I SA/Wa 103/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Gabriela Nowak Sędziowie WSA Bożena Marciniak (spr.) WSA Joanna Skiba Protokolant referent stażysta Joanna Berbecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 maja 2015 r. sprawy ze skargi J. S. na postanowienie Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie uregulowania stanu prawnego nieruchomości oddala skargę Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2014 r., nr [...], Minister Infrastruktury i Rozwoju, po rozpatrzeniu zażalenia J. S., utrzymał w mocy postanowienie W. Ś. z dnia [...] maja 2014 r., znak: [...]o odmowie wszczęcia, na wniosek J. S., postępowania administracyjnego w trybie art. 73 ust 1 i 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) w sprawie uregulowania stanu prawnego nieruchomości położonej w R., obrębie R., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...], ujawnionej w księdze wieczystej nr [...]prowadzonej przez Sąd Rejonowy w W. Ś. Zaskarżone postanowienie wydane zostało w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną sprawy: Wnioskiem z [...] marca 2014 J. S. wystąpił do W. Ś. o wydanie, w trybie art. 73 ustawy z 13 października 1998 r., decyzji w przedmiocie uregulowania stanu prawnego działki nr [...], zajętej pod drogę publiczną, tj. ul. R. w R., obrębie R. Po rozpatrzeniu ww. wniosku, postanowieniem z dnia [...] maja 2014 r., znak: [...], W. Ś. odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w trybie art. 73 ust 1 i 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) w sprawie uregulowania stanu prawnego nieruchomości położonej w R., obrębie R., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...], ujawnionej w księdze wieczystej nr [...]prowadzonej przez Sąd Rejonowy w W. Ś. W uzasadnieniu ww. postanowienia Wojewoda wskazał, iż na podstawie postanowienia Sądu Okręgowego w G. o sygn. akt [...]z [...] marca 2012 r. i opinii uprawnionego geodety S. M. z dnia [...] października 2010 r. ustalił, że dla działki nr [...] prowadzona jest w Sądzie Rejonowym w W. Ś. księga wieczysta [...], w której prawo własności wpisane jest na rzecz W. S. i S.W., a nie na rzecz J. S. Organ wskazał ponadto, iż w postępowaniach prowadzonych w trybie art. 73 ustawy 13 października 1998 r. przymiot strony w myśl art. 28 kpa przysługuje: właścicielowi nieruchomości (w dacie 31 grudnia 1998 r. i obecnemu), bądź jego następcom prawnym i właściwej jednostce samorządu terytorialnego lub Skarbowi Państwa. Zatem, w przedmiotowej sprawie znajdzie zastosowanie art. 61a § 1 kpa, który stanowi, że postępowanie nie może być wszczęte, gdy żądanie wniesione zostało przez osobę niebędącą stroną. Zażalenie na ww. postanowienie wniósł J. S. podnosząc, iż organ I instancji niesłusznie uznał, iż nie przysługuje mu na gruncie niniejszej sprawy przymiot strony postępowania, co doprowadziło w konsekwencji do naruszenia art. 28 Kpa. Wskazał, iż ma oczywisty interes prawny na gruncie niniejszego postępowania, ponieważ stwierdzenie nabycia działki nr [...]przez Skarb Państwa w trybie art. 73 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną zapewni dostęp jego nieruchomości do drogi publicznej ul. R. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2014 r., znak: [...], Minister Infrastruktury i Rozwoju utrzymał w mocy postanowienie W. Ś. z dnia [...] maja 2014 r. o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego w trybie art. 73 ust 1 i 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. w sprawie uregulowania stanu prawnego nieruchomości położonej w R., obrębie R., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...]. W uzasadnieniu ww. postanowienia Minister wskazał, iż interes prawny to interes oparty na prawie lub chroniony przez prawo, bazujący na konkretnej normie prawnej. Organ odwoławczy podniósł, iż podstawy do uznania na gruncie niniejszego postępowania podmiotu za stronę należy upatrywać w przepisie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Stronami takiego postępowania są były właściciel nieruchomości (na dzień 31 grudnia 1998 r.) (jego następcy prawni) - jako osoby wywłaszczone z prawa oraz Skarb Państwa lub właściwa miejscowo jednostka samorządu terytorialnego - jako beneficjenci przewłaszczenia. Stronami tego postępowania mogą być również osoby, które w wyniku obrotu prawnego dokonanego po dniu 1 stycznia 1999 r., legitymują się prawami rzeczowymi do gruntu drogowego. Organ podniósł, iż z treści księgi wieczystej nr [...]wynika, że prawo własności co do działki nr [...] ujawnione jest w chwili obecnej na rzecz W. S. i S.W. na podstawie umowy o dział spadku z dnia [...] marca 2006 r., Rep. [...] nr [...], i postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku z dnia [...] sierpnia 1999 r., sygn. akt [...]. Z dokumentów przedstawionych przez wnioskodawcę nie wynika przy tym, aby był właścicielem przedmiotowego gruntu w dniu [...] grudnia 1998 r. ani następcą prawnym jego byłego właściciela. Skoro zatem J. S. nie posiadał zarówno w dniu [...] grudnia 1998 r., jak i obecnie praw rzeczowych do działki nr [...], to w ocenie Ministra Infrastruktury i Rozwoju, słusznie uznał organ pierwszej instancji, iż nie posiada on interesu prawnego w rozumieniu art. 28 Kpa do wszczęcia postępowania w trybie art. 73 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Organ dodał, iż podnoszona przez skarżącego okoliczność ewentualnego znajdowania się części działki nr [...]o pow. 16 m2 w pasie drogowym drogi publicznej usytuowanej na działce nr [...], nie ma znaczenia dla oceny interesu prawnego skarżącego w postępowaniu opartym na art. 73 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Również ewentualne potwierdzenie przejścia ww. gruntu w trybie art. 73 ust. 1 powyższej ustawy - co w ocenie wnioskodawcy zapewniłoby dostęp jego nieruchomości do drogi publicznej - nie może stanowić podstawy do uznania jego interesu prawnego do żądania wszczęcia postępowania w trybie art. 73 ust. 1 i 3 ww. ustawy, a jedynie interesu faktycznego, który nie może stanowić podstawy uznania wnioskodawcy za stronę w rozumieniu art. 28 Kpa. Skargę na ww. postanowienie Ministra do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył J. S. zarzucając organowi nierozpoznanie istoty sprawy i w konsekwencji obrazę art. 28 kpa, art. 61 a kpa i art. 73 ustawy z dnia 14 października1998 r. Powołując się na powyższe zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonych orzeczeń organów obu instancji instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu skargi wskazał, iż Sąd Rejonowy w W. Ś. postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2011 roku ustanowił, na jego wniosek, służebność drogi koniecznej po nieruchomości S. W. i W. S., w tym po działce nr [...]. Jednakże, Sąd Okręgowy w G. uchylił to postanowienie, m.in. dlatego, że działka [...]stała się własnością Skarbu Państwa na podstawie art. 73 ustawy z 13 października 1998 r. Sąd Okręgowy opierał się m.in. na opinii biegłego geodety S. M., że zbędnym było ustanowienie służebności drogi koniecznej gdyż działka [...]stała się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa. W ocenie skarżącego, organy obu instancji w ogóle nie odniosły się do postanowienia Sądu Okręgowego w G. i do opinii g. S. M., w wyniku czego nie ma w sprawie orzeczenia sądu ani deklaratoryjnej decyzji administracyjnej dającej podstawę ujawnienia własności Skarbu Państwa w księdze wieczystej, a skarżący nie ma prawnego dostępu do drogi publicznej. Skarżący podniósł również, iż doszło do obrazy art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Organy nie dokonały bowiem czynności przewidzianych w dyspozycji tego przepisu, a w szczególności nie sporządziły dokumentacji w postaci wyrysu i wpisu dotyczących nieruchomości zajętych pod drogę publiczną i nie wydały deklaratoryjnej decyzji potrzebnej do wpisu Skarbu Państwa w księdze wieczystej. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury i Rozwoju wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 – 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - oznaczana dalej jako "p.p.s.a.") odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 §1 p.p.s.a.), zaś jednym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 p.p.s.a. Badając pod tym kątem zaskarżone postanowienie Sąd uznał, że nie narusza ono prawa, a tym samym skarga nie zasługuje na uwzględnienie i podlega oddaleniu. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest rozstrzygnięcie Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] grudnia 2014 r., utrzymujące w mocy postanowienie W. Ś. z dnia [...] maja 2014 r. o odmowie wszczęcia, na wniosek J. S., postępowania administracyjnego w trybie art. 73 ust 1 i 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) w sprawie uregulowania stanu prawnego nieruchomości położonej w R., obrębie R., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...], ujawnionej w księdze wieczystej nr [...]prowadzonej przez Sąd Rejonowy w W. Ś. Podstawę prawną kwestionowanego rozstrzygnięcia Ministra Infrastruktury i Rozwoju stanowi art. 61a § 1 kpa. W myśl tego przepisu, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 kpa zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Zasadnicze zatem znaczenie dla oceny legalności zaskarżonego postanowienia ma ustalenie czy J. S. posiada przymiot strony w postępowaniu w sprawie uregulowania stanu prawnego działki oznaczonej ewidencyjnie nr [...]w trybie art. 73 ust 1 i 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Tylko bowiem posiadanie tego przymiotu mogło uprawniać skarżącego do złożenia skutecznego wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego, co wprost wynika z treści art. 28 kpa. W skardze podniesiono zarzuty naruszenia przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, to jest naruszenia art. 28 oraz art. 61a § 1 kpa. Zauważyć trzeba, iż w przedmiotowej sprawie istotne znaczenie dla oceny zasadności powołanych zarzutów mają regulacje zawarte w ustawie z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 z późn. zm. – dalej także w skrócie "przepisy wprowadzające"), które to przepisy rzutują również na zagadnienia natury proceduralnej. Artykuł 73 ust. 1 powołanej ustawy stanowi, że nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Prawidłowo wskazał organ, że na podstawie ww. przepisu dochodzi do potwierdzenia zaistnienia skutku prawnego w postaci przejścia własności gruntów znajdujących się w dniu 31 grudnia 1998 r. w pasie drogi publicznej na rzecz Skarbu Państwa (w przypadku dróg krajowych) lub jednostki samorządu terytorialnego (w przypadku dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych) z dniem 1 stycznia 1999 r. Co za tym idzie, interes prawny w tym postępowaniu mają te podmioty, których praw rzeczowych do nieruchomości dotyczy ukształtowany w nim stosunek administracyjnoprawny. Zatem, stronami takiego postępowania mogą być: były właściciel nieruchomości (na dzień 31 grudnia 1998 r.), jego następcy prawni oraz Skarb Państwa lub właściwa miejscowo jednostka samorządu terytorialnego. Stronami tego postępowania mogą być również osoby, które w wyniku obrotu prawnego dokonanego po dniu 1 stycznia 1999 r. legitymują się prawami rzeczowymi do gruntu znajdującego się w pasie drogi publicznej. Wskazane okoliczności mają istotne znaczenie dla stosowania art. 28 k.p.a. w sprawach, o których mowa w art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Zgodnie z treścią art. 28 kpa stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W orzecznictwie sądowym i piśmiennictwie utrwalony jest pogląd, że o posiadaniu przez dany podmiot interesu prawnego we wzięciu udziału w postępowaniu administracyjnym decyduje norma prawa materialnego, na której opiera się zaskarżony akt administracyjny, a nie interes faktyczny (por. wyr. NSA z dnia 15 kwietnia 1993r., I SA 1719/92, OSP 1994, z. 10, poz. 199 z aprobującą glosą P. Kucharskiego). Źródeł interesu prawnego należy poszukiwać zatem w przepisach prawa materialnego. Przy tym, interes prawny może być wywodzony także spoza materialnego prawa administracyjnego, np. z przepisów normujących stosunki cywilnoprawne (por. J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 1996, s. 199). Interes prawny musi być rozumiany jako obiektywna, czyli realnie istniejąca potrzeba ochrony prawnej. Musi to być interes, który wynika z określonego przepisu prawa odnoszącego się wprost do podmiotu zgłaszającego zastrzeżenia i musi dotyczyć bezpośrednio tego podmiotu (wyrok NSA z dnia 25 kwietnia 2002r., IV SA 2238/01, Monitor Prawniczy 2002, nr 12, s. 532). Cechami interesu prawnego jest to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny, sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego (por. wyrok NSA z 29 marca 2006 r., II OSK 679/05, LEX nr 198347, glosa aprobująca M. Laskowska, GSP - Prz. Orz. 2007/3/37). Od tak pojmowanego interesu prawnego odróżnia się interes faktyczny, to jest stan, w którym obywatel wprawdzie jest bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego, mającego stanowić podstawę skutecznego żądania stosownych czynności organu administracji (wyrok NSA z dnia 22 lutego 1984 r., sygn. akt I SA 1748/83). Przenosząc powyższe na grunt przedmiotowej sprawy zauważyć trzeba, iż z akt sprawy nie wynika aby na dzień 31 grudnia 1998 r. przysługiwał J.S. jakikolwiek tytuł do przedmiotowej nieruchomości. W aktach administracyjnych znajduje się wydruk z księgi wieczystej nr [...]prowadzonej przez Sąd Rejonowy w W. Ś., V Wydział Ksiąg Wieczystych. Z jego treści wynika, że prawo własności działki oznaczonej numerem ewidencyjnym nr [...]ujawnione jest na rzecz W. S. i S.W. na podstawie umowy o dział spadku z dnia [...] marca 2006 r., Rep. [...] nr [...]oraz postanowienia Sądu Rejonowego w W. Ś. o stwierdzeniu nabycia spadku z dnia [...] sierpnia 1999 r., sygn. akt [...]. W aktach sprawy brak jest zatem jakichkolwiek dokumentów, z których wynikałoby, iż skarżący był właścicielem przedmiotowego gruntu w dacie 31 grudnia 1998 r. lub jest następcą prawnym byłego właściciela tego gruntu. W przedmiotowych aktach nie ma również dokumentów wskazujących, iż skarżący legitymuje się prawami rzeczowymi do działki nr [...]w wyniku obrotu prawnego dokonanego po dniu 1 stycznia 1999 r. Skoro zatem J. S. nie posiadał zarówno w dniu 31 grudnia 1998 r., jak i obecnie praw rzeczowych do działki nr [...], to prawidłowo uznał organ, iż skarżący nie posiada interesu prawnego w rozumieniu art. 28 Kpa do wszczęcia postępowania w trybie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. w sprawie uregulowania stanu prawnego powołanej nieruchomości. Przy czym, już wskazano powyżej, od interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny. Interes faktyczny definiuje się jako stan, w którym obywatel wprawdzie jest bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, ale nie może tego zainteresowania poprzeć przepisem prawa powszechnie obowiązującego mającego stanowić podstawę skutecznego żądania stosownych czynności organu administracji. Skarżący argumentuje, iż jego interes prawny polega na tym, iż stwierdzenie nabycia działki o numerze ewidencyjnym [...]przez Skarb Państwa zapewni mu dostęp do drogi publicznej - ul. R.Powoływanie się na powyższą argumentację świadczy, w ocenie Sądu, o posiadaniu przez J. S. wyłącznie interesu faktycznego, a nie interesu prawnego w rozumieniu art. 28 kpa. Chybiony okazał się również podnoszony w skardze zarzut naruszenia art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r., które polegało na niesporządzeniu przez organy dokumentacji w postaci wyrysu i wpisu dotyczących nieruchomości zajętych pod drogę publiczną i niewydaniu deklaratoryjnej decyzji potrzebnej do wpisu Skarbu Państwa w księdze wieczystej. Powołany zarzut odnosi się do uregulowania stanu prawnego nieruchomości. Z tego powodu nie może on podlegać kontroli Sądu w niniejszym postępowaniu, którego przedmiotem jest wyłącznie ocena legalności postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. W tej sytuacji uznać należało, iż postanowienie Ministra Infrastruktury i Rozwoju o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego, w trybie art. 73 ust 1 i 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r., w sprawie uregulowania stanu prawnego nieruchomości oznaczonej numerem ewidencyjnym nr [...]odpowiada prawu, a wniesiona na nie skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw. Wobec powyższego, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.