I SA/Wa 104/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Kosińska Sędziowie WSA Elżbieta Sobielarska WSA Maria Tarnowska (spr.) Protokolant Małgorzata Kulińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 maja 2009 r. sprawy ze skargi [...] Przedsiębiorstwa [...] w W. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od Ministra Infrastruktury na rzecz skarżącego [...] Przedsiębiorstwa [...] w W. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...] po rozpatrzeniu wniosku [...] Przedsiębiorstwa [...] w W. o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] kwietnia 2001 r. nr [...] stwierdzającą nieważność orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...] sierpnia 1950 r. nr [...] odmawiającego przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...], ozn. nr hip. [...], rej. hip. [...] - utrzymał w mocy decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast. W uzasadnieniu decyzji Minister Infrastruktury podał, że Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia [...] kwietnia 2001 r. stwierdził nieważność orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...] sierpnia 1950 r. odmawiającego przyznania dotychczasowym właścicielom L. i J. małż. B. prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...]. W dniu 14 maja 2001 r. do byłego Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast wpłynął wniosek [...] Przedsiębiorstwa [...] w W. o ponowne rozpatrzenie sprawy i uchylenie tej decyzji, a Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia [...] sierpnia 2001 r. umorzył to postępowanie, wskazując, że przedsiębiorstwo nie posiada w tym postępowaniu interesu prawnego, a tym samym legitymacji prawnej do wniesienia środka zaskarżenia w trybie art. 127 § 3 kpa. [...] Przedsiębiorstwo [...] wniosło skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję z dnia [...] sierpnia 2001 r. podnosząc, że przedsiębiorstwu przysługuje z mocy samego prawa tytuł użytkownika wieczystego gruntu przedmiotowej nieruchomości [...], a brak jest jedynie deklaratoryjnej decyzji organu wojewódzkiego stwierdzającej ten akt. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 8 kwietnia 2002 r. sygn. akt I SA 2552/01 uchylił zaskarżoną decyzję z dnia [...] sierpnia 2001 r. uznając, że [...] Przedsiębiorstwo [...] posiada przymiot strony w postępowaniu dotyczącym tej nieruchomości, a pominięcie przedsiębiorstwa w przedmiotowym postępowaniu nadzorczym, w przypadku wszczęcia procedury zwrotu ww. nieruchomości spadkobiercom byłych właścicieli naruszyłoby prawa skarżącego przedsiębiorstwa. W dniu 3 października 2007 r. pełnomocnik [...] Przedsiębiorstwa [...] nadesłał do akt sprawy umowę zrzeczenia się praw i roszczeń, zawartą w dniu [...] października 2002 r., na mocy której J. B. i A. J. - spadkobiercy byłych właścicieli przedmiotowej nieruchomości zbyli na rzecz [...] Przedsiębiorstwa [...] z/s w W. swoje prawa i roszczenia związane z nieruchomością położoną przy ul. [...] ozn. nr hip. [...], rej. hip. [...], a w szczególności roszczenia wynikające z art. 7 pkt 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy. W dniu 3 października 2007 r. wpłynęło pismo, uzupełnione pismem z dnia 16 czerwca 2008 r., w którym pełnomocnik ww. przedsiębiorstwa wniósł o umorzenie "całego postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...] sierpnia 1950 r. nr [...]", z uwagi na fakt, iż [...] Przedsiębiorstwo [...] jako jedyny podmiot mający interes prawny w niniejszym postępowaniu nie jest zainteresowane dalszym prowadzeniem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności przedmiotowego orzeczenia administracyjnego o odmowie przyznania własności czasowej do gruntu nieruchomości przy ul. [...]. W uzasadnieniu decyzji Minister Infrastruktury stwierdził, że w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 127 § 3 kpa organ wydaje jedną z decyzji enumeratywnie wyliczonych w art. 138 § 1 pkt 1 - 3 kpa. Zgodnie z utrwalonym poglądem zarówno judykatury jak i doktryny, podstawę umorzenia postępowania odwoławczego (w trybie art. 127 § 3 kpa) stanowi art. 105 §1 kpa, zgodnie z którym, w przypadku, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Bezprzedmiotowość postępowania zachodzi wówczas, gdy brak jest przedmiotu postępowania, czyli konkretnej sprawy, w której organ administracji jest władny rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 kwietnia 2003 r. sygn. akt III SA 2225/2001, LEX nr 82196; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 marca 2004 r. sygn. akt IV SA 3492/2002, LEX nr 156962). Wszczęte z wniosku [...] Przedsiębiorstwa [...] postępowanie w trybie art. 127 § 3 kpa nie ma cech bezprzedmiotowego, bowiem pozostaje w obrocie prawnym decyzja organu nadzoru z dnia [...] kwietnia 2001 r., której ponownego rozpoznania domagało się przedsiębiorstwo. Minister Infrastruktury stwierdził, że organ drugiej instancji może jedynie wówczas umorzyć postępowanie, gdy strona cofnie złożony przez siebie wniosek. W sytuacji postępowania o ponowne rozpoznanie sprawy dotyczy to postępowania odwoławczego z pozostawieniem w obiegu decyzji organu pierwszej instancji. W niniejszej sprawie umorzenie jednak mogło dotyczyć całej sprawy, a zatem obejmować wydaną już w sprawie decyzję. Organ nie mógł więc zastosować umorzenia jedynie postępowania o ponowne rozpatrzenie sprawy, tym bardziej gdy byłoby to sprzeczne z intencją wnioskodawcy. W niniejszej sprawie, zdaniem organu, brak jest podstaw prawnych do uznania całego postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego z dnia [...] sierpnia 1950 r. za bezprzedmiotowe, bowiem orzeczenie administracyjne odmawiające przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...] zostało wzruszone - na wniosek innych stron postępowania - decyzją z dnia [...] kwietnia 2001 r., jednakże decyzja ta została zaskarżona przez drugą stronę w trybie art. 127 § 3 kpa. Zdaniem Ministra Infrastruktury rozpatrywanie sprawy w trybie art. 127 § 3 kpa czyni niedopuszczalnym umorzenie całego postępowania, w którym została wydana decyzja w pierwszej instancji, a więc gdy pierwotny wniosek o stwierdzenie nieważności, złożony przez inną stronę, został już rozpoznany. Tym samym, wobec braku podstaw do umorzenia całego postępowania, do rozpoznania pozostał wniosek [...] Przedsiębiorstwa [...] w W. z dnia 11 maja 2001 r. (data wpływu 14 maja 2001 r.) o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] kwietnia 2001 r. stwierdzającą nieważność orzeczenia administracyjnego z dnia [...] sierpnia 1950 r. o odmowie przyznania własności czasowej do gruntu nieruchomości [...]. Minister Infrastruktury stwierdził, iż rozpatrując wniosek o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] organy dekretowe zobowiązane były zbadać, czy korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela da się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania (art. 7 ust. 1 i 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy). Obowiązujący w danym okresie plan zagospodarowania przestrzennego winien stanowić punkt odniesienia dla organów rozpatrujących tzw. wnioski dekretowe (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 września 1999 r. sygn. akt IV SA 787/98, LEX nr 47874). Ponowna analiza materiału dowodowego potwierdza, że Prezydium Rady Narodowej w W. wydając przedmiotowe orzeczenie z dnia [...] sierpnia 1950 r. nie dopełniło podstawowego obowiązku spoczywającego na organie orzekającym i nie przeprowadziło postępowania wyjaśniającego w zakresie możliwości pogodzenia dalszego korzystania z nieruchomości przez jej dotychczasowych właścicieli z założeniami obowiązującego wówczas planu zabudowy, czym rażąco naruszyło art. 44 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnem (Dz. U. R.P. Nr 36, poz. 341), zgodnie z którym władza ma z urzędu ustanawiać zakres postępowania wyjaśniającego i środków dowodowych, potrzebnych dla należytego ustalenia stanu sprawy. Ponadto w aktach sprawy brak jakichkolwiek dokumentów pozwalających wskazać plan zagospodarowania przestrzennego, na postanowieniach którego oparł swoje rozstrzygnięcie organ dekretowy. Zdaniem Ministra Infrastruktury, jak wykazało postępowanie nadzorcze, przedmiotowa nieruchomość położona przy ul. [...] objęta była w dacie orzekania przez organ dekretowy Ogólnym Planem Zabudowania W. zatwierdzonym przez byłe Ministerstwo Robót Publicznych w dniu [...] sierpnia 1931 r. (nr [...]), wydanym na podstawie art. 23-28 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli (Dz. U. Nr 23, poz. 202). Zgodnie z zapisami tego planu teren przedmiotowej nieruchomości winien być wykorzystany pod przemysł. Dotychczasowi właściciele wybudowali na nieruchomości nie tylko budynek mieszkalny, ale również [...]. Wskazuje to, że w dacie orzekania przez Prezydium Rady Narodowej w W. teren przedmiotowej nieruchomości zagospodarowany był przez jej dotychczasowych, prywatnych właścicieli zgodnie z założeniami obowiązującego wówczas planu zabudowy [...]. Tym samym, brak podstaw do uznania za słuszne stanowiska organu dekretowego, jakoby dalsze korzystanie z nieruchomości przez jej dotychczasowych właścicieli nie dało się pogodzić z zapisami planistycznymi dla tego obszaru. Skargę na decyzję Ministra Infrastruktury do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyło [...] Przedsiębiorstwo [...] w W.; zarzucając naruszenie (1) art. 2 i art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, (2) art. 6, 7, 8, 9, 11, 28, 61, 75 § 1, 77 § 1, 107 § 3, 138 i art. 156 § 1 pkt 2 kpa - wniosło o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, a ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Strona skarżąca podniosła, że pismem z dnia 30 września 2007 r. [...] wniosło o uchylenie decyzji oraz o umorzenie postępowania ze względu na fakt, iż w dniu [...] października 2002 r. została zawarta umowa zrzeczenia się praw i roszczeń, na mocy której pierwotni wnioskodawcy postępowania – J. B. i M. J. - otrzymali rekompensatę finansową w zamian za zrzeczenie się roszczeń do nieruchomości. W tym stanie rzeczy [...] wniosło o umorzenie postępowania wskazując, że wnioskodawcy utracili interes prawny, a przedsiębiorstwo nie jest zainteresowane w uzyskaniu rozstrzygnięcia dotyczącego orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...] sierpnia 1950 r. Strona skarżąca zarzuciła, że organ odwoławczy w całości pominął konsekwencje i skutki prawne aktu zrzeczenia się praw i roszczeń z dnia [...] października 2002 r.; w świetle tego dokumentu pierwotni wnioskodawcy utracili status strony niniejszego postępowania, co powoduje, iż postępowanie wszczęte na ich wniosek powinno zostać umorzone. Zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą stroną w postępowaniu administracyjnym może być wyłącznie podmiot, który na podstawie przepisów prawa materialnego posiada interes prawny. Pomimo oczywistej utraty interesu prawnego organ dalej uznał legitymację wnioskodawców do rozpatrywania sprawy w trybie art. 156 § 1 pkt 2 kpa. W wyroku z dnia 2 marca 2007 r. II OSK 347/06 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że nie ma jednoznacznych i uniwersalnych zasad w zakresie posiadania przymiotu strony i interesu prawnego na tle art. 28 kpa, które by można zastosować automatycznie w każdej sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej. Nie zawsze bowiem osoba, która miała przymiot strony w postępowaniu zwykłym, musi mieć ten przymiot w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji i odwrotnie. W każdej sprawie te kwestie należy rozważyć indywidualnie, odpowiadając sobie na pytanie, jakiego interesu prawnego czy faktycznego, mogłyby dotyczyć skutki ewentualnego stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji. Strona skarżąca zarzuciła również, iż nietrafna jest teza organu, iż art. 138 kpa nie daje możliwości takiego rozstrzygnięcia, ponieważ w omawianym przypadku organ działający jako organ odwoławczy po pierwsze powinien uchylić wydaną decyzję i umorzyć postępowanie w sprawie, intencję tę przedsiębiorstwo wyraziło w dwóch składanych pismach. Organ w toku prowadzonego postępowania nie podjął wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, uwzględniając słuszny interes społeczny i słuszny interes obywateli. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: 1. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. 2. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] listopada 2008 r. Minister Infrastruktury utrzymał w mocy decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast stwierdzającą nieważność orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...] sierpnia 1950 r. odmawiającego przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...], ozn. nr hip. [...], rej.hip.[...]. 3. Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa. 4. Zgodnie z art. 157 § 2 kpa, postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. W niniejszej sprawie, jak wynika z akt administracyjnych, postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji odmawiającej przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...], zostało wszczęte na wniosek z dnia 28 czerwca 1998 r. złożony przez J. B. i H. J. - następców prawnych dawnych właścicieli tej nieruchomości – J. i L. małż. B. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia [...] kwietnia 2001 r. stwierdził nieważność orzeczenia administracyjnego z dnia [...] sierpnia 1950 r. odmawiającego przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...]; pismem z dnia 11 maja 2001 r. [...] Przedsiębiorstwo [...] z siedzibą w W. wystąpiło z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, a w dniu [...] października 2002 r. została zawarta umowa zrzeczenia się praw i roszczeń pomiędzy J. B. i M. J. a [...] Przedsiębiorstwem [...] z siedzibą w W., na mocy której pierwotni wnioskodawcy postępowania – J. B. i M. J. - otrzymali rekompensatę finansową od [...] w zamian za zrzeczenie się roszczeń do nieruchomości. Pismem z dnia 30 września 2007 r. [...], przedkładając w załączeniu odpis umowy z dnia [...] października 2002 r., wniosło o umorzenie postępowania lub uchylenie zaskarżonej decyzji ze względu na fakt, iż wnioskodawcy utracili interes prawny, a zarazem status strony ze względu na zrzeczenie się praw i roszczeń do nieruchomości na rzecz [...] oraz wobec spełnienia przez [...] warunków umowy (wypłacenia ustalonej kwoty), a nie zachodzi konieczność prowadzenia postępowania z urzędu; w piśmie z dnia 12 czerwca 2008 r. [...] sprecyzowało, że [...] jako jedyny podmiot posiadający interes prawny nie jest zainteresowane prowadzeniem postępowania o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej, więc postępowanie powinno zostać umorzone, co w konsekwencji powoduje umorzenie postępowania prowadzonego w przedmiocie stwierdzenia nieważności tego orzeczenia, w którym została wydana decyzja z dnia [...] kwietnia 2001 r. 5. Zaskarżona decyzja, utrzymująca w mocy decyzję organu pierwszej instancji, została wydana na podstawie "art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 kpa i art. 105 kpa". Art. 105 kpa, stanowi, że organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe (§ 1), a także, może umorzyć postępowanie, jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz gdy nie jest to sprzeczne z interesem społecznym (§ 2). Należy zatem zauważyć, że skoro organ utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji, to rozstrzygnięcie takie jest sprzeczne z przywołanym w podstawie prawnej decyzji art. 105 kpa. Decyzja jest wydana z naruszeniem prawa, jeżeli rozstrzygnięcie jest w sposób oczywisty sprzeczne z wyraźnym i niebudzącym wątpliwości przepisem. Odnosząc się do przywołanego wyżej wniosku strony o umorzenie postępowania, złożonego przed ponownym rozstrzygnięciem sprawy, należy stwierdzić, że żądanie strony umorzenia postępowania jest przejawem zasady dyspozycyjności. J. Borkowski w glosie do wyroku NSA z dnia 23 listopada 1999 r. II SA/Kr 1191/99 - OSP 2000, nr 7-8, poz. 112, stwierdził, że: "Ochrona jednostki przed niechcianą i zbędną ingerencją administracji publicznej w jej prawa w formie władczej i jednostronnej pozostaje w jednakowej mierze w interesie jednostkowym co i w interesie publicznym, odpowiadając wymaganiom zasady pomocniczości statuowanej w arendzie Konstytucji RP z 1997 r. W zgodzie z tą właśnie zasadą należy pieczołowicie chronić treść tych niewielu przepisów kpa, które poddają czynności postępowania administracyjnego zasadzie dyspozycyjności. Wykładnia ich nie może prowadzić do ścieśnienia praw strony, która ma być lub była adresatem decyzji rozstrzygającej o jej prawach lub obowiązkach." [za: Kodeks postępowania administracyjnego; Komentarz, Piotr Przybysz; Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2004, s. 218]. Oznacza to, że z art. 105 § 2 kpa wynika obowiązek organu umorzenia postępowania na żądanie strony, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz gdy nie jest to sprzeczne z interesem społecznym. 6. Należy przyznać rację stronie skarżącej, że organ, który ponownie rozpatrywał sprawę, pominął konsekwencje i skutki prawne aktu zrzeczenia się praw i roszczeń z dnia [...] października 2002 r. i nie ustosunkował się w tym zakresie do twierdzeń [...], a szczególnie do faktu, iż wnioskodawcy, z inicjatywy których postępowanie o stwierdzenie nieważności zostało wszczęte utracili interes prawny, a [...], które te prawa i roszczenia nabyło, nie jest zainteresowane w uzyskaniu rozstrzygnięcia dotyczącego orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...] sierpnia 1950 r. Obowiązkiem organu administracji jest dokładne ustalenie treści żądania strony, która wyznacza rodzaj sprawy będącej przedmiotem postępowania, i organ jest związany tym żądaniem. Tak więc, jeżeli organ administracji miał wątpliwości, czy [...] podtrzymuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, czy też nie jest zainteresowane w uzyskaniu rozstrzygnięcia dotyczącego orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...] sierpnia 1950 r., czy wnosi o umorzenie postępowania - powinien był to wyjaśnić, i rozstrzygnąć stosownie do sprecyzowanego przez stronę wniosku, a nie samodzielnie interpretować żądanie strony. 7. Należy zatem uznać, że organ wydając zaskarżoną decyzję naruszył przepisy postępowania - art. 7, 77, 80, 105 i 107 § 1 i 3 kpa, które to naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), orzekł jak w sentencji.