I SA/Wa 1024/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska Sędziowie WSA Elżbieta Lenart WSA Bogdan Wolski (spr.) Protokolant Anna Jurak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 września 2009 r. sprawy ze skargi [...] Szkoły [...] w K. na decyzję Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia [...] kwietnia 2009 r., nr [...] w przedmiocie odmowy nadania uprawnienia do prowadzenia jednolitych studiów magisterskich 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia [...] lipca 2008 r., nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r., nr [...], po rozpatrzeniu wniosku [...] Szkoły [...] w K. o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją z dnia [...] marca 2008 r., nr [...], odmawiającą nadania Wydziałowi [...] Szkoły [...] w K. [...] uprawnienia do prowadzenia jednolitych studiów magisterskich na kierunku [...]- utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego podał, że w dniu 30 marca 2007 r. strona wystąpiła z wnioskiem o nadanie Wydziałowi [...] Szkoły [...] w K. uprawnienia do prowadzenia jednolitych studiów magisterskich na kierunku [...]. Wniosek ten został skierowany do zaopiniowania przez Państwową Komisję Akredytacyjną, która uchwałą z dnia [...] września 2007 r., nr [...], zaopiniowała go negatywnie. Następnie, po zapoznaniu się z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, Prezydium Komisji podtrzymało negatywną opinię podjętą uchwałą z dnia [...] grudnia 2007 r., nr [...]. Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego, po zapoznaniu się z dokumentacją zebraną w sprawie, decyzją z dnia [...] lipca 2008 r. odmówił nadania Wydziałowi [...] Szkoły [...] w K. uprawnienia do prowadzenia jednolitych studiów magisterskich na kierunku [...]. Uczelnia wystąpiła z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy zarzucając organowi nieuwzględnienie interesu społecznego i słusznego interesu obywateli oraz niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego, przewlekłość toczącego się postępowania, odmowę uznania w sprawie nowych okoliczności i dowodów, nieuwzględnienie całokształtu materiału dowodowego i nieskorzystanie z możliwości przeprowadzenia rozprawy. Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego uznał, iż zarzuty Uczelni dotyczą merytorycznych kompetencji Komisji. W związku z tym organ przekazał nowe materiały do ponownej oceny Komisji, która w uchwale z dnia [...] grudnia 2008 r., nr [...], stwierdziła, iż informacje zawarte w piśmie z dnia 15 marca 2008 r. nie pozwalają na zajęcie jednoznacznego stanowiska w sprawie spełnienia wymagań dotyczących minimum kadrowego dla wnioskowanego kierunku studiów. Komisja przedstawiła również swoje zastrzeżenia do nowego planu studiów, uzupełniających sylabusów, koncepcji kształcenia i kwalifikacji absolwenta, a także zasad rekrutacji na studia oraz badań naukowych. Prezydium Komisji w uchwale z dnia [...] marca 2009 r., nr [...], stwierdziło, iż z informacji zawartych w dokumentach wynika, że Uczelnia nie spełnia wymagań dotyczących minimum kadrowego dla wnioskowanego kierunku studiów, bowiem brak jest co najmniej jednego profesora lub doktora habilitowanego oraz jednego doktora, posiadających dorobek w dziedzinie nauki lub sztuki związanej z wnioskowanym kierunkiem studiów. Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego podniósł, iż w toku ponownego rozpatrzenia sprawy organ dokonał, przy pomocy Komisji, powtórnej oceny całości zgromadzonych informacji, co pozwoliło na prawidłowe ustalenie stanu faktycznego. Opiniowanie dodatkowych materiałów wpłynęło na długość prowadzonego postępowania, jednak właśnie w ten sposób mogły być one rzetelnie ocenione, co pozwoliło organowi na ponowną ocenę całokształtu materiału dowodowego oraz podjęcie bezstronnej i obiektywnej decyzji. Nadto Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego uznał, iż nie zaszły przesłanki zawarte w art. 89 k.p.a., bowiem w rozpatrywanej sprawie rozprawa nie przyspieszyłaby, ani nie uprościłaby postępowania. Rozprawa nie była również konieczna dla uzgodnienia interesów stron i wyjaśnienia sprawy przy udziale świadków, biegłych albo w drodze oględzin. W piśmie z dnia 15 kwietnia 2009 r. Rektor Uczelni odniósł się do zastrzeżeń Komisji przedstawionych w uchwale nr [...], stwierdzając m.in., iż nie zgadza się z niezaliczeniem do minimum kadrowego [...] J. S. oraz [...] M. W., uznając, iż posiadają oni dorobek naukowy w dziedzinie związanej z kierunkiem [...], jak również odniósł się do uwagi dotyczącej potwierdzenia równoważności stopni i tytułów naukowych [...] J. S. Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego wskazał, iż powyższe uwagi nie wpłynęły na dokonanie przez organ odmiennej oceny wniosku, zaś podzielając pogląd strony w kwestii uznania uchwał Komisji, jako dowodów w sprawie organ stwierdził, iż uchwały te zawierają opinie najwyższej rangi ekspertów w ocenianych dziedzinach. W konsekwencji organ postanowił podzielić opinię Komisji w zakresie nieposiadania przez Uczelnię wystarczającego minimum kadrowego na kierunku [...]. Skargę na decyzję Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła [...] Szkoła [...] w K., zarzucając naruszenie przepisów prawa, to jest: art. 7, 77, 80 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. polegające na rozstrzygnięciu sprawy bez dokładnego i wszechstronnego zebrania i rozważenia całego materiału dowodowego, przede wszystkim pominięcie wyjaśnień uczelni co do spełniania minimum kadrowego na kierunku [...]; art.52 ust. 1 w zw. z art. 49 ust. 1 pkt 1, art. 11 pkt 6 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym oraz w zw. z art. 6 i 7 k.p.a. poprzez wydanie decyzji w oparciu o opinie Państwowej Komisji Akredytacyjnej zawarte w jej uchwałach z dnia [...] września 2007 r. nr [...], z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] i z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] podjętych z naruszeniem wymienionych artykułów, albowiem uchwały te zostały podjęte przez Prezydium po zasięgnięciu opinii Zespołu Kierunków Studiów [...]; art. 50 ustawy Prawa o szkolnictwie wyższym oraz art. 77 k.p.a., albowiem w składzie Zespołu Studiów Kierunków [...] w dacie podejmowania przez Prezydium Państwowej Komisji Akredytacyjnej uchwały z dnia [...] września 2007 r. wśród przedstawicieli dziedzin [...], nie było ani jednego przedstawiciela reprezentującego dyscypliny [...] z zakresu [...], a według powołanego przepisu powinno ich być co najmniej trzech; konwencji i umów międzynarodowych (Konwencja o wzajemnym uznawaniu równoważności dokumentów ukończenia szkół średnich, szkół średnich zawodowych i szkół wyższych, a także dokumentów o nadawaniu stopni i tytułów naukowych, sporządzona w Pradze w dniu 7 czerwca 1972 r. oraz Porozumienie między Rządem Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej i Rządem Związku Socjalistycznych Republik Radzieckich o równoważności dokumentów o wykształceniu, stopniach i tytułach naukowych wydawanych w PRL i ZSRR, podpisane w warszawie dnia 10 maja 1974 r.) w związku z § 10 Rozporządzenia Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 27 lipca 2006 r. w sprawie warunków, jakie muszą spełniać jednostki organizacyjne uczelni, aby prowadzić studia na określonym kierunku i poziomie kształcenia, poprzez odmowę uznania w składzie minimum kadrowego kierunku jednego [...]; art. 12 § 1, art. 35 § 1 i 3 oraz art. 36 § 1 k.p.a. z uwagi na przewlekłość toczącego się postępowania i niezałatwienie sprawy w terminie; § 7 ust. 2 Rozporządzenia Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 27 lipca 2006 r. w sprawie warunków, jakie muszą spełniać jednostki organizacyjne uczelni, aby prowadzić studia na określonym kierunku i poziomie kształcenia w zw. z art. 9 pkt 4 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym poprzez brak wykładni tego przepisu przez Ministra i oparcie się na niczym nieuzasadnionej interpretacji Państwowej Komisji Akredytacyjnej wynikającej z jej uchwały z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...] w sprawie kryteriów oceny spełnienia wymagań w zakresie minimum kadrowego (i wcześniejszej uchwały z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...]w powyższej sprawie) dotyczącej wykazu dyscyplin [...], których reprezentanci mogą stanowić minimum kadrowe kierunku studiów Podnosząc powyższe zarzuty Uczelnia wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Ocena zaskarżonej decyzji Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego, w zakresie wynikającym z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 134 ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), potwierdziła, że w toku postępowania administracyjnego doszło do naruszenia prawa materialnego, co miało wpływ na wynik sprawy, a także uchybiono obowiązującym przepisom postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Decyzją z dnia z dnia [...] kwietnia 2009 r. Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] lipca 2008 r., którą odmówiono nadania Wydziałowi [...] Szkoły [...] w K. uprawnienia do prowadzenia jednolitych studiów magisterskich na kierunku [...]. Organ, po dokonaniu ponownej oceny zabranego materiału dowodowego uznał ostatecznie, opierając się na opinii Państwowej Komisji Akredytacyjnej, że Uczelnia nie spełnia ustawowych warunków w zakresie wymaganego minimum kadrowego. Skarżąca kwestionuje stanowisko organu twierdząc, że Uczelnia spełniła wymóg posiadania odpowiedniego minimum kadrowego i zarzuca Ministrowi Nauki i Szkolnictwa Wyższego, iż decyzja została oparta wyłącznie na opinii Państwowej Komisji Akredytacyjnej wydanej w oparciu o ustalone przez Komisję kryteria, bez dokonania przez organ własnej oceny dowodów i przedstawienia tej oceny w uzasadnieniu decyzji. Skarżąca ponadto zarzuca, że opinia Komisji nie została wyrażona w sposób określony w ustawie. Wobec powyższego Sąd wskazuje, że koniecznym warunkiem rozpoznania wniosku o uzyskanie uprawnienia do prowadzenia studiów na danym kierunku jest zasięgniecie przez Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego opinii Państwowej Komisji Akredytacyjnej. Warunek ten wynika z art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz. U. Nr 164, poz. 1365 ze zm., dalej - "ustawa"). Opinia ta nie podlega odrębnej ocenie w postępowaniu sądowym. Opinia Komisji jest wyłącznie jednym z dowodów stanowiących podstawę wydania decyzji. Oznacza to, że organ może uwzględnić tę opinię przy rozstrzygnięciu lub całkowicie ten dowód pominąć, i rozstrzygnąć sprawę w oparciu o inne zgromadzone w sprawie dowody. Merytoryczna analiza opinii, jako jednego z dowodów mogących stanowić podstawę rozstrzygnięcia sprawy, powinna być jednak poprzedzona ustaleniem czy opinia Komisji, przedstawiona w ramach kompetencji określonej w art. 49 ust. 1 ustawy, została podjęta z zachowaniem warunków wynikających z obowiązujących przepisów, w tym określonych w art. 50 ust. 2 pkt 3, art. 50 ust. 5 i art. 52 ust. 1 ustawy. Jedynie bowiem uzyskanie przez organ opinii wyrażonej w sposób określony w ustawie, może być uznane za wypełnienie warunku z art. 11 ust. 1 in fine ustawy. Należy przy tym podkreślić, że nie byłoby zasadne prezentowanie stanowiska, że warunek uzyskania opinii Komisji zostanie spełniony w przypadku przedstawienia jakiegokolwiek dokumentu pochodzącego od Komisji, na przykład zawierającego opinię przewodniczącego lub sekretarza Komisji zamiast prezydium Komisji. Z taką sytuacją nie mamy do czynienia w sprawie administracyjnej zakończonej zaskarżoną decyzją, gdyż opinia została wyrażona w uchwale prezydium Komisji, a więc zgodnie z art. 52 ust. 1 ustawy. Jednak opinia Komisji, działającej przy pomocy jej prezydium, dotknięta jest inną istotną wadą formalną, gdyż nie została poprzedzona wymaganym sprawozdaniem zespołu kierunku studiów spełniającego kryteria wymienione w art. 50 ust. 5 ustawy. Okoliczność ta została przyznana przez Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego w odpowiedzi na skargę i wynika z uzasadnienia uchwał nr [...]i nr [...]. Stwierdzone naruszenie przepisów ustawy oznacza, że Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego nie uzyskał opinii Państwowej Komisji Akredytacyjnej wydanej na podstawie przepisów ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym, co stanowiło warunek przystąpienia do merytorycznego rozpoznania wniosku skarżącej. W konsekwencji należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja została wydana bez zasięgnięcia opinii Państwowej Komisji Akredytacyjnej wydanej przy uwzględnieniu przepisów ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym, co oznacza, iż Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego rozstrzygając sprawę naruszył art. 11 ust. 1 ustawy. Zasadne jest, w ocenie Sądu, przyjęcie stanowiska, że wymóg zasięgnięcia opinii Komisji zostanie spełniony jedynie w przypadku przedstawienia opinii podjętej nie tylko przez właściwy organ Komisji, ale także z zachowaniem trybu przewidzianego w ustawie. Należy w tym miejscu jednocześnie zauważyć, że ewentualne trudności w utworzeniu zespołu odpowiadającego warunkom wymienionym w art. 50 ust. 5 ustawy, z uwagi na liczbę członków Komisji i kierunków studiów, nie mogą uzasadniać zastępowania wymaganych przez ustawę członków zespołu opiniami ekspertów współpracujących z Komisją. Powyższe może natomiast stanowić podstawę do zainicjowania odpowiedniej zmiany ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym. Przed dostosowaniem ustawy do aktualnego stanu szkolnictwa wyższego konieczne jest, zgodnie z art. 7 Konstytucji, wydanie decyzji przy uwzględnieniu obowiązujących przepisów. Przedstawiając powyższe stanowisko Sąd ponadto wskazuje, że wydanie decyzji dotyczącej przyznania uprawnienia do prowadzenia studiów na danym kierunku następuje w oparciu o dowody zgromadzone w sprawie, w tym opinię Państwowej Komisji Akredytacyjnej. Decyzja Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego powinna być poprzedzona zebraniem, rozpatrzeniem i oceną całego materiału dowodowego. Wymagane jest przy tym zawarcie przez Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego w uzasadnieniu decyzji własnego stanowiska tego organu i podstaw rozstrzygnięcia sprawy pomimo, że ustawa przewiduje przedstawienie opinii dotyczącej wniosku przez inny organ - Państwową Komisję Akredytacyjną (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 sierpnia 1998 r., IV SA 615/97, niepubl.; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 lutego 2008 r., VII SA/Wa 217/07, niepubl; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 listopada 2006 r., III SA/Wa 1914/06, niepubl.). Odnosząc te uwagi do zaskarżonego aktu Sąd stwierdza, że z decyzji tej wynika, że organ zastąpił własną ocenę wniosku i zebranych w sprawie dowodów, stanowiskiem Państwowej Komisji Akredytacyjnej. Organ, przy pomocy Komisji, dokonał oceny całości zgromadzonych informacji, co zostało także pokreślone w uzasadnieniu decyzji, naruszając w ten sposób podstawowe zasady postępowania administracyjnego. Uzasadnienie decyzji sprowadza się w istocie do przytoczenia opinii Państwowej Komisji Akredytacyjnej i przychylenia się przez organ do przedstawionego stanowiska Komisji. Uzasadnienie decyzji nie zawiera w szczególności przesłanek nieuwzględnienia w ramach minimum kadrowego [...] J. S. i [...] M. W. Przyjęty przez organ sposób uzasadnienia decyzji nie odpowiada dyspozycji art. 107 § 3 k.p.a. Ustosunkowując się do stanowiska Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego przedstawionego w uzasadnieniu odpowiedzi na skargę co do ciężaru dowodu w postępowaniu administracyjnym, Sąd wskazuje, że kodeks postępowania administracyjnego nie zawiera przepisów odpowiadających treścią art. 6 k.c. lub art. 232 k.p.c. albo odsyłających do tych przepisów. Wobec tego nieuprawnione jest prezentowanie stanowiska, że to na stronie postępowania administracyjnego spoczywa ciężar przedstawienia dowodów w celu wykazania faktów uzasadniających żądanie. Postępowanie administracyjne oparte jest na zasadzie oficjalności. Oznacza to, że organ administracyjny jest obowiązany z urzędu przeprowadzić dowody służące dokładnemu wyjaśnieniu sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 listopada 2000 r., V SA 948/00, niepubl.). Nie ulega natomiast wątpliwości, że strona postępowania dążąca do rozstrzygnięcia sprawy w sposób przez siebie oczekiwany powinna, działając we własnym interesie, podjąć odpowiednie działania w celu wykazania zasadności żądania; dotyczy to także przedstawienia stosownych dowodów. Bezczynność strony w tym zakresie nie może zwalniać organu prowadzącego sprawę od wypełnienia obowiązków wynikających art. 7 i 77 § 1 k.p.a. Podsumowując Sąd stwierdza, że Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego wydając zaskarżoną decyzję uchybił przepisom art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. Zasadny jest także zarzut naruszenia przepisów wymienionych w tiret drugim, trzecim i szóstym skargi, co zostało omówione na wstępie, z wyłączeniem art. 11 ust. 6 ustawy. Przepis ten dotyczy cofnięcia albo zawieszenia uprawnienia do prowadzenia studiów na danym kierunku i określonym poziomie kształcenia, a zatem art. 11 ust. 6 ustawy nie pozostaje w jakimkolwiek związku z przedmiotową sprawą administracyjną. W analogiczny sposób należy ocenić zarzut naruszenia przepisów wymienionych w tiret piątym skargi. Zarzuty oparte na tych przepisach podlegałyby rozpatrzeniu w wypadku wniesienia skargi na bezczynność organu, która nie była jednak przedmiotem niniejszej sprawy sądowej. Ustosunkowując się do zarzutu naruszenia aktów prawnych powołanych w tiret czwartym skargi Sąd ponownie wyjaśnia, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ nie przedstawił jakichkolwiek przesłanek, w tym podstaw prawnych, nieuwzględnienia w minimum kadrowym [...] J. S. Wobec tego ocena stanowiska Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego w tym zakresie, byłaby przedwczesna. Rozpoznając ponownie sprawę Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego uwzględni powyższe uwagi, a przede wszystkim rozpozna wniosek Uczelni na podstawie całokształtu materiału dowodowego i dokona własnej oceny dowodów, którą przedstawi w uzasadnieniu decyzji. Rozstrzygnięcie sprawy wymagać będzie uzyskania przez organ opinii Państwowej Komisji Akredytacyjnej wyrażonej w sposób odpowiadający aktualnym wymaganiom określonym w ustawie Prawo o szkolnictwie wyższym. Z przedstawionych przyczyn Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c ) oraz art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.