I SA/Wa 1025/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Kosińska (spr.) Sędziowie WSA Daniela Kozłowska WSA Monika Nowicka Protokolant Anna Traczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 listopada 2009 r. sprawy ze skargi E. S., T. S., R. S. i J. S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2008 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości [...] oddala skargę Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] października 2008 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania E. S., J. K., T. S., M. J., R. S. i J. S., utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta W. z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] odmawiającą przyznania prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości położonej w W. przy ul. [...] oznaczonej numerem hipotecznym [...], stanowiącej obecnie część działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...], będącej własnością Skarbu Państwa. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że przedmiotowa nieruchomość znajduje się na terenie objętym działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279). Tytuł własności do tej nieruchomości uregulowany był na rzecz J. W. i T. S. w równych częściach, niepodzielnie. Skarżący są następcami prawnymi byłych współwłaścicieli, co potwierdzają znajdujące się w aktach administracyjnych sądowe stwierdzenia nabycia spadków. Byli współwłaściciele złożyli, w terminie określonym przepisami dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy, wniosek o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu przedmiotowej nieruchomości. Orzeczeniem administracyjnym z dnia [...] listopada 1951 r. odmówiono dotychczasowym właścicielom przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości położonej przy ul. [...]. Decyzją Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu [...] z dnia [...] maja 1988 r. nr [...], utrzymaną w mocy decyzją organu II instancji z dnia [...] lipca 1988 r., odmówiono również uwzględnienia wniosku E. S. o przyznanie odszkodowania za tę nieruchomość. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 20 grudnia 1988 r. sygn. akt IV SA 944/88 oddalił skargę E. S. na decyzję z dnia [...] lipca 1988 r. Następnie po rozpatrzeniu złożonego wniosku Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia [...] marca 2000 r. nr [...] stwierdził nieważność orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...] listopada 1951 r. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją tego organu z dnia [...] grudnia 2000 r. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 28 września 2001 r. sygn. akt. I SA 326/01 po rozpatrzeniu skargi [...] Spółki Akcyjnej w W., oddalił skargę na te decyzje. Prezydent W. decyzją z dnia [...] grudnia 2002 r. odmówił następcom prawnym przedwojennych właścicieli ustanowienia wnioskowanego prawa użytkowania wieczystego z uwagi na wybudowanie na przedmiotowym gruncie budynku [...], niemożność wydzielenia przedmiotowej działki w granicach hipotecznych oraz rozdysponowanie jej na rzecz osób trzecich. Wojewoda [...], po rozpatrzeniu odwołań, decyzją z dnia [...] lipca 2003 r. utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta W. Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 14 stycznia 2005 r. sygn. akt I SA 1945/03 uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzająca ją decyzję Prezydenta Miasta W. z dnia [...] grudnia 2002 r. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Prezydent Miasta W. decyzją z dnia [...] lutego 2006 r. ponownie odmówił przyznania prawa użytkowania wieczystego do gruntu przedmiotowej nieruchomości z uwagi na rozdysponowanie tego prawa na rzecz osób trzecich. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lipca 2006 r. uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania, zarzucając organowi I instancji brak w zgromadzonej dokumentacji dowodów potwierdzających fakt posiadania przedmiotowej nieruchomości w dniu złożenia wniosku przez dotychczasowych właścicieli, brak upoważnienia do wydawania decyzji osoby podpisującej decyzję oraz niezbadanie jakie skutki prawne w przedmiotowej sprawie wywiera brak miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Rozpatrując po raz kolejny sprawę przyznania prawa własności czasowej (obecnie użytkowania wieczystego) Prezydent Miasta W. decyzją z dnia [...] marca 2008 r. odmówił przyznania prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości położonej w W. przy ul. [...]. W uzasadnieniu organ I instancji przywołał przepisy dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy i wyjaśnił, że tzw. wniosek dekretowy złożony został z zachowaniem terminu określonego w art. 7 ust. 1 tego dekretu. W aktach sprawy znajduje się dokument potwierdzający fakt posiadania przedmiotowej nieruchomości przez dotychczasowych właścicieli w dniu złożenia wniosku o własność czasową w postaci odpisu protokołu czynności Komornika Sądu[...] w W. z dnia [...] lutego 1947 r. sygn. akt. [...], zgodnie z którym w dniu [...] lutego 1947 r. wprowadzono J. S. i T. S. w posiadanie [...] położonego przy ul. [...]. W aktualnym stanie prawnym przedmiotowy teren nie jest objęty ustaleniami żadnego planu miejscowego. Obecnie przedmiotowa nieruchomość wchodzi w skład działki ewidencyjnej nr [...] i zabudowana jest budynkiem [...]. Działka ta stanowi własność Skarbu Państwa a jej użytkownikiem wieczystym jest [...] Spółka Akcyjna [...] w W. będąca także właścicielem budynku [...] stanowiącego odrębną nieruchomość, co potwierdzają wpisy w księdze wieczystej nr [...] z dnia [...] stycznia 2008 r. Decyzją z dnia [...] września 1991 r. (sprostowaną postanowieniami z dnia [...] stycznia 1992 r., z dnia [...] grudnia 1993 r. i z dnia [...] listopada 2006 r.) Wojewoda [...] stwierdził nabycie z dniem 5 grudnia 1990 r. przez [...] Spółkę Akcyjną [...] w W. prawa użytkowania wieczystego gruntu zabudowanego położonego w W. przy ul. [...] o powierzchni [...] m2 uregulowanego w KW Nr [...], w skład którego wchodzi przedmiotowa nieruchomość, oraz stwierdził nabycie nieodpłatnie własność budynków i urządzeń zajmujących się na tym gruncie. Minister Budownictwa, po rozpatrzeniu wniosku J. K., decyzją z dnia [...] stycznia 2007 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji uwłaszczeniowej Wojewody [...] z dnia [...] września 1991 r. w części dotyczącej przedmiotowej nieruchomości. W tej sytuacji organ I instancji uznał, że mimo tego, iż wniosek o własność czasową został złożony w terminie, a przeznaczenie w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta W. pozwalałoby na oddanie przedmiotowej nieruchomości w użytkowanie wieczyste, wniosek J. S. i T. S. został rozpatrzony odmownie ze względu na ustanowienie już na tym gruncie prawa użytkowania wieczystego na rzecz osób trzecich. Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem pełnomocnik stron złożył odwołanie. W uzasadnieniu zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów dekretu z dnia 26 października 1945 r. polegające zarówno na ich niewłaściwym zastosowaniu, jak również na ich niezastosowaniu. Zdaniem skarżących naruszenia te polegają na uznaniu przez organ I instancji, że ustanowienie prawa użytkowania wieczystego na rzecz Spółki Akcyjnej [...] uzasadnia nieustanowienie prawa użytkowania wieczystego na przedmiotowym gruncie na rzecz następców prawnych dawnych właścicieli hipotecznych przedmiotowej nieruchomości. Wojewoda [...] rozpatrując złożone odwołanie stwierdził, że nie może ono zostać uwzględnione. W uzasadnieniu zajętego stanowiska organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie z opiniami prezentowanymi w judykaturze, gdy na nieruchomości podlegającej dekretowi ustanowiono użytkowanie wieczyste na rzecz osoby trzeciej, nawet w sytuacjach kiedy w sposób niezgodny z prawem odmówiono dotychczasowemu właścicielowi ustanowienia użytkowania wieczystego, to dopóki nie dojdzie do rozwiązania użytkowania wieczystego, a osoba trzecia korzysta z rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych istnieją nieodwracalne skutki prawne. Wojewoda podkreślił, że Minister Budownictwa, odmówił stwierdzenia nieważności odpowiedniej części decyzji uwłaszczeniowej Wojewody [...] z dnia [...] września 1991 r. Zatem w ustalonym stanie faktycznym zachodzą okoliczności, które w świetle powszechnie obowiązujących przepisów prawa stanowią przeszkodę w ustanowieniu użytkowania wieczystego objętego tą decyzją gruntu. Równocześnie organ II instancji wyjaśnił, że rozpatrujący odwołanie od decyzji musi brać pod uwagę aktualny stan prawny i faktyczny sprawy. Wydanie decyzji w oparciu o wielokrotnie już zmieniony stan faktyczny i prawny sprzed wielu laty stanowiłoby naruszenie zasad postępowania administracyjnego. Obciążenie nieruchomości objętej wnioskiem dekretowym prawem użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej stanowi wystarczającą podstawę odmowy uwzględnienia takiego wniosku bowiem organ zgodnie z właściwością rozstrzygający sprawę nie ma prawnej możliwości ustanowienia prawa użytkowania wieczystego na gruncie, który już tym prawem jest obciążony. Mając powyższe na uwadze, organ II instancji utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Na decyzję Wojewody [...] skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli R. S., T. S., J. S. i E. S. W obszernym uzasadnieniu podtrzymali w całości zarzuty zawarte w złożonym odwołaniu. Zarzucili zaskarżonej decyzji naruszenie art. 138 kpa polegające na bezzasadnym utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji Prezydenta Miasta W. z dnia [...] marca 2008 r. w sytuacji, gdy zasadnym było uchylenie przedmiotowej decyzji i przyznanie im prawa użytkowania do gruntu nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji oraz naruszenie art. 7 ust. 1 i 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy poprzez jego niewłaściwą interpretację i w konsekwencji odmowę przyznania prawa użytkowania wieczystego do przedmiotowego gruntu w sytuacji, gdy wniosek został złożony z zachowaniem terminu, a korzystanie z gruntu przez dotychczasowych właścicieli da się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania. W tej sytuacji skarżący wnieśli o uchylenie decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2008 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta W. z dnia [...] marca 2008 r. Podkreślili, że spełnili wszystkie przesłanki wymagane do przyznania im prawa użytkowania wieczystego na przedmiotowym gruncie, a wbrew stanowisku Wojewody [...] oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste innemu podmiotowi po tym, jak skarżący złożyli już wniosek o przyznanie własności czasowej, nie powoduje powstania nieodwracalnych skutków prawnych. Skarżący na poparcie tego stwierdzenia przywołali wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 września 2001 r. w zakresie odnoszącym się do negatywnej przesłanki wymienionej w art. 156 § 2 kpa oraz dotychczasowe orzecznictwo Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczące pojęcia nieodwracalnych skutków prawnych. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na niezasadność skargi. W przedmiotowej sprawie podstawą materialnoprawną rozstrzygnięcia sprawy o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu przedmiotowej nieruchomości stanowił art. 7 ust. 1 i 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279), zwanego dalej dekretem. Zgodnie z brzmieniem art. 7 tego dekretu dotychczasowy właściciel gruntu, prawni następcy właściciela, będący w posiadaniu gruntu, lub osoby prawa jego reprezentujące, a jeżeli chodzi o grunty oddane na podstawie obowiązujących przepisów w zarząd i użytkowanie - użytkownicy gruntu mogli w ciągu 6 miesięcy od dnia objęcia w posiadanie gruntu przez gminę zgłosić wniosek o przyznanie na tym gruncie jego dotychczasowemu właścicielowi prawa wieczystej dzierżawy z czynszem symbolicznym lub prawa zabudowy za opłatą symboliczną (ust. 1). Gmina uwzględnić miała wniosek, jeżeli korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela dało się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania, a jeżeli chodziło o osoby prawne - ponadto, gdy użytkowanie gruntu zgodnie z jego przeznaczeniem w myśl planu zabudowania nie pozostawało w sprzeczności z zadaniami ustawowymi lub statutowymi tej osoby prawnej (ust. 2). W razie uwzględnienia wniosku gmina miała ustalić, czy przekazanie gruntu nastąpi tytułem wieczystej dzierżawy, czy na prawie zabudowy, oraz określić warunki, pod którymi umowa może być zawarta (ust. 3). W przypadku nieuwzględnienia wniosku, gmina miała zaofiarować uprawnionemu, w miarę posiadania zapasu gruntów, na tych samych warunkach dzierżawę wieczystą gruntu równej wartości użytkowej, bądź prawo zabudowy na takim gruncie (ust. 4). W razie niezgłoszenia wniosku lub nieprzyznania z jakichkolwiek innych przyczyn dotychczasowemu właścicielowi wieczystej dzierżawy albo prawa zabudowy, gmina obowiązana miała być do uiszczenia odszkodowania (ust. 5). W myśl art. 8 dekretu w razie nieprzyznania dotychczasowemu właścicielowi gruntu wieczystej dzierżawy lub prawa zabudowy wszystkie budynki, położone na gruncie, przechodziły na własność gminy, która obowiązana jest wypłacić właścicielowi ustalone w myśl art. 9 odszkodowanie za budynki, nadające się do użytkowania lub naprawy. Zgodnie z treścią art. 9 ust. 3 dekretu ówczesny Minister Odbudowy w porozumieniu z Ministrami Administracji Publicznej i Skarbu określić miał w rozporządzeniu skład i tryb postępowania miejskiej komisji szacunkowej, zasady i sposób ustalania odszkodowania oraz przepisy o emisji papierów wartościowych, przeznaczonych na ten cel. Przypomnieć należy, że w niniejszej sprawie wypowiadał się już Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 14 stycznia 2005 r. sygn. akt I SA 1945/03. Uchylają decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2003 r. oraz decyzję Prezydenta Miasta W. odmawiające ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości [...] Sąd ten stanął na stanowisku, że w aktach administracyjnych sprawy brak jest uchwały Rady W. dotyczącej uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oraz uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, albo jego zmiany. Brak jest także innych dokumentów z których by wynikało, że Plan Zagospodarowania Przestrzennego [...] W., na który powołały się organy w wydanych decyzjach, jest nadal obowiązującym dokumentem prawa miejscowego. W tej sytuacji Sąd uznał, że taka sytuacja uniemożliwia skontrolowanie, czy zaskarżona decyzja Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2003 r. wydana była na podstawie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a tym samym ustalenie, czy jest prawidłowa, czy też narusza obowiązujące w tym zakresie prawo. Równocześnie Sąd wyjaśnił, że nie badał kwestii nieodwracalnych skutków prawnych, zagadnienie to bowiem w stosunku do przedmiotowej nieruchomości rozstrzygnął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku dnia 28 września 2001 r. sygn. akt. I SA 326/01. Jak wynika z akt sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpatrzeniu skargi [...] Spółki Akcyjnej w W., w wyroku dnia 28 września 2001 r. oddalił skargę na decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] grudnia 2000 r., stwierdzającą nieważność orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...] listopada 1951 r. W orzeczeniu tym Naczelny Sąd Administracyjny stanął na stanowisku, że w rozpatrywanej sprawie brak jest podstaw do przyjęcia , że nie ma możliwości prawnych odmiennego uregulowania sytuacji prawnej ukształtowanej w drodze wadliwej decyzji. W tej sytuacji Sąd uznał, że stanowisko organu dotyczące braku podstaw do przyjęcia, ze w rozpatrywanej sprawie zachodzą nieodwracalne skutki prawne jest całkowicie zasadne. Zgodnie z treścią art. 153 i 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Natomiast orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Odnosząc powyższe do rozpatrywanej sprawy należy wskazać, że przy ponownym orzekaniu organ związany był bezpośrednio oceną prawną i wytycznymi wynikającymi z wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 stycznia 2005 r. sygn. akt I SA 1945/03 zarówno w odniesieniu do rozumienia przepisów prawa materialnego, jak i oceny zgromadzonych w sprawie dowodów. Na mocy przywołanego art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi związany był także ustaleniami poczynionymi przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku dnia 28 września 2001 r. sygn. akt. I SA 326/01. W sytuacji, gdy Sąd stwierdza istotne uchybienia w postępowaniu dowodowym, uniemożliwiające mu ostateczne rozstrzygnięcie, uchyla zaskarżony akt i przekazuje sprawę organowi administracyjnemu do ponownego rozpatrzenia. W takiej sytuacji organ, któremu sprawa została przekazana związany jest wskazaniem sądu co do uzupełnienia postępowania. Z analizy akt sprawy wynika, że organ wydając ponowną decyzję nie naruszył art. 153 ani 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w szczególności zastosował się do zaleceń Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie dotyczących uzupełnienia materiałów dowodowych sprawy. Na podstawie zgromadzonych dokumentów organ ustalił, że w aktualnym stanie prawnym przedmiotowy teren nie jest objęty ustaleniami żadnego planu miejscowego. Obecnie przedmiotowa nieruchomość wchodzi w skład działki ewidencyjnej nr [...] i zabudowana jest budynkiem [...]. Działka ta stanowi własność Skarbu Państwa, a jej użytkownikiem wieczystym jest [...] Spółka Akcyjna [...] w W. będąca także właścicielem budynku [...] stanowiącego odrębną od gruntu nieruchomość. Podkreślić należy, że istotą zasady "związania oceną prawną" jest to, że ocena prawna o jakiej w niej mowa dotyczy zarówno wykładni prawa materialnego, jak i procesowego oraz braku wyjaśnienia w kontrolowanym postępowaniu istotnych okoliczności stanu faktycznego. Zaś obowiązek podporządkowania się tak rozumianej ocenie prawnej może być wyłączony jedynie w razie istotnej zmiany stanu faktycznego lub prawnego, czyli jest ona wiążąca o tyle, o ile odnosi się do tych samych okoliczności faktycznych i prawnych. Zgodnie z poglądami prezentowanymi w orzecznictwie i doktrynie ocena prawna zawarta w orzeczeniu sądu administracyjnego traci moc wiążącą w wypadku zmiany stanu prawnego (B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze, 2006). Zdaniem Sądu taka sytuacja wystąpiła w rozpatrywanej sprawie, bowiem w dacie wydania obu przywołanych orzeczeń sądowych nie istniała jeszcze decyzja Ministra Budownictwa z dnia [...] stycznia 2007 r. odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji uwłaszczeniowej Wojewody [...] z dnia [...] września 1991 r. w części dotyczącej przedmiotowej nieruchomości. Jest to nowa, istotna okoliczność w sprawie, powstała po wydaniu obu wyroków, mająca bezpośredni wpływ na ich moc wiążącą zarówno dla organu jak i obecnie Sądu orzekającego. Podniesiona bowiem w uzasadnieniach obu orzeczeń kwestia oceny braku podstaw do przyjęcia, że nie ma możliwości prawnych odmiennego uregulowania sytuacji prawnej ukształtowanej w drodze wadliwej decyzji, straciła moc wiążącą. Przypomnieć należy, że przewidziane w dekrecie rozporządzenie, które regulować miało kwestię przyznania i wypłaty odszkodowania za grunty i budynki przejęte w trybie dekretu, nigdy nie zostało uchwalone. Przez bardzo długi okres czasu wnioski byłych właścicieli tzw. nieruchomości [...] nie były w ogóle rozpatrywane, a te które zostały rozpatrzone w przeważającej części skutkowały odmową przyznania wnioskowanego prawa. W efekcie takich działań obecnie nadal bardzo wiele gruntów położonych w granicach [...] W. obciążonych jest roszczeniami dekretowymi, najczęściej już spadkobierców byłych właścicieli, o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości [...] (dawniej wieczystej dzierżawy). Od czasu wejścia w życie dekretu minęło już ponad 60 lat. Na tę regulację prawną zaczęły "nakładać się" następne uregulowania prawne tj. np. ustawowa regulacja instytucji użytkowania wieczystego zawarta w przepisach Kodeksu cywilnego z dnia 1964 r. (art. 233 do 235), a także przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Ponadto przez ten okres czasu ustawodawca uchwalił wiele innych regulacji prawnych, które również - po spełnieniu ustawowych warunków - uwłaszczały z mocy prawa określone tymi przepisami podmioty lub przyznawały im prawo do żądania przekształcenia posiadanego prawa do gruntu w prawo użytkowania wieczystego (np. regulacje zawarte w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, ustawie z dnia 25 lipca 1985 r. o jednostkach badawczo-rozwojowych, ustawie z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" lub ustawie o spółdzielniach mieszkaniowych). Taki stan prawny powoduje w wielu przypadkach dotyczących gruntów objętych dekretem kolizję uprawnień różnych podmiotów do ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do tego samego gruntu nieruchomości [...]. Jeśli taki konflikt wystąpi na etapie rozpatrywania zgłoszonych roszczeń, to niewątpliwie w takim przypadku bezwzględnie uznać należy pierwszeństwo byłego właściciela (lub jego następcy) do uzyskania prawa użytkowania wieczystego. Dopiero w sytuacji, w której roszczenia byłego właściciela nieruchomości [...] ze względu na niespełnienie przesłanek określonych w art. 7 dekretu ostatecznie nie mogą zostać rozpatrzone pozytywnie, otwiera się możliwość rozpatrywania roszczeń innych podmiotów, które znajdują oparcie w późniejszych regulacjach prawnych. Stanowisko takie jednoznacznie wynika z utrwalonego obecnie orzecznictwa sądów administracyjnych. Natomiast w sytuacji, w której na skutek szczególnej regulacji ustawowej przed ostatecznym rozpatrzeniem wniosku dekretowego skutecznie powstało do przedmiotowego gruntu prawo użytkowania wieczystego na rzecz innego podmiotu, wówczas sytuacja roszczeń byłego właściciela staje się bardziej skomplikowana. Rozważyć należy dwie sytuacje. Pierwsza to sytuacja, w której organ administracji publicznej w ramach posiadanych kompetencji, z urzędu lub na wniosek właściwej strony, ma możliwość podjęcia działań, które mogą doprowadzić do otwarcia drogi zmierzającej do rozwiązania ustanowionego na rzecz innego podmiotu prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości [...] (np. w sytuacji, w której prawo użytkowania wieczystego powstało jedynie na mocy decyzji administracyjnej, której prawidłowość może zostać zbadana w trybie jednego z postępowań nadzwyczajnych określonych w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego). Druga sytuacja wystąpi wówczas, gdy istniejące na rzecz innego podmiotu prawo użytkowania wieczystego powstało w taki sposób, że organ administracji publicznej działając w zakresie swoich kompetencji nie jest w stanie podjąć działań zmierzających do jego rozwiązania (np. w sytuacji, jeśli prawo to powstało na mocy umowy, z mocy samego prawa (bez potrzeby potwierdzania w formie aktu administracyjnego), a także w sytuacji, w której na podstawie ostatecznie zakończonych postępowań nadzwyczajnych w obiegu prawnym nadal pozostaje orzeczenie administracyjne będące podstawą powstania tego prawa). Zdaniem Sądu orzekającego w pierwszym przypadku brak jest podstaw prawnych do odmowy pozytywnego rozpatrzenia wniosku dekretowego, do czasu podjęcia i zakończenia działań, które umożliwią ewentualnie rozwiązanie istniejącego użytkowania wieczystego innego podmiotu. Dopiero w przypadku nieskuteczność tych działań, organ (przy założeniu, że spełnione są przesłanki z art. 7 ust. 2 dekretu) może fakt istnienia prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości [...] innego podmiotu rozpatrywać jako przeszkodę w ustanowieniu tego samego prawa na rzecz byłego właściciela nieruchomości dekretowej (lub jego następcy). Orzecznictwo sądowe w takiej sytuacji stoi na stanowisku, że ustanowienie użytkowania wieczystego na rzecz innych podmiotów jest możliwe dopiero po negatywnym rozpoznaniu wniosku zgłoszonego na podstawie dekretu - zaś ustanowienie prawa użytkowania wieczystego z naruszeniem prawa pierwszeństwa roszczeń wynikających z wniosku dekretowego, jest rażącym naruszeniem prawa (np. niepubl. wyrok WSA w Warszawie sygn. akt I SA/WA 1005/06, wyrok WSA w Warszawie z dnia 17 stycznia 2005 r. sygn. akt I SA/WA 1376/04, wyrok z dnia 14 listopada 2008 r. sygn. akt I SA/Wa 1117/08, wyrok NSA z dnia 7 czerwca 2004 r. sygn. akt I OSK 252/04 niepubl., wyrok NSA z dnia 6 sierpnia 2008 r. sygn. akt I OSK 111/07 niepubl., wyrok SN z dnia 20 lutego 2003 r. sygn. akt I CKN 58/01, niepubl.). W drugim natomiast przypadku pamiętać należy, że właściciel nieruchomości, na której jest ustanowione prawo wieczystego użytkowania, nie może z uwagi na zakres uprawnień istniejącego użytkownika wieczystego, dysponować nią na rzecz innych podmiotów. Rozwiązanie umowy użytkowania wieczystego, zgodnie z art. 240 Kodeksu cywilnego, jest sprawą cywilną i nie podlega rozstrzygnięciu przez organ administracji publicznej. Jeżeli zatem organ administracji publicznej działając w zakresie swoich kompetencji nie jest w stanie podjąć żadnych działań zmierzających do usunięcia istniejącej przeszkody (w postaci ustanowionego prawa użytkowania wieczystego na rzecz innego podmiotu) lub podjęte działania okazały się bezskutecznie, wówczas istniejące już prawo użytkowania wieczystego (do czasu jego wygaśnięcia), nawet w przypadku spełnienia wszystkich przesłanek z art. 7 ust. 2 dekretu, stanowi przeszkodę prawną w pozytywnym rozpatrzeniu wniosku dekretowego. Decyzja bowiem ustanawiająca w takiej sytuacji prawo użytkowania do gruntu, który jest już takim prawem obciążony lecz na rzecz innego podmiotu, byłaby z mocy art. 156 § 1 pkt 5 kpa już z chwila jej wydania nieważna jako niewykonalna. Podkreślić należy, że zdaniem Sądu orzekającego nie ma prawnej możliwości wyizolowania przepisów dekretu z obowiązującego systemu prawa. Niewątpliwie w założeniach twórców tego aktu nie miał on obowiązywać przez ponad półwiecze. Jednak skoro rzeczywistość okazała się bardziej skomplikowana niż wyobraźnia ustawodawcy, to trzeba przepisy tego aktu prawa rozpatrywać z uwzględnieniem jego miejsca w całym systemie prawa, którego przepis ten jest częścią. Brak jest bowiem podstaw prawnych do całkowitego wyalienowania tej regulacji prawnej z systemu prawa. Skoro zatem dekret, tak jak każda obowiązująca regulacja prawna, stanowi element systemu prawa obowiązującego w Polsce, to nie możną jego zapisów analizować, rozumieć i stosować w oderwaniu od pozostałych norm tego systemu. Odnosząc powyższe rozważania na grunt rozpatrywanej sprawy Sąd wziął pod uwagę, że przedmiotowa nieruchomość na podstawie art. 2 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464, ze zm.) została oddana w użytkowanie wieczystym spółce [...] SA, która stała się także właścicielem budynku znajdującego się na działce nr [...] w obrębie [...]. Jak wynika z akt sprawy, ustanowienie prawa użytkowania wieczystego do przedmiotowego gruntu nastąpiło na podstawie decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 1991 r. stwierdzającej nabycie przez [...] SA (dotychczasowego zarządcę) gruntu przy ul. [...] o powierzchni [...] m², w skład którego weszła także przedmiotowa nieruchomość. Natomiast Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast dopiero decyzją z dnia [...] marca 2000 r. stwierdził nieważność orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...] listopada 1951 r. Już z prostego zestawieni dat tych decyzji wynika, że decyzja ustanawiająca użytkowanie wieczyste na rzecz [...] ([...] r.) została wydana w sytuacji, kiedy wniosek dekretowy w trybie zwykłym był już ostatecznie rozpoznany na niekorzyść byłych właścicieli tej nieruchomości (1951 r.) i nie toczyło się jeszcze postępowanie nadzorcze zakończone decyzją z 2000 r. Skutkiem orzeczenia administracyjnego (do czasu stwierdzenia jego nieważności w 2000 r.) było zatem wygaśnięcie pierwszeństwa roszczeń z wniosku dekretowego przed wszelkimi roszczeniami osób trzecich. Fakt, że na skutek decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast dopiero z dnia [...] marca 2000 r. wniosek dekretowy "odżył" był oczywiście bardzo istotną i ważną przesłanką, która winna była znaleźć właściwe odzwierciedlenie w decyzji kończącej wszczęte z wniosku J. K. postępowanie nadzwyczajne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji uwłaszczeniowej. Jednakże jak wynika ze zgromadzonych w aktach administracyjnych sprawy dokumentów, Minister Budownictwa, po rozpatrzeniu tego wniosku, decyzją z dnia [...] stycznia 2007 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji uwłaszczeniowej Wojewody [...] z dnia [...] września 1991 r. w części dotyczącej przedmiotowej nieruchomości (ta decyzja nie podlega jednak kontroli Sądu w przedmiotowym postępowaniu sądowym). Skarżący byli stronami tego postępowania i była im doręczana przedmiotowa decyzja. Mimo takiego rozstrzygnięcia, nie skorzystali oni z prawa włożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W efekcie braku działania ze strony skarżących, decyzja odmawiająca stwierdzenia nieważności ustanowienia użytkowania wieczystego na rzecz [..] SA stała się ostateczna (co potwierdza dołączona na rozprawie do akt sądowych, potwierdzona za zgodność kserokopia tej decyzji opatrzona klauzulą ostateczności). Decyzja ta pozostaje w obrocie prawnym i kształtuje obecny stan prawny przedmiotowej nieruchomości. Musi być też uwzględniona przez organ wydający orzeczenie o przyznaniu prawa użytkowania wieczystego. Ten szczególny stan faktyczny i prawny, jaki zaistniał w rozpatrywanej sprawie, uniemożliwił uwzględnienie wniosku i ustanowienie na rzecz skarżących użytkowania wieczystego. Artykuł 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy rzeczywiście w stosunku do dawnych właścicieli formułuje tylko dwie przesłanki, których spełnienie nakazuje gminie uwzględnić wniosek o przyznanie prawa użytkowania wieczystego (złożenie w ustawowym terminie tzw. wniosku dekretowego oraz zgodność korzystania z gruntu z jego przeznaczeniem według planu zabudowania). Jednakże nie oznacza to, że łączne spełnienie tych warunków umożliwia w każdym przypadku prawnie skuteczne ustanowienie prawa użytkowania wieczystego. Jak już wcześniej Sąd orzekający podkreślał, wykładni art. 7 ust. 2 dekretu nie można dokonywać w oderwaniu od pozostałych norm prawnych składających się na obowiązujący system prawa, w tym również m.in. od ust. 3 tego artykułu. Zgodnie z art. 7 ust. 3 dekretu w razie uwzględnienia wniosku o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego gmina obowiązana jest określić warunki, pod którymi umowa może być zawarta. Dlatego też organ administracji publicznej rozstrzygający o zasadności wniosku dekretowego musi rozważyć, czy stan prawny gruntu oraz znajdującego się na nim budynku pozwala na wydanie decyzji o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego oraz umożliwia jej wykonanie, poprzez określenie warunków zawarcia umowy, o której mowa w art. 7 ust. 3 dekretu (np. w zakresie warunków sprzedaży budynku znajdującego się na nieruchomości objętej działaniem dekretu), zwłaszcza że decyzja trwale niewykonalna w dniu jej wydania obarczona jest wadą, skutkującą stwierdzeniem jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 5 kpa. Nie sposób także nie zauważyć, że na przedmiotowym gruncie stoi, wybudowany ze środków spółki [...] (jak wynika z uzasadnienia decyzji uwłaszczeniowej z dnia [...] września 1991 r.), w latach [...]-tych, [...](dawniej [...]). W tej sytuacji zwrócić należy uwagę na stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zawarte w wyroku z dnia 29 marca 2006 r. sygn. akt I SA/Wa 1149/05, niepubl. (od którego skarga kasacyjna została oddalona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 czerwca 2006 r. sygn. akt I OSK 1195/06), które Sąd orzekający podziela, zgodnie z którym "W przypadku, gdy przedmiotem wniosku dekretowego obecnie jest zabudowany grunt, będący własnością jednostki samorządu terytorialnego, Prezydent W. obowiązany jest ustalić, czy możliwe jest oddanie w użytkowanie wieczyste nieruchomości gruntowej zabudowanej z równoczesną sprzedażą położonych na tym gruncie budynków, jak tego wymaga art. 31 ustawy o gospodarce nieruchomościami w związku z art. 235 KC. Mimo, że dekret [...] przewiduje powstanie użytkowania wieczystego na skutek wydania decyzji administracyjnej, to jednak jest to sprawa cywilna załatwiana w postępowaniu administracyjnym. Organ administracji publicznej załatwiający sprawę objętą wnioskiem dekretowym nie może naruszyć uprawnień użytkownika wieczystego oraz istoty prawa użytkowania wieczystego, którego konstrukcja prawna uregulowana jest w przepisach art. 232-243 KC oraz przepisach ustawy o gospodarce nieruchomościami." Podsumowując stwierdzić należy, że oddanie gruntów, przejętych w trybie powołanego dekretu z 1945 r., w użytkowanie wieczyste w drodze decyzji administracyjnej lub umowy cywilnoprawnej innym podmiotom, dopóki decyzje te lub umowy pozostają w obrocie prawnym, uniemożliwia oddanie tych gruntów w użytkowanie wieczyste właścicielowi lub jego następcom prawnym na podstawie art. 7 ust. 2 dekretu. Przedmiotem postępowania w trybie uregulowanym w powołanym przepisie mogą być bowiem jedynie grunty stanowiące własność gminy, będące w jej posiadaniu, do których innym osobom nie przysługuje prawo użytkowania wieczystego, a zwłaszcza gdy osoby te (tak jak w rozpatrywanej sprawie) dodatkowo dysponują tytułem własności do naniesień budowlanych znajdujących się na tych gruntach. W sytuacji spełnienia przesłanek z art. 7 ust. 2 dekretu, skuteczne prawnie rozdysponowanie przedmiotowymi nieruchomościami na rzecz osób trzecich może zatem być podstawą odmowy ustanowienia użytkowania wieczystego na rzecz byłego właściciela nieruchomości [...] lub jego następcy prawnego. Z powyższych wywodów wynika również, że przeszkodą prawną ustanowienia użytkowania wieczystego w trybie dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy może być fakt, że na gruncie, do którego dotychczasowy właściciel domaga się ustanowienia tego prawa, znajduje się budynek wybudowany przez użytkownika wieczystego i stanowiący jego własność jako odrębna od gruntu nieruchomość (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 maja 2007 r. sygn. akt 617/06, niepubl.). W takiej sytuacji wniosek dekretowy będzie mógł być załatwiony pozytywnie tylko wówczas, gdy zabudowa została dokonana przez Skarb Państwa (gminę), albo też osobę trzecią, lecz doszło do uregulowania stanu prawnego budynku i połączenia "w jednym ręku" uprawnień (roszczeń) z tytułu budowy oraz prawa do gruntu. Tylko wówczas zaistnieje możliwość pełnego rozporządzania nieruchomością na rzecz dotychczasowego właściciela lub jego następców prawnych. Nie sposób jest bowiem przenieść własności lub ustanowić użytkowanie wieczyste zabudowanej nieruchomości bez przeniesienia własności wzniesionych na niej budynków (którymi w rozpatrywanej sprawie jest [...]). Dodatkowo odnosząc się do podnoszonej w skardze kwestii nieodwracalnych skutków prawnych i wskazanego przez skarżących orzecznictwa wyjaśnić należy, że dotyczy ono postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, na podstawie której Skarb Państwa nabył własność nieruchomości, czyli postępowania nadzwyczajnego. Natomiast w postępowaniu dekretowym toczącym się w trybie zwyczajnym nie można przeszkody prawnej rozpatrywać w kontekście nieodwracalnych skutków prawnych, o których mowa w art. 156 § 2 kpa. Wystąpienie takiej przesłanki ustala się tylko i wyłącznie w toku postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej. Mają zatem rację skarżący, że negatywna przesłanka "nieodwracalnych skutków prawnych" z art.156 § 2 kpa może być rozważana wyłącznie w postępowaniu nadzorczym o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej. Jednakże właśnie z tego powodu zarówno podnoszone w zaskarżonej decyzji argumenty jak i zawarte w skardze zarzuty, dotyczące tej kwestii, w obu przypadkach nie mogły wywrzeć oczekiwanego skutku. Kwestia ta nie ma bowiem żadnej doniosłości prawnej w rozpatrywanej w trybie zwykłym sprawie administracyjnej. Nie mogła zatem stanowić podstawy prawnej do dokonanej przez Sąd kontroli prawidłowości zaskarżonych decyzji. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) orzekł jak w sentencji.