I SA/Wa 1023/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz Sędziowie: WSA Iwona Kosińska (spr.) WSA Gabriela Nowak Protokolant sekretarz sądowy Agnieszka Żurawska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 listopada 2011 r. sprawy ze skargi Burmistrza Miasta S. na decyzję Wojewody [...] z dnia[...] marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomość oddala skargę. Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [...] marca 2011 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania E. i A. K., uchylił decyzję Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] dotyczącą umorzenia postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomość stanowiącą działkę nr [...] o powierzchni [...] ha położoną w S. (obręb [...]) przy ul. [...] (obecnie ul. [...]). Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że Starosta [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r., po ponownym rozpatrzeniu sprawy, umorzył postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania za opisaną nieruchomość, stwierdzając, że nie stanowi ona drogi publicznej, w związku z czym brak jest przesłanek do ustalenia odszkodowania w trybie art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004., Nr 261, poz. 2603 ze zm.). Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem E. i A. K. złożył odwołanie wnosząc o jej uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Po jego rozpatrzeniu Wojewoda [...] stwierdził, że winno ono zostać uwzględnione. W uzasadnieniu zajętego stanowiska organ odwoławczy wyjaśnił, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wskazuje, iż Burmistrz Miasta S. decyzją z dnia [...] października 2001 r. zatwierdził projekt podziału nieruchomości położonej w obrębie geodezyjnym [...] przy ulicach [...], będącej, zgodnie zapisem księgi wieczystej numer KW [...], własnością E. i A. K., oznaczonej w ewidencji gruntów miasta S. jako działka nr [...] o pow. [...] m2. W wyniku niniejszego podziału powstała m. in. działka nr [...] o powierzchni [...] m2 z przeznaczeniem pod drogę publiczną. Niniejsza decyzja stała się ostateczna w dniu [...] listopada 2001 r. Pismem z dnia 10 listopada 2008 r. E .i A. K. zwrócili się do Starosty S. o ustalenie odszkodowania za nieruchomość wydzieloną pod drogę na podstawie ostatecznej decyzji podziałowej z dnia [...] października 2001 r. Organ odwoławczy powołał się na treść art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami i wyjaśnił, że obowiązek ustalenia i wypłacenia odszkodowania powstaje dopiero, gdy decyzja administracyjna zatwierdzająca projekt podziału nieruchomości jest ostateczna. Zgodnie z powołanym art. 98 ustalenie odszkodowania w drodze postępowania administracyjnego powinny poprzedzać negocjacje przeprowadzone w trybie cywilnoprawnym, bowiem podstawą do wszczęcia postępowania administracyjnego jest negatywny wynik rokowań między właścicielem i właściwym organem administracji publicznej. W sytuacji, w której nie było negocjacji a strony w protokole jednoznacznie nie stwierdziły, że nie dojdą do porozumienia w drodze cywilnoprawnej, nie jest możliwe wszczęcie postępowania administracyjnego. O podjęcie rokowań może wystąpić zarówno podmiot na którego przeszło prawo własności nieruchomości jaki i poprzedni właściciel. Ustalenie odszkodowania w trybie administracyjnym przed zakończeniem negocjacji wynikiem negatywnym należy rozumieć jako naruszenie wskazanego powyżej przepisu. Odnosząc te rozważania na grunt rozpatrywanej sprawy organ II instancji stanął na stanowisku, że w aktach przedmiotowej sprawy brak jest protokołu z rokowań, które zakończyły się wynikiem negatywnym. Organ odwoławczy podkreślił, że odjęcie poprzedniemu właścicielowi prawa własności, które przechodzi odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z mocy prawa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca projekt podziału stała się ostateczna a orzeczenie o podziale prawomocne w sposób nierozerwalny związane jest z obowiązkiem odszkodowawczym, ciążącym na właściwej jednostce samorządu terytorialnego. Bezspornym jest, że odszkodowanie o jakim mowa w w/w art. 98 ust. 3 przysługuje z tytułu utraty własności gruntu na rzecz m. in. jednostki samorządu terytorialnego. Oczywistym więc staje się zatem jednoznaczne ustalenie czy wnioskodawca utracił własność gruntu, gdyż okoliczność ta jest podstawową przesłanką rozpatrywania wniosku o odszkodowanie oraz do jego ustalenia i przyznania na rzecz uprawnionych osób. Ponadto organ odwoławczy wskazał, że skutki prawne przejęcia przedmiotowej nieruchomości przez gminę, wynikające z decyzji podziałowej, nie zostały uchylone (decyzja ta pozostaje w obrocie prawnym), bowiem decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] grudnia 2010 r. orzekła tylko o jej wydaniu z naruszeniem prawa, co nie spowodowało uchylenia skutków decyzji podziałowej. Niezależnie od powyższego w myśl art. 105 § 1 kpa postępowanie umarza się jeżeli z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, jednakże nie znajduje uzasadnienia w przepisach kpa wydanie decyzji o umorzeniu postępowania kończącej formalnie postępowanie w sprawie, w której strony są zainteresowane uzyskaniem decyzji merytorycznej, po dokładnym ustaleniu okoliczności faktycznych. Biorąc powyższe pod uwagę organ odwoławczy stwierdził, że zaskarżone rozstrzygnięcie Starosty S. narusza art. 7 i art. 77 § 1 kpa zobowiązujące organ administracyjny do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i rozstrzygnięcia jej po zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego w sposób wyczerpujący. W konsekwencji Wojewoda [...] uchylił decyzję organu I instancyjną i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia, bowiem rozstrzygnięcie jej zgodnie z prawem wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części. Na decyzję Wojewody [...] z [...] marca 2011 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła Gmina Miasto S. W uzasadnieniu skargi podniosła, że badając sprawę organ I instancji właściwie określił, że w wyniku postępowania podziałowego nie doszło do wydzielenia działek gruntu przeznaczonych pod drogę publiczną, lecz do wydzielenia drogi wewnętrznej. Drogi wewnętrzne zaś nie są przejmowane z mocy prawa w oparciu o art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Natomiast sprawa ewentualnego przejęcia działki gruntu i pozostawienia jej w zasobach Gminy Miasto S. winna zostać załatwiona, w ocenie strony skarżącej, na drodze cywil.e to porozumienie zostało zaakceptowane na posiedzeniach Zarządu Miasta S. dnia [...] października 2001 r. i dnia [...] października 2001 r. Istotne jest także to, w ocenie skarżącej Gminy, że Państwo K. potwierdzali wielokrotnie przed notariuszem fakt przekazania Gminie Miasto S. działki gruntu z przeznaczeniem na drogę publiczną nieodpłatnie, co nie było zgodne z prawdą, gdyż w protokole wyraźnie określono, że przekazanie nastąpi w zamian za odstąpienie od naliczenia opłaty adiacenckiej związanej ze wzrostem wartości nieruchomości w wyniku podziału, a więc odpłatnie. Mając powyższe na uwadze wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody [...]. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przede wszystkim wyjaśnić należy, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Uznając ustalony przez organ nadzoru stan faktyczny zaistniały w sprawie za prawidłowy, Sąd stanął na stanowisku, że analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na niezasadność skargi. Przede wszystkim przypomnieć należy, co zasadnie podniósł organ odwoławczy w uzasadnieniu wydanej decyzji, że w postępowaniu administracyjnym wydanie prawidłowego orzeczenia w każdym przypadku powinno bowiem poprzedzać dokładne ustalenie stanu faktycznego istotnego w sprawie. Zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej, wyrażoną w art. 7 kpa (w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji), organy administracji publicznej mają obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, mając na względzie zarówno interes społeczny, jak również słuszny interes obywateli. Artykuł 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego stanowi natomiast, że organ administracji publicznej zobowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, a zgodnie z treścią art. 80 kpa organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Jako dowolne należy więc traktować ustalenia faktyczne mogące znaleźć wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności zostaje wykluczony dopiero ustaleniami dokonanymi w całokształcie materiału dowodowego, zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący, a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonującej treści. Sąd stoi na stanowisku, że niewyjaśnienie wszystkich okoliczności mających istotne znaczenie w sprawie oraz nieuzasadnienie decyzji w sposób właściwy (art. 107 § 3 kpa) narusza podstawowe zasady postępowania administracyjnego. Taka właśnie sytuacja zaistniała w rozpatrywanej sprawie. Przede wszystkim racje należy przyznać należy organowi odwoławczemu, że w aktach sprawy brak jest protokołu z rokowań, które zakończyłyby się wynikiem negatywnym. Zgodnie bowiem z treścią art. 98 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j. Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Przepis ten stosuje się także do nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek użytkownika wieczystego, z tym że prawo użytkowania wieczystego działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne wygasa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Przepis stosuje się odpowiednio przy wydzielaniu działek gruntu pod poszerzenie istniejących dróg publicznych (ust. 1). Właściwy organ składa wniosek o ujawnienie w księdze wieczystej praw gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa do działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne lub pod poszerzenie istniejących dróg publicznych. Podstawą wpisu tych praw do księgi wieczystej jest ostateczna decyzja zatwierdzająca podział (ust. 2). Za działki gruntu, o których mowa w ust. 1, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Przepis art. 131 stosuje się odpowiednio. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości (ust. 3). Z brzmienia powołanego przepisu wynika, że przeprowadzenie, przed wszczęciem postępowania odszkodowawczego, rokowań jest obligatoryjne i musi zostać udokumentowane stosownym protokołem, przy czym inicjatywa podjęcia rokowań pochodzić może od każdej ze stron (m.in. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 9 stycznia 2008 r. sygn. akt III SA/Po 695/07, LEX nr 510380, wyrok SA w Poznaniu z dnia 18 maja 2006 r. sygn. akt I ACa 36/06, LEX nr 271367). Oznacza to, że bez przeprowadzenia rokowań nie jest dopuszczalne wszczęcie postępowania administracyjnego o ustalenie odszkodowania w drodze decyzji administracyjnej. Przenosząc powyższą regulacje prawną na grunt rozpatrywanej sprawy uznać należy, że brak niezbędnych dokumentów lub informacji o ich braku powoduję, że nie sposób na podstawie tak niepełnego materiału dowodowego jednoznacznie ustalić czy wymagane Powołanym przepisem prawa rokowania w ogóle się odbyły, a jeśli tak to z jakim skutkiem. Nie daje to zatem możliwości dokonania, zarówno przez organ odwoławczy jak i Sąd orzekający, możliwości dokonania oceny prawidłowości wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia odszkodowania za przejęty grunt. Nie jest to niestety jedyny brak materiału dowodowego zebranego przez organ I instancji w rozpatrywanej sprawie. Z analizy akt sprawy wynika, że brak jest w nich aktualnego odpisu z istniejącej dla spornej nieruchomości (działki nr [...]) księgi wieczystej (KW [...]), z której wynikało by kto jest w tej księdze wpisy jako jej właściciel: skarżąca gmina S., czy jak twierdzi strona skarżąca, jej właścicielami nadal pozostają E. i A. K. Ustalenie tego faktu jest istotne choćby z tego powodu, że twierdzeniom Gminy w tym zakresie, przeczy treść znajdującego się w aktach sprawy wypisu z rejestru gruntów z dnia [...] marca 2009 r. zgodnie z którym Gmina Miasto S. ujawniona jest jako jedyny właściciel działki drogowej nr [...] (k-10 akt adm.). Nie sposób również ocenić prawidłowości twierdzeń skarżącej Gminy co do charakteru przedmiotowej działki, a zatem ustalić czy w wyniku przedmiotowego postępowania podziałowego doszło do wydzielenia działki gruntu przeznaczonej pod drogę publiczną, czy jedynie do wydzielenia drogi wewnętrznej. Wynika to również z faktu zaniedbań organu I instancji w zakresie wyczerpującego zebrania istotnego dla rozstrzygnięcia sprawy materiału dowodowego. W aktach sprawy brak jest bowiem rozstrzygającego w tej kwestii aa obowiązującego w dacie podziału planu zagospodarowania przestrzennego dla miasta S. zatwierdzonego uchwałą byłej Wojewódzkiej Rady Narodowej w S. z dnia [...] kwietnia 1982 r. nr [...] (oczywiście w części dotyczącej spornej działki). Nie sposób również nie zauważyć, że jak wynika z analizy akt sprawy, obecnie toczy się równolegle postępowanie nadzorcze mające na celu zbadanie w trybie nadzoru prawidłowości wydania w rozpatrywanej sprawie decyzji Urzędu Miasta S. z dnia [...] października 2001 r. nr [...], w części dotyczącej orzeczenia o przejściu m. in. spornej działki nr [...] na rzecz miasta S. z przeznaczeniem pod drogę publiczną. Niestety ani zapadłej w tej sprawie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] nie ma w aktach sprawy. Brak jest również jakichkolwiek informacji o aktualnym stanie rozpatrywania wniosku miasta S. o ponowne rozpatrzenie tej sprawy przez organ nadzoru. Rozstrzygniecie natomiast kwestii prawidłowości decyzji podziałowej w zakresie orzeczenia o przejściu m. in. spornej działki na własność miasta S. z przeznaczeniem pod drogę publiczną, w ocenie Sądu orzekającego, ma podstawowe znaczenie dla rozpatrywanej sprawy o odszkodowanie. Dodatkowo odnosząc się do treści złożonej skargi Sąd raz jeszcze pragnie podkreślić, że z brzmienia powołanego wyżej artykułu 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika, że jedyne przesłanki warunkujące powstanie prawa do odszkodowania, które muszą wystąpić, to: podział nieruchomości dokonany na wniosek właściciela oraz wydzielenie w trakcie takiego podziału konkretnych działek pod drogi publiczne (zgodnie z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub zapisami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu): gminne, powiatowe, wojewódzkie lub krajowe. Jeśli te dwie przesłanki zostają łącznie spełnione, to z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział staje się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne, działki gruntu wydzielone pod drogi przechodzą z mocy prawa odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa. Z dniem zaś odjęcia prawa własności byłemu właścicielowi przysługuje żądanie zapłaty odszkodowania. Oznacza to, że poza wymienionymi wyżej przesłankami ustawodawca nie przewidział w art. 98 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. z 2004 r. Dz. U. Nr 261, poz. 2603, ze zm.) żadnych innych, dodatkowych warunków, które musiałyby zostać spełnione by były właściciel podzielonej nieruchomości miał prawo do uzyskania odszkodowania za te działki, które z mocy prawa przestały być jego własnością. Za całkowicie błędne należy także uznać stanowisko skarżącej Gminy, która opiera swoje racje na zawartym przed wszczęciem postępowania podziałowego "Porozumieniu" w sprawie nieodpłatnego przekazania działki nr [...] na rzecz miasta S. z dnia [...] października 2001 r. Kwestia ta została już prawidłowo i wyczerpująco wyjaśniona (wraz z powołaniem się na odpowiednie orzecznictwo sądów administracyjnych jednoznacznie rozstrzygających tę kwestię) w uzasadnieniu wcześniejszej ostatecznej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] (k-39 akt adm.). Dlatego też Sąd nie powtarzając tożsamych argumentów uznaje, że odwoływanie się przez stronę skarżącą ponownie na te same argumenty, które zostały już prawidłowo ocenione jako wadliwe i prawnie nieskuteczne, jest niezasadne i nie może wywrzeć oczekiwanego przez stronę skarżącą skutku. biorąc powyższe pod uwagę Sąd uznał, że wobec całkowicie uzasadnionego stwierdzenia przez Wojewodę [...], że prowadząc kontrolowane postępowanie organ I instancji nie ustalił i nie wyjaśnił dokładnie istniejącego w sprawie stanu faktycznego i prawnego oraz nie zebrały i nie rozpatrzyły całego materiału dowodowego, organ II instancji prawidłowo uznał, że zapadła w sprawie decyzja Starosty [...] wydana została z naruszeniem przepisów art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 oraz art. 105 kpa. Również w ocenie Sądu rozstrzygnięcie organu I instancji zostało oparte na niepełnym i niedostatecznie zbadanym materiale dokumentacyjnym. Oznacza to, że wbrew zarzutom skargi organ odwoławczy prowadziły postępowanie administracyjne w sposób prawidłowy, właściwie zastosował zarówno przepisy procedury administracyjnej, jak i prawa materialnego, a powody podjętego rozstrzygnięcia wystarczająco przedstawiły w uzasadnieniu wydanej decyzji. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) orzekł jak w sentencji.