I SA/Wa 103/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Dargas (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Magdalena Durzyńska Sędzia WSA Dorota Apostolidis po rozpoznaniu w dniu 19 maja 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi E. S. na decyzję Ministra Rodziny i Polityki Społecznej z dnia [...] listopada 2020r., nr [...] w przedmiocie ustalenia i zobowiązania do zwrotu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2020r., nr [...]. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...] Minister Rodziny i Polityki Społecznej utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...] w sprawie ustalenia i zobowiązania do zwrotu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych. W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny: Pismem Regionalnego Ośrodka Polityki Społecznej w [...] z dnia [...] lipca 2015 r. E. S. została wezwana w terminie 30 dni od dnia doręczenia wezwania, do przedłożenia dokumentów koniecznych do rozpatrzenia wniosku o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego i dodatków do zasiłku rodzinnego na okres zasiłkowy 2011/2012 dotyczących dochodu, tj. oświadczenia o kontynuacji pobierania zasiłku dla bezrobotnych przez M. S. na terytorium [...] oraz zaświadczenia przetłumaczonego na język polski lub oświadczenia o kwocie netto zasiłku dla bezrobotnych za miesiąc wrzesień 2012 r. Powyższe wezwanie zostało skutecznie doręczone, co wynika z kopii zwrotnego potwierdzenia odbioru. W związku z brakiem przedstawienia powyższych dokumentów, Marszałek Województwa [...] pismem z dnia [...] listopada 2015 r. zawiadomił E. S. o pozostawieniu wniosku z dnia 31 października 2011 r. bez rozpoznania za okres od 1 października 2012 r. do 31 października 2012 r. W konsekwencji Marszałek Województwa [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r. uznał, iż świadczenia rodzinne w wysokości 239 zł wypłacone za okres od 1 października 2012 r. do [...] października 2012 r. są świadczeniami nienależnie pobranymi i zobowiązał E. S. do zwrotu ww. kwoty wraz odsetkami ustawowymi za opóźnienie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] lipca 2017 r. uchyliło powyższą decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Po ponownym wszczęciu postępowania w sprawie, Wojewoda [...] uznał, na mocy decyzji nr [...] z [...] lipca 2020 r., że świadczenia rodzinne w kwocie 239 zł, wypłacone za okres od 1 października 2012 r. do 31 października 2012 r są świadczeniami nienależnie pobranymi i podlegają zwrotowi wraz z odsetkami ustawowymi za opóźnienie, naliczonymi od pierwszego dnia miesiąca następującego po dniu wypłaty świadczeń i zobowiązał E. S. do zwrotu ww. kwoty. W uzasadnieniu ww. decyzji Wojewoda wskazał, iż ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego przez Marszałka Województwa [...] za okres od 1 października 2012 r. do 31 października 2012 r. nie było możliwe, gdyż skarżąca nie zastosowała się do wezwania z dnia [...] lipca 2015 r. i nie przesłała wymaganych dokumentów. W związku z powyższym wniosek za ten okres został pozostawiony bez rozpoznania. Wojewoda [...] podkreślił ponadto, iż o przyznaniu świadczeń rodzinnych w Polsce decyduje spełnienie kryterium dochodowego, a na skutek otrzymania [...] zasiłku z tytułu bezrobocia przez męża skarżącej w trakcie trwania okresu zasiłkowego, wystąpiła w sprawie konieczność badania okoliczności uzyskania dochodu z tego tytułu. Wojewoda wskazał przy tym, iż okoliczność wypłaty, czy też braku wypłaty świadczeń na terenie [...], nie ma dla sprawy żadnego znaczenia, ponieważ skarżąca nie spełnia przesłanek prawa polskiego do przyznania wnioskowanych świadczeń. Natomiast, w związku z okolicznością, iż obydwoje rodzice byli aktywni zawodowo w dwóch państwach Unii Europejskiej, a dziecko zamieszkuje w Rzeczypospolitej Polskiej, pierwszeństwo do wypłaty świadczeń leżało po stronie instytucji polskiej, przy czym z uwagi na brak możliwości ustalenia, czy skarżąca spełnia kryterium do otrzymania świadczeń rodzinnych w Polsce, z powodu nieuzupełnienia dokumentów, świadczenia rodzinne pobrane w okresie od 1 października 2012 r. do 31 października 2012 r. są świadczeniami nienależnie pobranymi. Organ I instancji podniósł, że na podstawie decyzji Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...] października 2011 r., nr [...] zostało skarżącej przyznane prawo do świadczeń rodzinnych na okres od 1 listopada 2011 r. do 31 października 2012 r., uchylonej decyzją Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] w związku z zastosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. W okresie objętym zaskarżoną decyzją, świadczenia rodzinne zostały wypłacone w formie zasiłku rodzinnego oraz w formie dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu dojazdów do miejscowości, w której znajduje się szkoła od dnia 1 października 2012 r. do 31 października 2012 r. Od powyższej decyzji odwołanie złożyła E. S. Minister Rodziny i Polityki Społecznej rozpatrując sprawę wskazał, że stosownie do przepisów art. 1 ust. 2 i 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych, prawo do świadczeń rodzinnych przysługuje m.in. obywatelom polskim, jeżeli zamieszkują na terytorium Polski przez okres, w jakim mają otrzymywać świadczenia rodzinne, chyba że przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego lub dwustronne umowy międzynarodowe o zabezpieczeniu społecznym stanowią inaczej. W myśl art. 23a ust. 2, 5 i 6 ustawy o świadczeniach rodzinnych, przypadku przebywania osoby uprawnionej do świadczeń rodzinnych lub członka rodziny tej osoby w dniu wydania decyzji przyznającej świadczenia rodzinne lub po dniu jej wydania poza granicami Polski w państwie, o którym mowa w ust. 1 tej ustawy, organ właściwy występuje do wojewody o ustalenie, czy w sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. W przypadku gdy wojewoda w sytuacji, o której mowa wyżej, ustali, że mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, organ właściwy uchyla decyzję przyznającą świadczenia rodzinne za okres, w którym osoba podlega ustawodawstwu w zakresie świadczeń rodzinnych w innym państwie członkowskim, w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. W takiej sytuacji, wojewoda wydaje decyzję w sprawie świadczeń rodzinnych zgodnie z art. 21 tejże ustawy, od dnia, w którym osoba podlega ustawodawstwu innego państwa członkowskiego, w zakresie świadczeń rodzinnych w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Minister podniósł, iż w niniejszym postępowaniu organ II instancji nie jest uprawniony do badania, czy skarżącej przysługiwały świadczenia rodzinne za okres, w którym zastosowanie mają przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego tj. od 1 października 2012 r. do 31 października 2012 r., gdyż w tym zakresie, po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego i w związku brakiem uzupełnienia koniecznych dokumentów, Marszałek Województwa [...] pozostawił wniosek o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego i dodatków do zasiłku rodzinnego bez rozpoznania w dniu [...] listopada 2015 r. Organ II instancji wskazał, że zgodnie z art. 23a ust. 9 ustawy o świadczeniach rodzinnych, wojewoda ustala i dochodzi zwrotu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych w sprawach, w których mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Przepisy art. 30 powołanej ustawy stosuje się odpowiednio. Zgodnie zaś z art. 30 ust. 1, ust. 2 pkt 1 i pkt 3, ust. 2b i ust. 8 ustawy o świadczeniach rodzinnych, osoba, która pobrała nienależnie świadczenia rodzinnego, jest obowiązana do ich zwrotu. Za nienależnie pobrane świadczenia rodzinne uważa się m.in.: świadczenia rodzinne wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie, zawieszenie prawa do świadczeń rodzinnych lub zmniejszenie wysokości przysługujących świadczeń rodzinnych albo wstrzymanie wypłaty świadczeń rodzinnych w całości lub w części, jeżeli osoba pobierająca te świadczenia była pouczona o braku prawa do ich pobierania oraz świadczenia rodzinne wypłacone w przypadku, o którym mowa w art. 23a ust. 5 ww. ustawy, za okres od dnia, w którym osoba stała się uprawniona do świadczeń na rodzinę w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, do dnia wydania decyzji o uchyleniu decyzji przyznającej świadczenia rodzinne. Od kwot nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych, o którym mowa w ust. 2 pkt 1-3 i 5 tej ustawy, naliczane są odsetki ustawowe za opóźnienie. Kwoty nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych podlegają zwrotowi łącznie z odsetkami ustawowymi za opóźnienie na rachunek bankowy wskazany przez organ właściwy. Odsetki są naliczane od pierwszego dnia miesiąca następującego po dniu wypłaty świadczeń rodzinnych do dnia spłaty. Minister dodał, że obowiązek zwrotu jest instytucją zapobiegającą pobieraniu świadczeń rodzinnych i świadczenia wychowawczego przez osoby nieuprawnione do nich, które w toku postępowania nie wykazały całego, istotnego dla sprawy stanu faktycznego, albo też zaniechały realizacji ciążącego na nich, jako uprawnionych, obowiązku informowania organu, o każdej zmianie okoliczności faktycznych mających wpływ na dalsze przysługiwanie świadczenia, a organ z urzędu nie wykrył tych zdarzeń ani w postępowaniu, ani też w ramach kontroli legalności pobierania świadczeń rodzinnych (por. A. Korcz -Maciejko i W. Maciejko, wyd. Beck 2009 r., Komentarz do ustawy o świadczeniach rodzinnych, s. 455). Organ odwoławczy podniósł, że we wniosku o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego i dodatków do zasiłku rodzinnego z dnia [...] października 2011 r. skarżąca nie wskazała, iż któryś z członków rodziny nie przebywa poza granicami Polski, w kraju, w którym zastosowanie mają przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Zarówno zaś w decyzji przyznającej prawo do świadczeń rodzinnych oraz w ww. wniosku skarżąca została pouczona, iż w przypadku zmian mających wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych w szczególności, zaistnienia okoliczności wymienionych w oświadczeniu, osoba ubiegająca się jest obowiązana niezwłocznie powiadomić o tych zmianach podmiot realizujący świadczenie. W decyzji przyznającej prawo do świadczeń rodzinnych zostało również wskazane, iż niepoinformowanie organu właściwego, prowadzącego postępowanie w sprawie świadczeń rodzinnych o zmianach, o których mowa powyższej, może skutkować powstaniem nienależnie pobranego świadczeń rodzinnych, a w konsekwencji - koniecznością jego zwrotu wraz z odsetkami ustawowymi za opóźnienie. Skuteczne pouczenie, to takie pouczenie, które było sformułowane i przedstawione konkretnemu adresatowi w taki sposób, że - zgodnie z zasadami racjonalności o doświadczenia życiowego - można przyjąć, iż ów adresat miał świadomość pobierania nienależnego świadczenia. W ocenie organu odwoławczego organ I instancji prawidłowo wskazał, że w związku z pozostawieniem wniosku bez rozpoznania za okres od 1 października 2012 r. do 31 października 2012 r., z uwagi na niedoręczenie, mimo prawidłowego wezwania, dokumentów dotyczących m.in. wysokości [...] zasiłku dla bezrobotnych za miesiąc 2012 r. świadczenia rodzinne wypłacone za okres od 1 października 2012 r. do 31 października 2012 r., są nienależnie pobrane i należy zobowiązać do ich zwrotu wraz z odsetkami ustawowymi za opóźnienie naliczanymi od pierwszego dnia miesiąca, następującego po dniu wypłaty świadczeń rodzinnych. Minister wskazał, iż w aktach sprawy nie znajduje się dokument, z którego wynika kwota przyznanego M. S. [...] zasiłku dla bezrobotnych za wrzesień 2012 r., zatem nie było możliwe ustalenie przez organ I instancji, czy rodzina skarżącej spełnia kryterium dochodowe za miesiąc październik 2012 r. i w tym zakresie, nie ma znaczenia, iż skarżąca pobierała świadczenia [...] pomniejszone o kwotę świadczeń rodzinnych w Polsce, gdyż w wyniku ponownej weryfikacji prawa do świadczeń rodzinnych, na skutek zastosowania przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, nie udokumentowała należycie dochodów rodziny. Organ II instancji wskazał także, iż zgodnie z art. 30 ust. 9 ustawy o świadczeniach rodzinnych, organ właściwy, który wydał decyzję w sprawie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych, może umorzyć kwoty nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych łącznie z odsetkami w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty, jeżeli zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodziny. Zastosowanie powyższych ulg odbywa się na wniosek osoby zobowiązanej i pozostaje do uznania organu. Skargę na decyzję Ministra Rodziny i Polityki Społecznej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła E. S. zarzucając jej: 1. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy - art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. poprzez: - brak zbadania przez organ prawidłowości i mocy wartości dowodowej dokumentów zgromadzonych w sprawie, a w szczególności oświadczenia M. S. z dnia [...].07.2013 r., jak również innych dowodów, o które organ wystąpił do organu zagranicznego w niniejszej sprawie; - nieuzupełnienie materiałów koniecznych do wydania niniejszej decyzji i orzekanie na podstawie danych zgromadzonych w toku postępowania do 2017 r., które to zostały już zanegowane przez organ nadrzędny jako niepełne, - wybiórcze traktowanie dowodów zgromadzonych w niniejszym postępowaniu i niewyjaśnieniu wszystkich nieścisłości zaistniałych w sytuacji faktycznej skarżącej jako osoby korzystającej z prawa do świadczeń rodzinnych, a w szczególności nieustosunkowania się do zasadności odmowy prawa do świadczeń za okres od 01.10.2012 r. do 31.10.2012 r. w sytuacji przyznania prawa do świadczeń rodzinnych za okres od 01.11.2011 r. do 10.08.2012 r. oraz od 13.08.2012 r. do 30.09.2012 r. i to w sytuacji, gdy organ znajdował się w posiadaniu takich samych dokumentów w stosunku do każdego z okresów. 2. naruszenie przepisów materialnych, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy - art. 30 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych poprzez uznanie, iż świadczenie rodzinne wypłacone skarżącej było świadczeniem nienależnie pobranym poprzez uznanie, iż strona zataiła istotne dla sprawy okoliczności podczas gdy z dokumentów zgromadzonych w niniejszej sprawie jednoznacznie wynika, iż organ miał wiedzę co do świadczeń pobieranych przez męża skarżącej – M. S. z organu zagranicznego, jak również miał wiedzę o statusie M. S. jako osoby bezrobotnej w myśl przedłożonego przez niego do akt datowanego na dzień [...].07.2013 r. oświadczenia. W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, ewentualnie stwierdzenie nieważności decyzji albo stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Rozpoznając sprawę niniejszą w ramach powyższych kryteriów Sąd uznał skargę za zasadną. Materialnoprawną podstawą wydania zaskarżanej decyzji były przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2020 r. poz. 111 ze zm.) – dalej u.ś.r. W myśl art. 30 u.ś.r. osoba, która pobrała nienależnie świadczenia rodzinne, jest obowiązana do ich zwrotu (ust. 1). Za nienależnie pobrane świadczenia rodzinne uważa się: 3) świadczenia rodzinne wypłacone w przypadku, o którym mowa w art. 23a ust. 5, za okres od dnia, w którym osoba stała się uprawniona do świadczeń rodzinnych w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, do dnia wydania decyzji o uchyleniu decyzji przyznającej świadczenia rodzinne (ust. 2 pkt 3). Od kwot nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych, o których mowa w ust. 2 pkt 1-3 i 5, naliczane są odsetki ustawowe za opóźnienie (ust. 2b). Kwoty nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych podlegają zwrotowi łącznie z odsetkami ustawowymi za opóźnienie na rachunek bankowy wskazany przez organ właściwy. Odsetki są naliczane od pierwszego dnia miesiąca następującego po dniu wypłaty świadczeń rodzinnych do dnia spłaty (ust. 8). Organ właściwy, który wydał decyzję w sprawie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych, może umorzyć kwotę nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych łącznie z odsetkami w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty, jeżeli zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodziny (ust. 9). Zgodnie z art. 23a u.ś.r. w przypadku gdy osoba uprawniona do świadczeń rodzinnych lub członek rodziny tej osoby przebywa poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej w państwie, w którym mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, organ właściwy przekazuje wniosek wraz z dokumentami wojewodzie (ust. 1). W przypadku przebywania osoby uprawnionej do świadczeń rodzinnych lub członka rodziny tej osoby w dniu wydania decyzji przyznającej świadczenia rodzinne lub po dniu jej wydania poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej w państwie, o którym mowa w ust. 1, organ właściwy występuje do wojewody o ustalenie, czy w sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (ust. 2). W przypadkach, o których mowa w ust. 1 i 2, wojewoda ustala, czy w przekazanej sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (ust. 3). W przypadku gdy wojewoda w sytuacji, o której mowa w ust. 1, ustali, że mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, wydaje decyzję zgodnie z art. 21(ust. 4). W przypadku gdy wojewoda w sytuacji, o której mowa w ust. 2, ustali, że mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, organ właściwy uchyla decyzję przyznającą świadczenia rodzinne za okres, w którym osoba podlega ustawodawstwu w zakresie świadczeń rodzinnych w innym państwie, o którym mowa w ust. 1, w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (ust. 5). W przypadku, o którym mowa w ust. 5, wojewoda wydaje decyzję w sprawie świadczeń rodzinnych zgodnie z art. 21 od dnia, w którym osoba podlega ustawodawstwu państwa, o którym mowa w ust. 1, w zakresie świadczeń rodzinnych w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (ust. 6). Wojewoda ustala i dochodzi zwrotu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych w sprawach, w których mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Przepis art. 30 stosuje się odpowiednio (ust. 9). Z treści powyższego przepisu wynika zatem, że to wojewoda jest organem właściwym do ustalenia, czy w sprawie przekazanej przez organ mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (art. 23a ust. 3 ustawy). Ustalenie przez wojewodę, że w danej sprawie mają zastosowanie te przepisy, przesądza o jego właściwości rzeczowej w sprawach świadczeń objętych tymi przepisami. Wojewoda orzeka w sprawach świadczeń rodzinnych za okres, w którym dana osoba podlega ustawodawstwu państwa, w którym mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego oraz decyduje w sprawach ustalania i zwrotu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych za okres, w którym dana osoba podlega ustawodawstwu państwa, w którym mają zastosowanie przepisy o koordynacji (art. 23a ust. 4-9 ustawy w związku z art. 21 oraz art. 30). Ustalenie na podstawie art. 23a ust. 3 ustawy, że w sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego nie jest równoznaczne z tym, że osoba podlega ustawodawstwu w zakresie świadczeń rodzinnych w innym państwie. Użyte w art. 23a ust. 5 i 6 ustawy pojęcie "podleganie ustawodawstwu innego państwa" należy rozumieć w taki sposób, że wojewoda w celu ustalenia faktu i okresu podlegania temu ustawodawstwu przez osobę uprawnioną lub członka jej rodziny, musi zbadać sam te okoliczności. W szczególności wyjaśnić, z jakich świadczeń dana osoba może skorzystać lub korzysta w państwie obcym. Powinien więc wskazać przepis uprawniający obywatela polskiego pracującego na terenie państwa, w którym mają zastosowanie przepisy o koordynacji, do pobierania świadczenia rodzinnego w tym państwie, albo akt (rozstrzygnięcie, czynność) organu lub instytucji państwa obcego, która przyznała świadczenie rodzinne wskutek skonkretyzowania takiego właśnie przepisu (por. wyrok NSA z dnia 21 lipca 2010 r., sygn. akt I OSK 556/10, publ. https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wojewoda nie może zatem ustalić faktu podlegania obcemu ustawodawstwu jedynie na podstawie informacji o podjęciu zatrudnienia i ubieganiu się o świadczenia rodzinne przez wnioskodawcę, czy członka rodziny wnioskodawcy. Jak słusznie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 29 maja 2020 r. sygn. akt I OSK 1481/19, badanie, które unijne przepisy dotyczące ustawodawstwa mają zastosowanie odbywa się zgodnie z ogólnymi zasadami wyrażonymi w art. 11-16 rozporządzenia nr 883/2004 i szczególnymi normami dotyczącymi świadczeń rodzinnych, między innymi w oparciu o art. 67-69 tego rozporządzenia. Wskazać również należy, że stosowne regulacje zawiera także rozporządzenie wykonawcze nr 987/2009, które określa zasady stosowania przepisów rozporządzenia nr 883/2004, w tym odnoszące się szczegółowo do świadczeń rodzinnych (art. 58 i następne) oraz reguły wymiany informacji między instytucjami właściwymi państw, w których znajdują zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (art. 2 i następne). Realizacja zadań wynikających z koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego opiera się na współpracy krajowych instytucji państw członkowskich i polega na wymianie informacji niezbędnych do ustalenia praw i obowiązków ubezpieczonych oraz świadczeniobiorców. Wymiana danych odbywa się drogą elektroniczną w ramach wspólnej bezpiecznej sieci zapewniającej poufność i ochronę danych z wykorzystaniem tzw. Systemu Elektronicznej Wymiany Informacji dotyczących Zabezpieczenia Społecznego, o którym mowa w rozporządzeniu nr 987/2009 (art. 21 ust. 2 ustawy). System ten został wdrożony z dniem 1 maja 2014 r. - wraz z wejściem w życie ustawy z dnia 8 listopada 2013 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z wdrożeniem Systemu Elektronicznej Wymiany Informacji dotyczących Zabezpieczenia Społecznego na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. poz. 1623). W konsekwencji zatem przeprowadzonego w powyższym względzie postępowania organ właściwy orzeka w sprawach świadczeń rodzinnych za okres, w którym dana osoba podlega ustawodawstwu państwa, w którym mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Przy czym, wojewoda orzeka nie tylko w sprawach świadczeń rodzinnych za okres, w którym dana osoba podlega ustawodawstwu państwa, w którym mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, ale decyduje także w sprawach ustalania i zwrotu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych za okres, w którym dana osoba podlega ustawodawstwu państwa, w którym mają zastosowanie przepisy o koordynacji (art. 23a ust. 4-9 ustawy w związku z art. 21 oraz art. 30). W okolicznościach przedmiotowej sprawy organy obu instancji przedwcześnie uznały za nienależnie pobrane świadczenia rodzinne przyznane skarżącej w dniu 31 października 2011 r. w kwocie 239 zł za okres od 1 października 2012 r. do 31 października 2012 r., co uzasadnia zarzut skargi dotyczący naruszenia przez nie art. 77, 80 k.p.a. Jak wynika, bowiem z akt sprawy pomimo uchylenia decyzji Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...] października 2011 r. i przekazania Marszałkowi Województwa [...] do rozpoznania wniosku skarżącej z dnia [...] października 2011 r. o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego, nie zapadło w tym względzie żadne merytoryczne rozstrzygnięcie. Za takie nie można uznać bowiem pozostawienia podania bez rozpoznania. Taki sposób rozpoznania sprawy, jak to uczynił Marszałek Województwa [...], jest sprzeczny z zasadą prymatu merytorycznego rozpoznania sprawy, nad rozpoznaniem jej w sposób formalny. Zauważyć należy, że instytucja pozostawienia podania bez rozpoznania w trybie art. 64 § 2 k.p.a. odnosi się do takich braków formalnych wniesionego podania, które powodują jego prawną bezskuteczność, a więc niemożność w ogóle wszczęcia postępowania administracyjnego. Do takich braków należą: brak adresu wnioskodawcy i niemożność jego ustalenia (art. 64 § 1) oraz brak innych wymagań co do treści pisma (art. 64 § 2), jak niezałączenie dokumentu pełnomocnictwa w oryginale lub urzędowo potwierdzonym odpisie (art. 33 § 3), czy niepodpisanie podania wniesionego pisemnie (art. 63 § 3) (por. szerzej wyrok NSA z 22 października 2019 r., sygn. akt II OSK 1641/19, publ. CBOSA). Zaznaczyć należy, że regulacja zawarta w art. 24a u.ś.r. dotyczy przypadku kiedy strona składa wniosek, który organ uznaje za niezupełny i wzywa ją do uzupełnienia braków w wyznaczonym terminie. Tymczasem w przypadku skarżącej okoliczności wyglądały zupełnie inaczej- skarżąca miała przyznane świadczenia rodzinne na podstawie ostatecznej decyzji Burmistrza Miasta i Gminy [...] (a zatem organ ten przyznał je i wypłacał na postawie ustalenia, że złożony przez skarżącą wniosek jest kompletny), która została uchylona z powodu zastosowania przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego w związku z aktywnością członka rodziny poza granicami kraju. Marszałek Województwa ponownie rozpatrując sprawę wezwał skarżącą do uzupełnienia stwierdzonych braków (po prawie 4 latach po złożeniu wniosku). Burmistrz Miasta i Gminy, stosując te same przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych, przyznał skarżącej prawo do wnioskowanych świadczeń rodzinnych i wypłacił je. Dlatego Wojewoda powinien w sposób szczególny wykazać, że skarżącej świadczenia te nie należą się. Zamiast tego, wniosek skarżącej został pozostawiony bez rozpoznania, a Wojewoda uznał przyznane jej wcześniej świadczenia za nienależne. Postępowanie organów narusza zasadę budowania zaufania obywateli do państwa, ponieważ w niezmienionym stanie faktycznym i prawnym, organ ponownie rozpatrujący wniosek, dopatrzył się w nim braków nie podnoszonych w poprzednim postępowaniu przez Burmistrza Miasta i Gminy. Zgodnie natomiast z orzecznictwem, zmienność poglądów prawnych wyrażonych w decyzjach organów administracji w odniesieniu do tego samego adresata, wydanych na tle takich samych stanów faktycznych, ze wskazaniem tej samej podstawy prawnej decyzji i bez bliższego uzasadnienia takiej zmiany stanowi naruszenie zasady zaufania obywateli do państwa (wyrok NSA w Łodzi z 8.04.1998 r., I SA/Łd 652/97, ONSA 1999/1, poz. 27). Mając na względzie powyższe uwagi, wobec braku dokumentu mającego wpływ na merytoryczne rozpatrzenie sprawy, stanowiącego element stanu faktycznego – tu dochody męża - organ nie mógł pozostawić podania bez rozpoznania. Taki sposób rozpoznania sprawy, jak to uczynił Wojewoda, jest również sprzeczny z zasadą prymatu merytorycznego rozpoznania sprawy, nad rozpoznaniem jej w sposób formalny. Oznacza to, że organy rozpoznające sprawę powinny kierować się potrzebą doprowadzenia do merytorycznego jej zbadania, jak i dotrzymania wszelkich starań, by sprawa obywatela, zwłaszcza z zakresu pomocy społecznej, mogła być załatwiona zgodnie z jego wnioskiem i potrzebami w tym zakresie. W sytuacji, gdy już raz zostało przyznane świadczenie, a decyzja uchylona organ powinien ją rozpoznać merytorycznie, a nie pozostawić bez rozpoznania z powodu niedostarczenia przez skarżącą dokumentów. Obowiązek merytorycznego załatwienia sprawy decyzją, wynika także z przepisów art. 23 a u.ś.r. Nadto organy obu instancji w wydanych przez siebie rozstrzygnięciach w żaden sposób nie odniosły się do twierdzeń skarżącej (w tym do przedłożonych dokumentów) składanych w toku całego postępowania administracyjnego, że Państwo [...] wiedziało, iż pobierane są przez nią świadczenia rodzinne i potrącało tę kwotę z wypłacanych przez nie świadczeń rodzinnych. W konsekwencji powyższego nie sposób było przyjąć, aby wypłacone skarżącej świadczenia miały charakter nienależnie pobranych, w rozumieniu art. 30 ust. 2 pkt 1 i 3 u.ś.r. Błędy postępowania przed organem I instancji powielone zostały w całości przez organ odwoławczy. Jak słusznie podnosi się w orzecznictwie, zakres postępowania odwoławczego nie jest węższy, niż zakres postępowania przed organem pierwszej instancji, a organ odwoławczy ma nie mniejsze w tym względzie obowiązki (zob. wyrok WSA w Bydgoszczy z 26 października 2009 r., sygn. akt II SA/Bd 626/09, CBOSA). Zgodnie z art. 140 k.p.a. organ odwoławczy jest tak samo, jak organ I instancji związany przepisami art. 7 k.p.a. art. 77 k.p.a., art. 80 k.p.a. i art. 107 k.p.a. (zob. wyrok WSA z 26 maja 2009 r., sygn. akt VII SA/Wa 1862/08, CBOSA). Postępowanie administracyjne jest bowiem postępowaniem dwuinstancyjnym, co oznacza, że każda sprawa będąca przedmiotem rozpatrzenia i rozstrzygnięcia przed organem I instancji podlega, na skutek złożenia środka zaskarżenia, ponownemu rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu w pełnym zakresie przed organem II instancji. Istotą zaś postępowania odwoławczego jest ponowne rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy. Podkreślić należy również, że organy rozpoznające sprawę powinny kierować się potrzebą doprowadzenia do merytorycznego jej zbadania, jak i dotrzymania wszelkich starań, by sprawa obywatela, zwłaszcza z zakresu pomocy społecznej, mogła być załatwiona zgodnie z jego wnioskiem i potrzebami w tym zakresie. Ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji wyda odpowiednie orzeczenie po merytorycznym rozpatrzeniu i zakończeniu postępowania zainicjowanego wnioskiem skarżącej z [...] października 2011 r. o przyznanie wskazanych w nim świadczeń rodzinnych, stosując powyższe wskazania Sądu, a tok przeprowadzonego postępowania i proces myślowy organu, jak i analiza przepisów krajowych oraz unijnych znajdzie odzwierciedlenie w prawidłowo sporządzonym uzasadnieniu decyzji. Ponadto organ wyjaśni kwestię pozostawania w obrocie prawnym decyzji Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...] października 2011 r., ponieważ jak wynika z akt sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r. stwierdziło nieważność decyzji Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r. uchylającą decyzję przyznającą świadczenia z [...] października 2011 r., co umknęło uwadze organów orzekających. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.