I SA/Wa 1031/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Emilia Lewandowska Sędziowie WSA Iwona Kosińska WSA Dariusz Pirogowicz (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Tomasz Noske po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 listopada 2017 r. sprawy ze skargi Powiatu L. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie reformy rolnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz Powiatu L. kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z [...] maja 2017 r., nr [...] po rozpatrzeniu odwołania Powiatu L., uchylił w całości decyzję Wojewody L. z [...] lipca 2015 r. nr [...] i orzekł, że zespół pałacowo-parkowy wchodzący w skład majątku ziemskiego "B.", obejmujący część działki ewidencyjnej nr [...] położonej w obrębie B., gmina W., powiat l., o obszarze [...] ha, w granicach oznaczonych wypełnieniem koloru żółtego na mapie sporządzonej przez geodetę uprawnionego Ł. P., stanowiącej załącznik do decyzji i jej integralną cześć – nie podlegał działaniu art. 2 ust. 1 lit.e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13 ze zm.) przywoływanego dalej jako: "dekret PKWN" Decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi wydana została przy następujących ustalenia stanu faktycznego i ocenie prawnej sprawy: Na wniosek K. R. z [...] maja 1998 r. (następcy prawnego Z. R. – byłego właściciela majątku ziemskiego "B.") zainicjowane zostało przed Wojewodą L., w trybie § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 stycznia 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. z 1945 r. Nr 10, poz. 151 ze zm.), postępowanie o stwierdzenie, że zespół pałacowo-parkowy, wchodzący w skład majątku ziemskiego "B.", zlokalizowany na części działki nr [...] w obrębie B., nie podpada pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN. Przejęty na rzecz Skarbu Państwa na cele reformy rolnej majątek ziemski "B.", obejmował obszar pow. [...] ha. Po jego parcelacji, resztówkę o pow. ok. [...] ha, w skład której wchodził zespół pałacowo-parkowy, przekazano protokołem z [...] maja 1945 r. Z. S. C. w L. Następnie jej cześć, obejmującą pałac i ok. [...] ha parku, przekazano protokołem z [...] lipca 1947 r. K. O. S. L. w L., a w dalszej kolejności (protokołem z [...] stycznia 1951 r.) grunt o pow. [...] ha (obejmujący park i pałac) P. D. D. w B. Aktualnie działka nr [...] stanowi własność Powiatu L. i zlokalizowany jest na niej Specjalny Ośrodek Szkolno-Wychowawczy w B.. W sprawie wywołanej tym wnioskiem i podjętych w niej decyzji wydane zostały dwa wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W pierwszym z nich, tj. wyroku z [...] grudnia 2006 r. [...], którym uchylono decyzje organów obu instancji, Sąd wywiódł, że przejęciu na cele reformy rolnej podlegały tylko te nieruchomości, które miały charakter rolniczy. W konsekwencji wskazywał, na konieczność ustalenia, czy objęty wnioskiem zespół pałacowo-parkowy pozostawał w funkcjonalnej i gospodarczej łączności z gospodarstwem rolnym. Wyjaśniał przy tym, że łączność taka występuje wtedy, gdy gospodarstwo rolne nie mogło funkcjonować bez tego zespołu albowiem stanowiło jego integralną cześć z uwagi na te gospodarcze i funkcjonalne powiązania. Zwracał nadto uwagę, że sam związek funkcjonalny poprzez osobę właściciela był niewystarczający. Również fakt zamieszkiwania w obiektach mieszkalnych właściciela całej nieruchomości ziemskiej nie wystarczał do przejęcia nieruchomości ziemskiej wraz z tymi obiektami mieszkalnymi. W kolejnym wyroku z [...] marca 2011 r. [...] Sąd uchylił decyzje organów obu instancji ze względu na brak wykazania, zgodnie z wytycznymi sformułowanymi w pierwszym wyroku, czy majątek ziemski w B. mógł funkcjonować bez części pałacowo-parkowej. Prowadząc po raz kolejny postepowanie organ wojewódzki ustalił, że klasycystyczny pałac (dwór) wraz parkiem, stanowił wyodrębnioną cześć majątku ziemskiego "B." i spełniał wyłącznie funkcję rezydencjalną. Wykorzystywany był bowiem wyłącznie na potrzeby mieszkalne i wypoczynkowe właściciela oraz jego rodziny. Całością natomiast majątku ziemskiego zarządzał administrator, który miał zamieszkiwać poza terenem tego zespołu. Przy czym sam budynek pałacu nie był architektonicznie przystosowany do administrowania częścią gospodarczą majątku, a to z kolei wynikało z tego, że brak w nim było kantoru czy jakiegokolwiek biura, gdzie można by przyjmować interesantów lub wypłacać wynagrodzenie pracownikom. Zespół zabudowań i parku był odgrodzony od pozostałej części majątku. Opisując historię owego pałacu wskazano, że został on wzniesiony w [...] r., a otaczający go park krajobrazowy powstał prawdopodobnie na bazie dawnego założenia zamkowego. Zespół ów ostateczną decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w L. z [...] września 1977 r. został wpisany do rejestru zabytków. Organ przedstawiał przy tym rys historyczny wsi B., odwołując się m.in. do pracy B. K. [...]. Historia rozwoju i zabudowy", opracowania autorstwa M. K. z [...] r. "[...]", a także informacji o pałacu i jego otoczeniu zawartych w dokumentacji konserwatorskiej, jak tez opracowania ewidencyjnego Ustalając jaką funkcję pełnił dwór oraz park, jak też formułując ocenę o braku jego związku z częścią rolną majątku, Wojewoda odwoływał się nadto do przeprowadzonych w toku postępowania dowodów z wizji lokalnej terenu, wyjaśnień składanych przez następców prawnych byłego właściciela (A. R., R. K.) oraz z zeznań świadków: R. K. (przedwojennej nauczycielki języka francuskiego dzieci państwa R., zamieszkującej wówczas w pałacu); a także K. S. i C. S. (mieszkańców wsi B.). Wskazywał także na ustalenia NIK zawarte w wystąpieniu z [...] marca 2013 r. dotyczącym działań Wojewody w odniesieniu do roszczeń reprywatyzacyjnych dotyczących zespołu dworsko-parkowego, gdzie autorzy wystąpienia stali na stanowisku, że zespół ten nie stanowiły nieruchomości o charakterze rolniczym. Wobec takich ustaleń faktycznych Wojewoda L. decyzją z [...] lipca 2015 r. stwierdził, że zespół pałacowo-parkowy, obejmujący część działki nr [...], położonej w obrębie B., w granicach oznaczonych na wstępnym projekcie podziału sporządzonym przez geodetę uprawnionego W. S. kolorem żółtym, a stanowiącym integralną cześć decyzji, nie podlega działaniu art. 2 ust. 1 lit e dekretu PKWN. Od decyzji tej odwołanie wniósł Powiat L. zarzucając decyzji naruszenie prawa materialnego i procesowego, wnioskując jednocześnie o przeprowadzenie dowodu z zeznań F. M., na okoliczność istnienia powiązania funkcjonalnych między częścią dworsko-parkową a pozostałą częścią majątku. W następstwie przeprowadzonego postępowania odwoławczego Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uchylił w całości decyzję Wojewody L. i orzekł, że zespół pałacowo-parkowy wchodzący w skład majątku ziemskiego "B.", obejmujący cześć działki ew. nr [...] w granicach oznaczonych kolorem żółtym na mapie sporządzonej przez geodetę uprawnionego Ł. P., stanowiącej załącznik i integralną część decyzji, nie podlega działaniu art. 2 ust. 1 lit e dekretu PKWN. Co do istoty sprawy, a więc tego, że nieruchomość tworząca ów zespół nie ma charakteru rolnego i pomiędzy nią, a pozostałą częścią majątku ziemskiego brak związku funkcjonalnego uzasadniającego przejęcie jej na cele reformy rolnej organ centralny podzielił stanowisko Wojewody. Uznał natomiast, że mapa z wstępnym projektem podziału nieruchomości nie spełnia warunków pozwalających przyjąć ją jako wiarygodny dowód w sprawie określający lokalizację granic zespołu pałacowo-parkowego. Z tego względu w ramach postępowania uzupełniającego, powołał biegłego w osobie geodetę uprawnionego, celem ustalenia przezeń na mapie ewidencyjnej granic owego zespołu. Sporządzoną przez biegłego opinię i stanowiącą jej załącznik mapę nieruchomości ocenił jako wiarygodną i miarodajną dla rozstrzygnięcia sprawy. W związku z czym uchylił decyzję organu pierwszej instancji i wydał w sprawie merytoryczne rozstrzygnięcie, w którem doprecyzował obszar jakiego ono dotyczy oraz jego granic, opisanych na ww. mapie. Na decyzje tę skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł Powiat L., zarzucając jej: I. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynika sprawy, poprzez błędną wykładnię art. 2 ust. 1 lit. e w zw. z art. 1 ust. 2 lit. d dekretu PKWN i § 44 pkt 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 1 marca 1945 r., wyrażająca się w przyjęciu, że dekret o reformie rolnej dotyczył tylko tych nieruchomości albo ich części, które mogły być wykorzystywane do prowadzenia działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji roślinnej, zwierzęcej i sadowniczej; II. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj: 1.art. 138 § 2 w zw. z art. 15 i art. 80 k.p.a. poprzez zaniechanie przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji w sytuacji, gdy organ ten nie ustalił w sposób bezsporny przedmiotu sprawy, a to ustalenie wymagało wiadomości specjalnych i wywołania opinii biegłego i okoliczności te uzasadniały zdaniem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, uchylenia decyzji organu I instancji w całości; 2.art.75 § 1 k.p.a. poprzez pominięcie wniosku o dopuszczenie dowodu z zeznań świadka, zgłoszonego przez skrzącego w odwołaniu od decyzji Wojewody L.; 3.art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez zaniechanie zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego w zakresie powiązań o charakterze funkcjonalnym, łączących zespół dworsko-parkowy z pozostałą częścią majątku ziemskiego i w konsekwencji oparcie podstawy faktycznej rozstrzygnięcia na okolicznościach, które nie zostały udowodnione. W oparciu o tak sformułowane zarzuty, rozwinięte w obszernych motywach skargi, domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w uzasadnieniu decyzji. O oddalenie skargi wnieśli także następcy prawni byłego właściciela majątku ziemskiego "B."– K. R., A. R., R. K., S. R. i Z. R. – oceniając zarzuty Powiatu jako niezasadne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: skarga jest zasadna, gdyż zakwestionowane decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi wydana została z istotnym naruszeniem przepisów procedury administracyjnej. Przedmiotem postępowania zakończonego powyższą decyzją było ustalenie, czy zespół pałacowo-parkowy zlokalizowany w obszarze położonej w miejscowości B. działki nr [...] podlegał działaniu art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej, jak część majątku ziemskiego "B." o ogólnej pow. [...] ha, stanowiącego w dacie wejścia dekretu w życie (13 września 1944 r.) własność Z. R.. Przywołany przepis, w jego pierwotnym brzmieniu stanowił, że "na cele reformy rolnej przeznaczone będą nieruchomości rolne o charakterze rolniczym stanowiące własność albo współwłasność osób fizycznych lub prawnych, jeżeli ich rozmiar łączny przekracza bądź 100 ha powierzchni ogólnej, bądź 50 ha użytków rolnych, a na terenie województwa poznańskiego, pomorskiego i śląskiego, jeśli ich rozmiar łączny przekracza 100 ha powierzchni ogólnej, niezależnie od wielkości użytków rolnych tej powierzchni". Nieruchomości te przechodziły "bezzwłocznie bez żadnego wynagrodzenia w całości na własność Skarbu Państwa z przeznaczeniem na cele wskazane w art. 1 część druga" (art. 2 ust. 1 zdanie trzecie dekretu PKWN). Przepis ten rozumieć zatem należy w ten sposób, że z dniem wejścia w życie dekretu PKWN, na własność Skarbu Państwa przeszły nieruchomości ziemskie o charakterze rolniczym przekraczające przywołany w przepisie areał, przeznaczone na cele wskazane w art. 1 ust. 2 dekretu. W konsekwencji dekret ów nie obejmował co do zasady nieruchomości, które charakteru rolniczego nie miały. Te mogły przejść na własność państwa w trybie dekretu tylko wówczas, gdy pozostawały w funkcjonalnym związku z nieruchomością ziemską o charakterze rolniczym, jak np. przedsiębiorstwa przemysłu rolnego (zob. art. 6 dekretu PKWN). Na takie rozumienie przepisu wskazywał także Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 18 grudnia 2006 r. IV SA/Wa 1868/06, podnosząc że "przejęciu na cele reformy rolnej podlegały tylko te nieruchomości, które miały charakter rolniczy", jak też zalecając organowi ustalenia czy zespół pałacowo-parkowy objęty wnioskiem następców prawnych dawnego właściciela majątku ziemskiego "B." "pozostawał w funkcjonalnej i gospodarczej łączności z gospodarstwem rolnym". Sformułowana w tym wyroku ocena prawna oraz wskazania co do dalszego postępowania były z mocy art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369) dla organów, jak też rozpatrującego obecnie skargę Sądu wiążące. Stąd prawidłowo organy rozpoznające sprawę odwołały się do wyżej przedstawionej interpretacji art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN i skoncentrowały się na kwestii istnienia związku funkcjonalnego pomiędzy zespołem pałacowo-parkowym zlokalizowanym na działce nr [...] we wsi B. a pozostałą częścią dawnego majątku ziemskiego Z. R., mającą charakter rolny. Tym samym czynienie im zarzutu, iż dokonały one błędnej wykładni art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN nie mogło okazać się skuteczne. Powyższe nie oznacza jednak, że w okolicznościach faktycznych rozpoznawanej sprawy decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi odpowiada prawu. O zgodności z prawem decyzji administracyjnej można bowiem mówić dopiero wówczas gdyby pod prawidłowo zrekonstruowaną normę prawa materialnego podciągnięto by stan faktyczny (zgodny z hipotezą tej normy) ustalony w sposób nie budzący wątpliwości co do jego zgodności z obiektywnie istniejącą rzeczywistością. Z takim natomiast mamy do czynienia wówczas, gdy jego elementy znajdują oparcie w zgromadzonym w aktach kompletnym materiale dowodowym, ocenianym w jego całokształcie. Jeśli natomiast ustalenia stanu faktycznego wprawdzie mają oparcie w materiale dowodowym, ale ten jest niekompletny lub nie został w pełni rozpatrzony, to muszą być oceniane jako dowolne. Z taką dowolnością mamy do także czynienia wówczas, gdy w toku procedowania sprawy organ administracji publicznej pomija określone dowody lub nie przeprowadza dowodów mogących mieć w niej istotne znaczenie (zwłaszcza takich, o które wnioskuje strona) i przyczyn takiego działania w żaden sposób nie wyjaśnia. Z tą ostatnia sytuacją mamy zaś do czynienia w niniejszej sprawie. Z akt sprawy bezspornie wynika bowiem, że odwołujący się do wydanej w pierwszej instancji decyzji Powiat L., kwestionując ustalenia organu wojewódzkiego o braku istnienia związku funkcjonalnego pomiędzy zespołem pałacowo-parkowym zlokalizowanym na części działki nr [...], a częścią rolniczą majątku ziemskiego "B.", wnioskował o przeprowadzenie na potwierdzenie swojego stanowiska dodatkowego dowodu z zeznań wskazanego przezeń świadka – F. M.. Żądanie to jednak pozostało bez jakiejkolwiek reakcji organu, odwoławczego. Tymczasem zważywszy na okoliczności, jakie za pomocą tego dowodu miały zostać wykazane, nie można było uznać, że dla rozstrzygnięcia sprawy mają one charakter irrelewantny. Nie sposób bowiem z góry założyć, że świadek ów z całą pewnością nie dysponuje wiedzą, bądź nie jest w stanie wskazać dowodów źródłowych, które dotychczasowe ustalenia organu o funkcji pałacu (zespołu pałacowo-parkowego) i jego związku z częścią rolną majątku by podważyły. Zwłaszcza, że te w istocie opierały się także w znacznej mierze na zeznaniach świadków, jak też wyjaśnieniach następców prawnych byłego właściciela majątku, którzy w sposób oczywisty byli bezpośrednio zainteresowani wynikiem tego postępowania. Należy zaś mieć na uwadze, że strona ma prawo podejmowania inicjatywy dowodowej i w tym zakresie jest równorzędnym partnerem organu. Dotyczy to także sytuacji, gdy w postępowaniu występuje wiele stron o rozbieżnych interesach. Wynika to zarówno z ustanowionej w art. 7 k.p.a. (a skonkretyzowanej w art. 77 § 1 k.p.a.) zasady prawdy obiektywnej, zasady czynnego udziału w postępowaniu (art. 10 k.p.a.), czy wreszcie treści art. 78 § 1 k.p.a., w myśl którego "żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu należy uwzględnić, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy". Jeżeli zatem zgłasza ona dowód, który ma znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, przy czym jest on zgłoszony na tezę dowodową odmienną od założonej, to powinien być przez organ przeprowadzony. Zaniechanie bowiem przez organ administracji podjęcia czynności procesowych zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego, zwłaszcza gdy strona powołuje się na określone i ważne dla niej okoliczności jest uchybieniem przepisom postępowania administracyjnego, skutkującym wadliwością decyzji (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 17 listopada 2009 r. III SA/Wr 325/09, Lex nr 589381). Bezpodstawne wszak nieuwzględnienie żądania strony w zakresie przeprowadzenia dowodu stanowi naruszenie prawa procesowego, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a zwłaszcza naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu. Przepisy procedury administracyjnej dopuszczają wprawdzie możliwość odmowy uwzględnienia żądania przeprowadzenia dowodu, jednakże może to nastąpić tylko wtedy, gdy nie zostało ono zgłoszone w toku przeprowadzania dowodów lub w czasie rozprawy, jeżeli żądanie to dotyczy okoliczności już stwierdzonych innymi dowodami, chyba że mają one znaczenie dla sprawy (art. 78 § 2 k.p.a.). Przy czym nawet wówczas powody odmowy przeprowadzenia dowodu, winny być przez organ administracji publicznej wyartykułowane w motywach decyzji, umożliwiając tym samym kontrole poprawności przeprowadzonego w tym zakresie wnioskowania. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi – jak już wyżej zaznaczono - poza skonstatowaniem samego faktu zgłoszenia przez Powiat L. żądania przeprowadzenia ww. dowodu (vide str. 5 uzasadnienia decyzji), nie tylko nie przedstawił przyczyn, z powodu których go nie uwzględnił, ale w ogóle się do niego nie ustosunkował. Nie podjął także próby, a przynajmniej nie wynika to z akt sprawy, ustalenia kim jest osoba, której zeznania miałyby ów dowód stanowić. Nie zbadał zatem czy istotnie, choćby ze względu na walory osobiste (np. związane z wiekiem, czy miejscem zamieszkiwania w roku [...]) może ona być miarodajnym źródłem informacji o okolicznościach mających znaczenie w sprawie. Czy też jej wskazanie jako świadka stanowi – jako sugerują w odpowiedzi na skargę następcy prawni byłego właściciela majątku "B." – taktykę procesową Powiatu, ukierunkowaną na przedłużanie postępowania, o czym z kolei może świadczyć wcześniejszy sposób postępowania tego podmiotu, polegający na zgłaszaniu żądania przeprowadzanie dowodu z przesłuchania świadków, a następnie jego wycofywania (vide pismo Zarządu Powiatu w [...] z dnia [...] marca 2015 r. k.[...]). Oznacza to, że Minister nie przeprowadził postępowania odwoławczego w sposób czyniący zadość regułom procedury administracyjnej ustanowionym w art. 7, art. 77 § 1 i art. 78 § 1 k.p.a., a przez to poczynione przezeń ustalenia stanu faktycznego, warunkujące prawidłowe zastosowanie norm prawa materialnego, mają charakter dowolny, co z kolei stanowi istotne naruszenie art. 80 k.p.a. i prowadzić musi do uchylenia podjętej w takich uwarunkowaniach decyzji. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku. W przedmiocie kosztów postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 powołanej ustawy. Rozpoznając ponownie sprawę Minister, uwzględni ocenę prawną sformułowaną w niniejszym wyroku, jak tez oceny prawne sformułowane w dotychczas wydanych w sprawie wyrokach. Przeprowadzi dowód z przesłuchania wskazanego w odwołaniu świadka, względnie na podstawie art. 136 k.p.a. zleci jego przeprowadzenie organowi pierwszej instancji, powiadamiając o miejscu i dacie prze tej czynności dowodowej pozostałe strony postepowania. Następnie dokona oceny całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie i w zależności od poczynionych w jego aspekcie ustaleń stanu faktycznego podejmie rozstrzygnięcie, którego treści skład orzekający obecnie nie przesądza.