I SA/Wa 1015/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sędzia WSA Iwona Kosińska (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 20 września 2019 r. sprawy ze sprzeciwu Gminy [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia odszkodowania za nieruchomość uchyla zaskarżoną decyzję. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania [...], uchylił decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] odmawiającą ustalenia odszkodowania za grunt położony w [...] w rejonie ulic [...], stanowiący działkę ewidencyjną nr [...] o powierzchni [...], przeznaczony pod plac miejski. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że Prezydent [...] decyzją z dnia [...] lipca 2016 r. odmówił ustalenia i wypłaty odszkodowania za grunt położony w [...] w rejonie ulic [...], stanowiący działkę ewidencyjną nr [...]. W uzasadnieniu organ I instancji stwierdził, że z analizy dokumentów wynika, że działka nr [...] przeznaczona jest pod tereny placów miejskich objętych układem dróg publicznych. Wobec powyższego brak jest podstaw do przyjęcia, że cała działka nr [...] znajduje się w liniach rozgraniczających drogi publicznej. Samo przeznaczenie terenu pod plac nie pozwala na stwierdzenie, że w odniesieniu do terenu przeznaczonego pod plac następuje skutek wynikający z art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. z 2018 r. Dz. U. poz. 121). Taki skutek nastąpić może tylko w odniesieniu do działki położonej w liniach rozgraniczających drogi publicznej. Następnie Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] uchylił powyższą decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Prezydent [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] po raz wtóry odmówił ustalenia odszkodowania za przedmiotowy grunt położony w [...]. Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem, [...] złożyła odwołanie. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego: art. 98 ust. 3 w związku z art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez odmowę ustalenia odszkodowania w sytuacji, gdy przedmiotowa działka została wydzielona w trybie art. 98 ust. 1 powołanej ustawy pod drogę publiczną (plac miejski objęty układem dróg publicznych kategorii gminnej), a w konsekwencji zastosowanie powinien znaleźć art. 98 ust. 3 ustawy zobowiązujący do ustalenia odszkodowania według zasad i trybu obowiązującego przy wywłaszczaniu nieruchomości oraz naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, czyli art. 7, art. 77 i art. 80 kpa, w szczególności poprzez brak rozważenia całego materiału dowodowego sprawy i niewłaściwą ocenę materiału dowodowego sprawy. Rozpatrując odwołanie, Wojewoda [...] na podstawie art. 138 § 2 kpa ponownie uchylił zaskarżoną decyzję i po raz drugi przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu zajętego stanowiska organ II instancji opisał dotychczasowy przebieg postępowania. Przywołał treść art. 93 ust. 1 i art. 98 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. z 2018 r. Dz. U. poz. 121). Omówił stanowisko organu I instancji oraz zebrany w sprawie materiał dowodowy, w tym m.in. stanowisko Burmistrza Dzielnicy [...] wyrażone w piśmie z dnia [...] marca 2018 r., stanowisko zastępcy Dyrektora Biura Architektury i Planowania Przestrzennego Urzędu [...] zawarte w piśmie z dnia [...] maja 2018 r., stanowisko Wydziału Architektury i Budownictwa dla Dzielnicy [...] Urzędu [...] zawarte w piśmie z dnia [...] kwietnia 2018 r. oraz stanowisko zastępcy Dyrektora Biura Polityki Mobilności i Transportu Urzędu [...] zawarte w piśmie z dnia [...] kwietnia 2018 r. Następnie organ odwoławczy uznał, że na podstawie zebranego materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy nie można jednoznacznie stwierdzić, czy przedmiotowa nieruchomość, powstała po zatwierdzeniu podziału decyzją Prezydenta [...] z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...], została faktycznie wydzielona pod drogi publiczne lub pod poszerzenie istniejących dróg publicznych. W aktach sprawy znajdują się bowiem zarówno pisma to potwierdzające, jak i wskazujące na rozbieżności w zebranym materiale dowodowym. W ocenie organu II instancji, w tej sytuacji ponownie rozpatrując sprawę, organ I instancji odniesie się do znajdujących się w aktach sprawy pisma Wydziału Infrastruktury Urzędu [...] w Dzielnicy [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. oraz pisma Urzędu Dzielnicy [...] Wydział Infrastruktury z dnia [...] sierpnia 2018 r. i w świetle tego wskaże, czy teren ten jest przeznaczony i wykorzystywany pod drogę publiczną. Dlatego też organ II instancji postanowił przekazać sprawę do ponownego rozpoznania, uznając, że zaskarżona decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania - art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 kpa, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Równocześnie organ odwoławczy zalecił, by rozpoznając ponownie sprawę o ustalenie odszkodowania za przedmiotową nieruchomość, organ I instancji przeprowadził postępowanie zgodnie z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 kpa i podjął merytoryczne rozstrzygnięcie, które uzasadni zgodnie z wymogami art. 107 § 3 kpa, ponieważ zgodnie z wyrażoną w art. 15 kpa zasadą dwuinstancyjności postępowania oraz art. 136 kpa określającym granice postępowania dowodowego przed organem odwoławczym Wojewoda [...] nie jest uprawniony do przeprowadzenia postępowania dowodowego w określonym powyżej zakresie. W ocenie Wojewody organ I instancji jednoznacznie wyjaśni w sposób nie budzący wątpliwości, czy przedmiotowy grunt jest objęty działaniem art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, a tym samym czy jest przeznaczony pod drogi publiczne i po dokonaniu wnikliwej oceny całokształtu materiału dowodowego podejmie stosowne rozstrzygnięcie, które uzasadni zgodnie z wymogami art. 107 kpa. Uznając, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, a decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, organ II instancji działając na podstawie art. 138 § 2 kpa uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyła [...]. W uzasadnieniu zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów postępowania administracyjnego mające istotny wpływ na wynik sprawy, czyli art. 138 § 2 kpa poprzez jego zastosowanie i wydanie decyzji kasatoryjnej w sytuacji, gdy materiał dowodowy sprawy pozwalał na uchylenie zaskarżonej decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] stycznia 2019 r. i orzeczenie co do istoty sprawy (art. 138 § 1 pkt 2 kpa). W uzasadnieniu skargi skarżąca Gmina przedstawiła argumenty na poparcie zasadności postawionych zarzutów i wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sprzeciw zasługuje na uwzględnienie. Instytucja sprzeciwu od decyzji kasatoryjnej została wprowadzona ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 935), która weszła w życie z dniem 1 czerwca 2017 r. Nowelizacja ta wprowadziła zmiany między innymi do ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z art. 9 pkt 7 tej ustawy w dziale III ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi po rozdziale 3 dodaje się rozdział 3a o tytule "Sprzeciw od decyzji". Zgodnie z treścią nowo wprowadzonego art. 64a, od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści takiej decyzji może wnieść od niej sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Postępowanie w przedmiocie sprzeciwu zostało znacznie uproszczone: w postępowaniu przed sądem nie biorą udziału uczestnicy, a jedynie strona skarżąca i organ, który wydał zaskarżoną decyzję (art. 64b § 3), sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym (art. 64d § 1), skróceniu uległy też terminy procesowe (art. 64c § 1, art. 64c § 4, art. 64d § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Zgodnie z art. 64e ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 kpa. Przedmiotem kontroli, w razie wniesienia sprzeciwu, jest zatem wyłącznie zasadność wydania przez organ administracji konkretnego rozstrzygnięcia procesowego (decyzji kasatoryjnej). Przedmiotem kontroli sądu nie może być natomiast w tym postępowaniu, mającym wyłącznie charakter wpadkowy, kwestia właściwego rozumienia lub zastosowania przez organ przepisów prawa materialnego, w ramach których organ uznał, że sprawa wymaga przekazania do ponownego rozpoznania na podstawie art. 138 § 2 kpa. Oznacza to, że organ administracji, orzekający w przyszłości w sprawie (jak i ewentualnie sąd, badający legalność jego decyzji) będzie związany wyrokiem w przedmiocie sprzeciwu tylko w zakresie dotyczącym ustalenia, czy w rozpatrywanej sprawie zachodziły przesłanki do jej przekazania do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Orzeczenie w przedmiocie sprzeciwu ma wobec tego wyłącznie charakter "procesowy" i nie kreuje żadnych skutków dotyczących praw i obowiązków stron postępowania, zainteresowanych konkretnym merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy. Punktem wyjścia do oceny zaskarżonej decyzji jest art. 138 § 2 kpa, zgodnie z treścią którego organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Organ odwoławczy może zatem wydać decyzję kasatoryjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia jedynie wtedy, gdy postępowanie w I instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego, a więc gdy organ I instancji w istocie nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Zwrot normatywny "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" jest zwrotem ocennym. W orzecznictwie przyjmuje się, że stwierdzenie to jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2846/12, publikowany pod adresem internetowym https://orzeczenia.nsa.gov.pl). W sytuacji gdy organ odwoławczy ma możliwość skorzystania z art. 136 kpa, to również braki dowodowe nie mogą co do zasady stanowić podstawy do zastosowania art. 138 § 2 kpa (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 15 lutego 2018 r., sygn. akt II SA/Rz 1277/17). Dopiero gdy wykazane zostanie, że prowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego w oparciu o art. 136 kpa okaże się niewystarczające, należy uchylić zaskarżoną decyzję oraz przekazać sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Art. 136 kpa uprawnia bowiem organ odwoławczy do przeprowadzenia na żądanie strony lub z urzędu dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecenia przeprowadzenia tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Zarówno doktryna, jak i orzecznictwo są zgodne, że dwuinstancyjność w postępowaniu administracyjnym polega na wydaniu rozstrzygnięć o charakterze merytorycznym przez organy dwóch różnych instancji. Zasada dwuinstancyjności powoduje, że każdy z organów (najpierw pierwszej, a potem drugiej instancji) przeprowadza postępowanie prowadzone w celu prawidłowego rozpatrzenia sprawy administracyjnej. W postępowaniu administracyjnym nie mamy zatem do czynienia jedynie z kontrolą orzeczenia organu pierwszej instancji, ale z prowadzeniem postępowania tak, aby załatwić sprawę co do jej istoty. Ponadto już z kolejności przepisów zawartych w art. 138 kpa wynika, że zasadą winno być rozstrzyganie sprawy przez organ odwoławczy co do istoty, czyli albo utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji (jeśli jest ona w ocenie organu odwoławczego prawidłowa) lub uchylenie tej decyzji i załatwienie sprawy merytorycznie. Podkreślić należy, że wydanie decyzji kasatoryjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji jest wyjątkiem od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, a zatem niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca art. 138 § 2 kpa. Z orzecznictwa sądów administracyjnych jednoznacznie wynika, że na tle omawianego przepisu organ odwoławczy nie jest uprawniony do wydania kasacyjnego rozstrzygnięcia, jeśli organ I instancji nieprawidłowo ocenił zebrany w sprawie materiał dowodowy (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 11 stycznia 2007 r., sygn. akt II SA/GI 439/06, Lex nr 930299). Innymi słowy decyzja kasacyjna nie może zostać wydana, jeśli kwestią sporną będzie tylko ocena prawna zebranego materiału dowodowego w sprawie (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 29 maja 2014 r., sygn. akt l SA/Sz 1256/13, Lex nr 1479048) lub prawidłowość podjętego rozstrzygnięcia. W sprzeczności z art. 138 § 2 kpa pozostaje wydanie decyzji kasacyjnej zarówno w przypadku, gdy zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organ I instancji jest dotknięte niewielkimi brakami, które z powodzeniem można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym na podstawie art. 136 kpa (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 10 października 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 997/13, Lex nr 1384918; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 września 1981 r., sygn. akt II SA 400/81, ONSA 1981, nr 2, poz. 88). Przeprowadzona przez Sąd kontrola w powyżej określonych granicach wykazała, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2019 r. nie spełnia wymogów określonych w art. 138 § 2 kpa. Organ odwoławczy zastosował dyspozycję art. 138 § 2 kpa, wskazując jedynie, że organ I instancji w uzasadnieniu swojej decyzji dokonał takiej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, że nie można jednoznacznie, w sposób nie budzący wątpliwości stwierdzić, czy przedmiotowy grunt jest objęty działaniem art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, a tym samym czy jest przeznaczony pod drogi publiczne. Wynika to z faktu, że w aktach sprawy znajdują się zarówno pisma to potwierdzające, jak i pisma zaprzeczające tym faktom. Wskazując na rozbieżności w zebranym materiale dowodowym, organ odwoławczy zalecił, by ponownie rozpatrując sprawę, organ I instancji odniósł się po raz kolejny do znajdujących się już w aktach sprawy pisma Wydziału Infrastruktury Urzędu [...] w Dzielnicy [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. oraz pisma Urzędu Dzielnicy [...] Wydział Infrastruktury z dnia [...] sierpnia 2018 r. i jednoznacznie wskazał, czy w jego ocenie sporny teren jest przeznaczony i wykorzystywany pod drogę publiczną. Uzasadnienie decyzji Wojewody nie wskazuje na naruszenie przez organ I instancji przepisów postępowania, które powodowałoby konieczność uzupełnienia postępowania dowodowego (w jakimkolwiek zakresie) i dodatkowe wyjaśnienie sprawy w zakresie, który miałby istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, co uzasadniałoby zastosowanie dyspozycji art. 138 § 2 kpa. Organ II instancji nie podjął przy tym próby samodzielnego rozstrzygnięcia sprawy, niezasadnie ograniczając się jedynie do kontroli postępowania przeprowadzonego przez organ I instancji. Wszelkie możliwe do przeprowadzenia dowody z dokumentów umożliwiające rekonstrukcję stanu faktycznego i prawnego zostały już pozyskane przez organ I instancji. Wydanej decyzji organ odwoławczy zarzuca jedynie, że na ich podstawie trudno jest dokonać jednoznacznej oceny stanu faktycznego i prawnego zaistniałego w sprawie. Reasumując, zdaniem Sądu, w rozpatrywanej sprawie zebrany materiał dowodowy umożliwiał wydanie decyzji merytorycznej w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy. Nie czyniąc tego, organ II instancji naruszył art. 138 § 2 kpa. Podkreślić należy, że negatywna ocena rozstrzygnięcia organu I instancji w myśl obowiązujących przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego nie jest wystarczającą przesłanką do zastosowania art. 138 § 2 kpa. Zgodnie z treścią art. 138 § 2 kpa organ odwoławczy nie jest uprawniony do wydania kasacyjnego rozstrzygnięcia, jeśli organ I instancji jedynie nieprawidłowo lub w sposób niejasny ocenił zebrany w sprawie materiał dowodowy. Oznacza to, że co do zasady przyczyny kasacyjnego rozstrzygnięcia nie może stanowić naruszenie przez organ I instancji art. 80 kpa. Decyzja kasacyjna nie może zostać wydana, jeśli kwestią sporną będzie tylko ocena prawna zebranego materiału dowodowego w sprawie (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 29 maja 2014 r., sygn. akt I SA/Sz 1256/13). Istotą postępowania odwoławczego jest ponowne rozpatrzenie sprawy w jej całokształcie przez organ odwoławczy. Organ II instancji nie może więc ograniczyć się wyłącznie do kontroli pierwszoinstancyjnego orzeczenia, lecz ma obowiązek rozpatrzenia całości sprawy we własnym zakresie. Oznacza to, że zobligowany jest także do samodzielnej oceny dowodów zgromadzonych już w aktach, a jeśli uzna ów materiał za niewystarczający, także do ewentualnego przeprowadzenia w tym względzie dodatkowego postępowania dowodowego w granicach wyznaczonych treścią art. 136 kpa. W ocenie Sądu organ odwoławczy, dysponując zebranym w sprawie materiałem dowodowym, mógł odnieść się do oceny organu I instancji sformułowanej w wydanej decyzji i mógł również dokonać własnej oceny prawnej co do istoty sprawy. Tego jednak organ odwoławczy nie uczynił przez co naruszył przepisy art. 138 § 2 kpa. Uchylanie się przez organ odwoławczy od dokonania samodzielnej oceny prawnej co do istoty sprawy i podjęcie w zamian za to jedynie rozstrzygnięcia eliminującego na zasadzie art. 138 § 2 kpa decyzję organu I instancji w celu dokonania ponownej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, traktować należy wyłącznie jako działanie mające na celu uniknięcie zajęcia przez organ II instancji merytorycznego stanowiska w sprawie. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ II instancji powinien dokonać samodzielnej analizy i oceny całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w aktach i ewentualnie przeprowadzić w trybie art. 136 kpa inne dowody, które pozwolą na właściwą ocenę zasadności wniosku skarżącej Gminy o przyznanie odszkodowania. Podjęte przez organ II instancji orzeczenie, którego treści Sąd nie przesądza, organ odwoławczy uzasadni zgodnie z wymogami wynikającymi z treści art. 107 § 3 kpa. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 151a § 1 oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2018 r. Dz. U. poz. 1302, ze zm.) orzekł jak w sentencji. Sąd rozpoznał sprzeciw na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 64d powołanej ustawy.