdowało się w aktach sprawy i było wzięte pod uwagę przy wydawaniu decyzji z dnia [...] grudnia 2010 r., nr [...]. Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy wystąpiła następczyni prawna byłej właścicielki – M. J. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...], po rozpoznaniu wniosku M. J. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] września 2012 r. nr [...] o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] grudnia 2010 r., nr [...]. W obszernym uzasadnieniu organ zgodził się z argumentacją przedstawioną przez organ I instancji a ponadto wskazał, że w aktach sprawy znajduje się podanie z dnia 3 stycznia 1978 r., napisane i podpisane własnoręcznie przez byłą właścicielkę gospodarstwa – Z. J., skierowane do Urzędu Miasta w P., w którym zainteresowana zwraca się z prośbą o przejęcie na własność Państwa posiadanego gospodarstwa rolnego (o pow. [...] ha), położonego w P. W podaniu tym, prócz argumentacji dot. powodu przekazania gospodarstwa na własność Państwa (inwalidztwo uniemożliwiające samodzielną egzystencję oraz obawę zaprzestania upraw w gospodarstwie), była właścicielka podnosiła, iż jej córka nie spełniała warunków do przejęcia w/w gospodarstwa rolnego (pracowała w tym czasie zawodowo i uczyła się zaocznie). Organ wskazał również, iż w uzasadnieniu decyzji Prezydenta Miasta P. zawarte było pouczenie, w którym wyraźnie wskazano, że "od decyzji niniejszej przysługuje stronie odwołanie do Wojewody Piotrkowskiego w P., za pośrednictwem Prezydenta Miasta P.. (...), w terminie 14 dni od daty otrzymania". W powyższej sprawie, była właścicielka przejętych na własność Państwa nieruchomości, nie skorzystała z przysługujących jej środków odwołania od decyzji, nie podważała także w osobnym postępowaniu - decyzji o przyznanej w ślad za przekazaniem gospodarstwa rencie. Nadanie klauzuli prawomocności na decyzji o przejęciu nieruchomości rolnych na własność Państwa, nie uniemożliwiło złożenia odwołania w przypadku niezgadzania się z jej rozstrzygnięciem. W związku z brakiem odwołania, decyzja o przejęciu nieruchomości uprawomocniła się. Skargę na wskazaną decyzję Ministra do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła M. J. zarzucając jej naruszenie przepisów postępowania t.j. art. 7 kpa w związku z art. 77 § 1 kpa poprzez nieprzeprowadzenie w sposób należyty postępowania wyjaśniającego , przez co nie ustalono wszystkich okoliczności faktycznych, na których powinno być oparte rozstrzygnięcie i wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skarżąca wskazała, iż Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi nie przeanalizował całego materiału dowodowego zgromadzonego w aktach a dotyczącego wydania aktu własności ziemi z dnia [...] września 1978 r., nr [...], na którym oparto decyzję z dnia [...] listopada 1978 r., gdyż akt ten nigdy nie dotarł do rąk matki skarżącej, tym samym nie mogła się ona od niego odwołać, a uczyniłaby to z pewnością, gdyby znała jego treść polegającą na włączeniu do zasobów posiadanego gospodarstwa działki budowlanej. Wartość tej działki budowlanej w chwili jej przekazania do zasobów Skarbu Państwa przekraczała w znacznym stopniu wartość działek należących stricte do gospodarstwa rolnego. Takie działanie organu administracji zdaniem skarżącej uszczupliło w znacznym stopniu majątek jej matki i spowodowało nieodwracalne szkody w jej zdrowiu przez fakt braku środków finansowych na rehabilitację po doznanym udarze mózgu, bowiem pieniądze na jej leczenie i przystosowanie do samodzielności miały pochodzić ze sprzedaży części działki budowlanej. Ponadto skarżąca wskazała, iż decyzja o przejęciu za rentę gospodarstwa zawiera mylącą co do możliwości odwołania się klauzulę o już uprawomocnieniu się tej decyzji, czym sugerowała, iż wnoszenie środka zaskarżenia od niej jest bezprzedmiotowe. Został tym samym zdaniem skarżącej naruszony art. 112 kpa, gdyż mimo pouczenia o możliwości odwołania się fakt zamieszczenia klauzuli wprowadził dezorientację co do zasadności złożenia odwołania od decyzji, która już się uprawomocniła, a z mało czytelnej treści uzasadnienia nie wynikał fakt popełnienia przez organ przekroczenia swych kompetencji co do rozporządzenia własnością. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje. Skarga nie jest zasadna. Stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest instytucją stanowiącą wyjątek od ogólnej zasady trwałości decyzji, o której mowa w art. 16 k.p.a. Z tego względu może mieć miejsce jedynie w przypadku, gdy decyzja dotknięta jest w sposób niewątpliwy przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Ewentualne zaistnienie wad, o których mowa w tym przepisie ocenia się według stanu faktycznego i prawnego sprawy, istniejącego w dacie wydania decyzji kwestionowanej w postępowaniu nieważnościowym. Zadaniem organu jest ocena decyzji pod kątem kwalifikowanej niezgodności z prawem. W postępowaniu tym organ opiera się na uprzednio zgromadzonym materiale dowodowym. Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, iż o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze – skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa ma miejsce wówczas, gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu a rozstrzygnięciem objętym decyzją. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności – gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (v. wyrok NSA z dnia 28 października 2011 r. sygn. akt I OSK 1888/10, Lex nr 1069632; wyrok NSA z dnia 18 lipca 1994 r. sygn. akt V SA 535/94, ONSA 1995, nr 2, poz. 91; wyrok NSA z dnia 21 października 2010 r. sygn.. akt I OSK 28/10, orzeczenia.nsa.gov.pl). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym od lat prezentowane jest również stanowisko, że nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny (wyrok NSA z dnia 29 czerwca 1987 r. sygn. akt II SA 2145/86 [w:] Kodeks postępowania administracyjnego z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sądu Najwyższego i Trybunału Konstytucyjnego pod red. R.Hausera, Warszawa 1995, str. 337). W ocenie Sądu, zarówno zaskarżona, jak i poprzedzająca ją decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi odpowiadają prawu. Poddana ocenie organu w postępowaniu nieważnościowym decyzja Prezydenta Miasta P. z dnia [...] listopada 1978 r. wydana została na podstawie art. 45 ustawy z dnia 27 października 1977 r. o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin (Dz. U. Nr 32, poz. 140). W myśl tego przepisu, w razie braku następców lub gdy następca nie spełnia warunków do przejęcia gospodarstwa rolnego albo odmówił jego przejęcia, gospodarstwo rolne na wniosek rolnika przejmuje Państwo. W sprawie jest bezsporne, że gospodarstwo rolne, które przejęte zostało przez Państwo na podstawie powołanego przepisu stanowiło własność Z. J. Z akt postępowania administracyjnego wynika, że tytuł prawny byłej właścicielki do przejętego na własność Państwa gospodarstwa ustalono na podstawie aktu własności ziemi z dnia [...] września 1978 r., nr [...]. W tym miejscu należy wskazać, iż akt własności ziemi jest aktem deklaratoryjnym, czyli nie kształtuje nowego stosunku prawnego, lecz stwierdza jego powstanie z mocy samego prawa. Trzeba także przypomnieć, iż akt ten działa od momentu, gdy spełnione zostały przesłanki, z którymi przepis prawa wiąże określone skutki prawne, czyli od momentu, gdy dany stan prawny zaistniał. Zatem własność przejętej nieruchomości została ustalona na podstawie prawnie obowiązującego dokumentu - aktu własności ziemi, potwierdzającego stan prawny w chwili wydania decyzji i wskazującego tytuł prawny Z. J. do przejętych nieruchomości. W aktach sprawy znajduje się także podanie z dnia 3 stycznia 1978 r., napisane i podpisane własnoręcznie przez byłą właścicielkę gospodarstwa – Z. J., skierowane do Urzędu Miasta w P., w którym zainteresowana zwraca się z prośbą o przejęcie na własność Państwa posiadanego gospodarstwa rolnego (o pow. [...] ha), położonego w P. W podaniu tym, prócz argumentacji dot. powodu przekazania gospodarstwa na własność Państwa (inwalidztwo uniemożliwiające samodzielną egzystencję oraz obawę zaprzestania upraw w gospodarstwie), była właścicielka podnosiła, iż jej córka nie spełniała warunków do przejęcia w/w gospodarstwa rolnego (pracowała w tym czasie zawodowo i uczyła się zaocznie). Należy podkreślić, że Z. J., w dniu wydania decyzji przez Prezydenta Miasta P., zaliczona była do I grupy inwalidzkiej, o czym świadczy orzeczenie Komisji lekarskiej do spraw inwalidztwa i zatrudnienia nr [...] w P. z dnia[...]. W ślad za przekazaniem gospodarstwa na własność Państwa oraz orzeczeniem o stopniu inwalidztwa, Z. J. przyznano rentę. Prawidłowo także , mając na uwadze fakt przejęcia decyzją Prezydenta Miasta P. z dnia [...] listopada 1978 r. wszystkich gruntów należących do Z. J., gdzie jedna z działek (działka nr [...]) nie miała charakteru nieruchomości rolnej, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi stwierdził nieważność w/w decyzji w części dot. przejęcia powyższej działki nr [...]. Odnosząc się do zarzutu skarżącej w sprawie wadliwego opatrzenia decyzji o przejęciu za rentę gospodarstwa rolnego klauzulą o uprawomocnieniu się tej decyzji , w ocenie Sądu zarzut ten należy uznać za nietrafny. W uzasadnieniu decyzji z dnia [...] listopada 1978 r. Prezydent Miasta P. zawarł pouczenie, w którym wyraźnie wskazał, że "od decyzji niniejszej przysługuje stronie odwołanie do Wojewody [...], za pośrednictwem Prezydenta Miasta P.. (...), w terminie 14 dni od daty otrzymania". W dniu wydania decyzji przez Prezydenta Miasta P.., art. 112 § 2 Kpa w brzmieniu obowiązującym na dzień 9 listopada 1978 r., stanowił, iż strona może w terminie 14 dni od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji zażądać jej uzupełnienia co do rozstrzygnięcia bądź co do prawa odwołania. Jak wynika z akt sprawy , była właścicielka przejętych na własność Państwa nieruchomości, nie skorzystała z przysługujących jej środków odwołania od decyzji, nie podważała także w osobnym postępowaniu - decyzji o przyznanej w ślad za przekazaniem gospodarstwa rencie. Nadanie klauzuli prawomocności decyzji o przejęciu nieruchomości rolnych na własność Państwa jak prawidłowo wskazał organ, nie uniemożliwiło złożenia odwołania w przypadku niezgadzania się z jej rozstrzygnięciem. Nadanie klauzuli wykonalności stanowi bowiem czynność o charakterze deklaratoryjnym i w żadnym razie nie stoi na przeszkodzie rozpoznaniu złożonego w sprawie odwołania. W związku z brakiem takiego odwołania, decyzja o przejęciu nieruchomości w sprawie niniejszej uprawomocniła się. W tym miejscu wskazać należy, że zasada trwałości decyzji administracyjnych, zapisana w art. 16 § 1 Kpa to jeden z ważniejszych gwarantów zaufania do organów państwa. W myśl tej zasady, tylko wyjątkowo - gdy rozstrzygnięcie administracyjne dotknięte jest ciężką wadą lub wydane zostało z istotnym naruszeniem procedury - ostateczną decyzję administracyjną eliminuje się z obrotu prawnego. Zasada ta ma na celu nie tylko ochronę praw nabytych, ale w ogóle ochronę porządku prawnego. Aby w praktyczny sposób zapewnić realizację zasady trwałości decyzji ostatecznej, organ, który taką decyzję wydał, powinien stwierdzić, czy i kiedy, konkretna decyzja uzyskała cechę ostateczności. Obowiązek taki nie wynika bezpośrednio z przepisów Kpa, jednak istnieją argumenty przemawiające na rzecz stosowania takiej praktyki. Do stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt. 2 niezbędne jest zatem stwierdzenie oczywistego charakteru naruszenia normy prawa materialnego przez organ orzekający w sprawie lub dokonanie przez ten organ oceny materiału dowodowego w sposób oczywiście sprzeczny ze zgromadzoną w aktach dokumentacją sprawy lub innymi oczywistymi, znanymi temu organowi faktami. Pewność obrotu prawnego wymaga bowiem, aby ostateczne decyzje administracyjne były stabilne i aby można je było wzruszyć tylko w nadzwyczajnych sytuacjach i z ważnych powodów. Wobec tego w postępowaniu nadzorczym do wykazania rażącego naruszenia prawa konieczne jest niezbite i jednoznaczne potwierdzenie faktu, że wydane przez dany organ rozstrzygnięcie pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią określonego przepisu prawa. Mając powyższe na względzie należy stwierdzić, że w uzasadnieniu zaskarżonych decyzji Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi prawidłowo stwierdził, iż brak było podstaw do stwierdzenia rażącego naruszenia prawa przy wydawaniu decyzji z dnia [...] listopada 2012r. i utrzymanej nią w mocy decyzji z dnia [...] września 2012r. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) orzekł, jak w wyroku.