I SA/Wa 1025/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Skiba Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Sobielarska Sędzia WSA Przemysław Żmich (spr.) Protokolant referent stażysta Michał Nowakowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi P. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po rozpatrzeniu odwołania P. L., decyzją z [...] marca 2018 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z [...] lutego 2018 r. nr [...] odmawiającą P. L. przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką A. L.. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy. [...] grudnia 2017 r. P. L. wniósł do Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w S. na urzędowym formularzu wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką A. L.. Prezydent Miasta [...] decyzją z [...] lutego 2018 r. odmówił P. L. przyznania wnioskowanego prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. W uzasadnieniu wskazał, że niepełnosprawność A. L. istnieje od [...] roku życia w związku z tym nie został spełniony warunek z art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych. Poza tym organ wskazał, że P. L. posiada prawo do specjalnego zasiłku pielęgnacyjnego ustalone decyzją z [...] października 2017 r. nr [...]. Od powyższej decyzji P. L. wniósł odwołanie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z [...] marca 2018 r. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z [...] lutego 2018 r. W uzasadnieniu organ wskazał na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13. W wyroku tym Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie, ze względu na moment powstania niepełnosprawności. Wobec tego Kolegium stwierdziło, że moment powstania niepełnosprawności nie mógł stanowić przeszkody do przyznania świadczenia osobie, której niepełnosprawność powstała po [...] roku życia. Niezależnie od tego Kolegium wskazało, że zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1952 ze zm.) – dalej zwanej "uśr" świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów. Kolegium wskazało, że P. L. posiada prawo do specjalnego zasiłku pielęgnacyjnego ustalone decyzją z [...] października 2017 r. nr [...], która została utrzymana w mocy decyzją SKO w [...] z [...] grudnia 2017 r. nr [...]. Wyklucza to przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] marca 2018 r. P. L. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w miejsce specjalnego zasiłku opiekuńczego za okres objęty wnioskiem. W uzasadnieniu skargi skarżący powołał się na stanowisko zaprezentowane przez Trybunał Konstytucyjny w wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13, który potwierdził możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego dla niepełnosprawnych osób, niezależnie od daty powstania niepełnosprawności. Wskazał, że nie chciał pobierać dwóch świadczeń jednocześnie, tylko to bardziej korzystne, tj. świadczenie pielęgnacyjne, jednak organ I instancji przyznał skarżącemu specjalny zasiłek opiekuńczy w niższej wysokości. Skarżący uważa, że wobec treści wyroku TK nie ma zastosowania zasada, że pobieranie specjalnego zasiłku opiekuńczego wyklucza przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Skarżący oświadczył, że gdyby zgodnie z prawem otrzymał świadczenie pielęgnacyjne, to zrezygnowałby z pobierania specjalnego zasiłku opiekuńczego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie i jednocześnie podtrzymało prezentowane w sprawie stanowisko. Dodatkowo wskazało, że nie twierdziło, że P. L. chce pobierać dwa świadczenia z tytułu opieki nad niepełnosprawną matką. W piśmie z [...] grudnia 2018 r. adwokat W. S. pełnomocnik z urzędu P. L. poparł skargę. Dodatkowo zarzucił zaskarżonej decyzji: 1) rażące naruszenie art. 17 ust. 1b i art. 17 ust. 5 pkt 5 uśr polegające na niewłaściwym zastosowaniu przepisów poprzez odmowę udzielenia świadczenia pielęgnacyjnego, ze względu na nieuchylenie w trybie art. 155 kpa ostatecznej decyzji przyznającej specjalny zasiłek opiekuńczy, 2) naruszenie art. 7, art. 9 i art. 77 kpa poprzez powierzchowne, arbitralne wyjaśnienie sprawy, w tym niepotraktowanie z urzędu toczącego się postępowania odwoławczego w przedmiocie specjalnego zasiłku opiekuńczego jako wniosku złożonego w trybie art. 155 kpa lub dokonanego w trybie art. 27 ust. 5 uśr. Wobec tego wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji oraz o zasądzenie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie jest uzasadniona. Na wstępie Sąd zwraca uwagę, że w niniejszej sprawie organy obu instancji nie kwestionowały spełniania przez P. L. pozytywnych przesłanek do nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Organ I instancji odmowę przyznania tego prawa uzasadnił zaistnieniem przesłanki negatywnej, tj. ustaleniem daty powstania stanu niepełnosprawności u osoby wymagającej opieki po 25 roku życia (art. 17 ust. 1b uśr), a dodatkowo przyznaniem skarżącemu prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego (art. 17 ust. 5 pkt. 1 lit. b uśr). Z kolei jedynie na tę ostatnią przesłankę negatywną powołał się organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Rację miało SKO w [...], że art. 17 ust. 1b uśr nie mógł być podstawą do odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Należało zgodzić się ze stanowiskiem Kolegium, że nie jest dopuszczalne oparcie decyzji odmawiającej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na tej części art. 17 ust. 1b uśr, która wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r. sygn. K 38/13 została uznana za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Trybunał Konstytucyjny jednoznacznie bowiem stwierdził, że art. 17 ust. 1b uśr w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Wyrok ten został ogłoszony w Dzienniku Ustaw RP z 23 października 2014 r. pod poz. 1443 i w tym dniu wszedł w życie, ponieważ Trybunał Konstytucyjny nie określił innego terminu w tym zakresie. Konsekwencją powyższego jest niedopuszczalność wydania po tej dacie decyzji odmawiającej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w oparciu o tę część art. 17 ust. 1b uśr, która uznana została za niezgodną z Konstytucją RP (por. np. wyrok NSA z 6 lipca 2016 r. sygn. akt I OSK 223/16). Odmienne stanowisko Prezydenta Miasta [...] zaprezentowane w tej kwestii w uzasadnieniu decyzji z [...] lutego 2018 r. jest wadliwe. Nie można jednak tracić z pola widzenia tego, że Wojewódzki Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066), kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Taki model kontroli skutkuje tym, że sąd administracyjny, oceniając legalność kwestionowanej decyzji, bierze pod uwagę stan faktyczny i prawny sprawy, jaki miał miejsce w dacie wydania zaskarżonej decyzji (w niniejszej sprawie jest to [...] marca 2018 r.). W dacie wydania zaskarżonej decyzji ([...] marca 2018 r.) pozostawała w obrocie prawnym decyzja Prezydenta Miasta [...] z [...] października 2017 r. nr [...] przyznająca P. L. specjalny zasiłek opiekuńczy z tytułu opieki nad matką A. L.. Na mocy art. 32 ust. 1d uśr decyzja ta była natychmiast wykonalna, a wniesienie odwołania nie wstrzymało jej wykonania (art. 130 § 2 i 3 pkt 2 kpa). WSA w Warszawie wyrokiem z 11 września 2018 r. sygn. akt I SA/Wa 421/18 co prawda uchylił decyzję Prezydenta Miasta [...] z [...] października 2017 r., ale uwzględnienie skargi miało skutek dopiero z datą uprawomocnienia się tego wyroku (6 listopada 2018 r.). Uchylenie decyzji nie działa ze skutkiem ex tunc. W tej sytuacji, skoro w dacie wydania przez SKO w [...] decyzji z [...] marca 2018 r., jak i w dacie wydania przez Prezydenta Miasta [...] decyzji z [...] lutego 2018 r. w obrocie prawnym pozostawała decyzja Prezydenta Miasta [...] z [...] października 2017 r. nr [...], to organy obu instancji zasadnie zastosowały w sprawie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b uśr. Niewątpliwie przez czas trwania administracyjnego toku instancji P. L. (osoba sprawująca opiekę) miał ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego z tytułu opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką A. L.. Skoro zaś po wniesionym odwołaniu z [...] listopada 2017 r. P. L. złożył odrębny wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, to Prezydent Miasta [...] wniosek ten rozpoznał, co do istoty sprawy. Wbrew temu co twierdzi P. L. w sprawie nie miał zastosowania art. 27 ust. 5 uśr. W dacie złożenia formularza wniosku o świadczenie pielęgnacyjne ([...] grudnia 2017 r.) nie było dwóch konkurencyjnych wniosków, tj. o przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego oraz o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Wcześniej w odwołaniu z [...] listopada 2017 r. od decyzji z [...] października 2017 r. P. L. dodatkowo zmienił żądanie pierwotnego wniosku domagając się przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Zatem do rozpoznania pozostawały dwa wnioski o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, wniesione w różnych datach. W sprawie nie miał też zastosowania art. 17 ust. 5 pkt 5 uśr, ponieważ przepis ten dotyczy sytuacji, gdy na osobę wymagającą opieki został ustalony specjalny zasiłek opiekuńczy. W sprawie, której dotyczy decyzja Prezydenta Miasta [...] z [...] października 2017 r. specjalny zasiłek opiekuńczy został przyznany na osobę sprawującą opiekę – P. L.. Zgodnie z art. 16a ust. 1 uśr specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2017 r. poz. 682) ciąży obowiązek alimentacyjny, a także małżonkom. Zasiłek ten (inaczej niż zasiłek pielęgnacyjny – art. 16 ust. 1 uśr) przysługuje na osobę sprawującą opiekę, a nie na osobę wymagającą opieki. W sprawie weryfikacji decyzji przyznającej specjalny zasiłek opiekuńczy nie mógłby mieć zastosowania art. 155 kpa. Przepis ten dotyczy weryfikacji w trybie nadzwyczajnym decyzji niewadliwych lub obciążonych wadami o charakterze nieistotnym. Uchylenie decyzji następuje wówczas ze względów słusznościowych (interes społeczny, słuszny interes strony). Tymczasem jak wykazało postępowanie zakończone wyrokiem WSA w Warszawie o sygn. akt I SA/Wa 421/18 decyzja przyznająca skarżącemu specjalny zasiłek opiekuńczy była wadliwa w stopniu istotnym. Wobec tego eliminacja tej decyzji z obrotu prawnego winna mieć miejsce w toku postępowania zwykłego, czego organ odwoławczy zaniechał wydając decyzję z [...] grudnia 2017 r. Sąd w uzasadnieniu prawomocnego wyroku o sygn. akt I SA/Wa 421/18 wyraźnie wskazał, że w rozpoznaniu sprawy zainicjowanej wnioskiem z [...] września 2017 r., jako sprawy o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, przeszkodą do uwzględnienia wniosku nie może być sam fakt załatwienia sprawy P. L. o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego ostateczną decyzją Prezydenta Miasta [...] z [...] lutego 2018 r. nr [...]. Obie sprawy nie są ze sobą tożsame, ponieważ toczyły się na skutek różnych wniosków, a dodatkowo ta druga sprawa zakończyła się decyzją odmowną. Mając na uwadze powyższe, Sąd oddalił skargę, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.).