I SA/Wa 104/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Gabriela Nowak, sędzia WSA Iwona Kosińska, asesor WSA Iwona Ścieszka (spr.), , po rozpoznaniu w dniu 14 lutego 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi L. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia [...] listopada 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej: Kolegium) decyzją z [...] listopada 2021 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, ze zm., dalej: k.p.a.), po rozpatrzeniu odwołania L. B. od decyzji Prezydenta [...] z [...] sierpnia 2021 r. o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Kolegium uwzględniło, że L. B. (ur. [...] lutego 1947 r.) wystąpiła o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym mężem K. B. (ur. [...] lipca 1942 r.). Do wniosku dołączyła oświadczenie w przedmiocie dochodów i ubezpieczenia; wykaz osób spokrewnionych z niepełnosprawnym; wykaz czynności opiekuńczych; orzeczenie o stopniu niepełnosprawności wydane przez Miejski Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności w [...] z [...] kwietnia 2017 r., zaliczające małżonka strony do znacznego stopnia niepełnosprawności na stałe, ustalające wymóg stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji, a także wskazujące, że nie da się ustalić, od kiedy istnieje niepełnosprawność. Wnioskodawczyni przedłożyła również decyzję ZUS z [...] marca 2021 r. o waloryzacji emerytury L. B., kartę leczenia szpitalnego i zaświadczenie lekarskie. Pełnomocnik strony złożył oddzielny wniosek zawierający dodatkową argumentację za przyznaniem świadczenia. Na wezwanie organu strona uzupełniła akta o kolejne orzeczenie o stopniu niepełnosprawności z [...] marca 2012 r. oraz orzeczenie lekarza orzecznika ZUS z [...] kwietnia 2012 r. i [...] czerwca 2013 r. W dniu [...] sierpnia 2021 r. organ przeprowadził wywiad środowiskowy w miejscu zamieszkania wnioskodawczyni i jej męża. W oparciu o powyższe ustalono, że wnioskodawczyni mieszka z mężem, sprawuje nad nim opiekę od ponad 20 lat. Mąż cierpi na niedosłuch w 80%, przeszedł zawał, jest po amputacji prawej nogi, ma początki demencji. Wnioskodawczyni ma prawo do emerytury. Jako ostatni okres zatrudnienia wskazano datę [...] maja 1983 r. Pomoc mężowi polega na podawaniu leków, posiłków, sprzątaniu. Wnioskodawczyni pomaga także według potrzeb przy kąpieli, czytaniu, masażach i oklepywaniu, załatwianiu spraw urzędowych. Raz dziennie wychodzi z mężem na spacer. Ze względu na niedosłuch wnioskodawczyni tłumaczy wypowiedzi męża przy kontaktach z innymi osobami. W powyższych okolicznościach Prezydent [...] decyzją z [...] sierpnia 2021 r., w oparciu o art. 17 ust. 1, ust. 1a, ust. 3-5, art. 20 ust. 3, art. 24 ust. 1, ust. 3, art. 26 ust. 1 i ust. 2, art. 32, art. 58 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r. poz. 111, ze zm., dalej: u.ś.r.), odmówił przyznania wnioskowanego świadczenia, wskazując, że niepełnosprawność K. B. powstała później niż w 18. lub 25. roku życia. Dodatkowo organ zaznaczył, że ustawa o świadczeniach rodzinnych nie przewiduje przyznania świadczenia pielęgnacyjnego małżonkowi niepełnosprawnego, a ponadto pobieranie emerytury przez wnioskodawczynię wyklucza przyznanie tego świadczenia. L. B. odwołała się od powyższej decyzji podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez zastosowanie art. 17 ust. 1b u.ś.r. bez uwzględnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13 oraz błędne zastosowanie art. 17 ust. 5 pkt 2a u.ś.r., podczas gdy nie może on mieć zastosowania w sprawach mających za przedmiot przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego na rzecz współmałżonka. Zarzuciła również organowi I instancji naruszenie przez błędną wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. polegającą na pominięciu celów tej ustawy i przyjęcie, że okoliczność pobierania przez skarżącą emerytury stanowi negatywną przesłankę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję, aczkolwiek nie podzieliło w pełni przedstawionej w uzasadnieniu argumentacji organu I instancji. Kolegium podkreśliło, że wnioskodawczyni jest żoną osoby, ze względu na którą ubiega się o świadczenie i fakt ten nie był kwestionowany. Ze stosunku małżeństwa wynika obowiązek alimentacyjny, co podyktowane jest treścią art. 23 i art. 27 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego. Obowiązek alimentacyjny wynikający z małżeństwa polega na tym, że małżonek niesie współmałżonkowi pomoc pod każdą możliwą postacią, także w formie opieki. Takie założenie – zdaniem Kolegium - można odczytać także z postanowień ustawy o świadczeniach rodzinnych. W tym względzie organ przytoczył treść art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. wywodząc, że także ustawodawca przyjął, iż małżonek jest osobą zobowiązaną w sposób szczególny do opieki nad swoim współmałżonkiem, nawet z wyprzedzeniem krewnych pierwszego stopnia. Dalej Kolegium zaznaczyło, że zgromadzone orzeczenia dotyczące niepełnosprawności niewątpliwie dowodzą tego, że mąż wnioskodawczyni wymaga opieki, która jest podstawą do uzyskania świadczenia. Przy czym, jak podkreślił organ odwoławczy, warunkiem przyznania świadczenia jest rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki. W tym zakresie Kolegium zauważyło, że wnioskodawczyni pobiera emeryturę i nie pracuje od 1983 r. Ustawodawca nie przewidział możliwości rezygnacji z emerytury w celu pobierania świadczenia pielęgnacyjnego. Co więcej, zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury. Kierując się jednak celowościową i funkcjonalną wykładnią tego przepisu, zgodnie z przeważającym poglądem judykatury, organ przyjął, że przepis ten pozwala na przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego również emerytom, jeżeli rezygnują ze świadczenia emerytalnego ze względu na sprawowanie opieki. W takim wypadku stronie przysługuje wybór jednego lub drugiego świadczenia. W tej kwestii – jak zauważyło Kolegium - wypowiedział się pełnomocnik strony w stanowisku złożonym wraz z wnioskiem. Wskazał tam, że wykładnia powinna prowadzić do takiego rozumienia przepisu, że wyłącza on prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osoby mającej ustalone prawo do emerytury nie w całości, ale do wysokości tej emerytury. Stanowisko to oznacza, że wnioskodawczyni deklaruje chęć pozostania przy świadczeniu emerytalnym, a jednocześnie chce otrzymywać świadczenie pielęgnacyjne w wysokości pomniejszonej o kwotę emerytury. W odwołaniu pełnomocnik wskazał natomiast, że z oświadczenia strony wynika intencja wyboru świadczenia pielęgnacyjnego oraz świadomość konieczności zaprzestania pobierania dotychczasowego. Jakkolwiek nic nie przemawia za taką interpretacją tego oświadczenia, to Kolegium przyjęło za odwołaniem, że aktualnie strona wyraża wolę rezygnacji ze świadczenia emerytalnego na rzecz świadczenia pielęgnacyjnego. Następnie, dokonując oceny spełnienia warunków ustalonych w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. Kolegium podkreśliło, że aby prawo do świadczenia pielęgnacyjnego mogło być przyznane, opieka powinna być na tyle absorbująca, że całkowicie wyłączy działalność zarobkową. Odnosząc powyższe do warunków rozpoznawanej sprawy organ zaznaczył, że wnioskodawczyni - według oświadczenia - od 1983 r. nie pracuje. W trakcie wywiadu udzieliła informacji, że opiekuje się mężem od ponad 20 lat. Wynika stąd, że bezpośrednią przyczyną rezygnacji z pracy niewątpliwie nie była opieka nad mężem. Nie zachodzi więc w niniejszej sprawie wymagany ustawą związek przyczynowy. Niezależnie od tego opieka musi mieć znaczny zakres – musi być stała lub długotrwała, gdyż tylko taka uniemożliwia zarobkowanie. Nie może to być opieka sprawowana niecodziennie albo codziennie, lecz tylko przez część doby. Opieka musi być zatem podstawową działalnością opiekuna. Kolegium w oparciu o informacje wynikające ze złożonego do akt sprawy wykazu czynności oraz wywiadu środowiskowego, wskazało, że L. B. wykonuje czynności: według potrzeby pomaga w higienie (kąpiel, obcinanie paznokci, strzyżenie włosów, mycie protezy, mycie zębów, moczenie nóg), 2 razy dziennie podaje leki, codziennie przygotowuje posiłki i sprząta, pomaga przy wizytach u lekarza w miarę potrzeby, opłaca rachunki, codziennie robi zakupy, raz dziennie wychodzi na spacery, według potrzeby czyta pisma urzędowe, robi masaże i oklepywanie, poza tym jest tłumaczką w kontaktach i w rozmowach telefonicznych. Są to czynności w większości wykonywane raz na dobę albo rzadziej, w znacznej części nie wychodzą poza zakres zwykłych czynności związanych z prowadzeniem domu. Kolegium wskazało, że czynności, które polegają na prowadzeniu gospodarstwa domowego nie są czynnościami opiekuńczymi. Wymienione czynności ogółem nie wymagają nieprzerwanej kilkugodzinnej obecności skarżącej przy mężu w ciągu doby. W ocenie Kolegium, obowiązki opiekuńcze w niniejszej sprawie dałoby się pogodzić z hipotetycznymi obowiązkami zawodowymi. Wnioski płynące z materiału dowodowego nie przeczą konieczności sprawowania opieki nad małżonkiem skarżącej ani nie podważają diagnozy lekarskiej. Ustalenia Kolegium wskazują jedynie, że skarżąca nie sprawuje takiej opieki, która uprawniałaby do pobierania świadczenia pielęgnacyjnego. Czynności, które wykonuje mieszczą się bowiem w granicach obowiązku wzajemnej pomocy. Końcowo, Kolegium nie przychyliło się do wykładni art. 17 ust. 1b u.ś.r., prezentowanej przez organ I instancji. Zaznaczyło, że oparcie rozstrzygnięcia na dosłownym rozumieniu tego przepisu prowadzi do pominięcia powszechnie obowiązującej wykładni tego przepisu, wynikającej z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt 38/13 (Dz. U. z 2014 r., poz. 1443). Trybunał orzekł we wskazanym wyroku, że art. 17 ust. 1b u.ś.r., w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Skutkiem wyroku, wskazanym przez sam Trybunał, jest niekonstytucyjność części normy wynikającej z art. 17 ust. 1b u.ś.r. Mając na uwadze zasadę legalizmu (art. 6 k.p.a.), organ I instancji nie miał podstaw do stosowania art. 17 ust. 1b u.ś.r. w sposób, który różnicował prawo do świadczenia ze względu na czas powstania niepełnosprawności. Było to jednak bez znaczenia dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. W skardze wniesionej na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] L. B., reprezentowana przez adwokata, podniosła zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 17 ust. 1 u.ś.r. poprzez przyjęcie, że niepodejmowanie pracy zarobkowej przez skarżącą w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, nie wypełnia przesłanki niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności ze wskazaniami: konieczność stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osobie w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Mając powyższe na uwadze skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji wraz z poprzedzającą ją decyzją Prezydenta [...] i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, ewentualnie przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Wniosła również o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych, oraz o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie w całości, podtrzymując argumentację, że wykonywane przez skarżącą czynności nie wychodzą poza granice obowiązku alimentacyjnego istniejącego między małżonkami. Ponadto, brak jest wiarygodnych przesłanek faktycznych, aby twierdzić, że skarżąca obecnie zamierzała podjąć pracę, ale uniemożliwia jej to opieka nad mężem. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności zauważyć należy, że celem świadczenia pielęgnacyjnego jest udzielenie materialnego wsparcia osobom, które rezygnują z aktywności zawodowej, by opiekować się osobą niepełnosprawną. Świadczenie pielęgnacyjne ma zastąpić dochód wynikający ze świadczenia pracy, której nie może podjąć osoba pielęgnująca. Istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest więc częściowe zrekompensowanie opiekunowi niepełnosprawnego strat finansowych spowodowanych niemożnością podjęcia pracy lub rezygnacją z niej w związku z koniecznością opieki nad osobą niepełnosprawną (por. A. Kawecka, K. Małysa-Sulińska, J.Sapeta /w:/ K. Małysa-Sulińska Katarzyna (red.), Ustawa o świadczeniach rodzinnych - komentarz do art. 17). W myśl art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. W rozpoznawanej sprawie Kolegium w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji ostatecznie przyjęło, że przeszkodą w ustaleniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego jest brak związku przyczynowego, jaki powinien zachodzić między opieką nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym mężem skarżącej a brakiem aktywności zawodowej osoby sprawującej opiekę. Ponadto zaznaczyło, że czynności opiekuńcze jakie wykonuje skarżąca względem męża, nie mają charakteru stałego bądź długotrwałego, czyniąc niemożliwym podjęcie działalności zarobkowej. Uwzględniając powyższe, podkreślenia wymaga, że świadczenie pielęgnacyjne, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., nie jest przyznawane za samą opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny (w niniejszej sprawie mężem), gdyż wynika ona z prawnego obowiązku alimentacyjnego, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania tej opieki lub za rezygnację z zatrudnienia w celu jej sprawowania. Przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. należy zatem stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej (zob. np. wyrok NSA z 23 października 2020 r., sygn. akt I OSK 1148/20 i wyrok NSA z 5 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 2454/11, CBOSA). Świadczenie pielęgnacyjne ma bowiem być rekompensatą za rezygnację z pracy z uwagi na konieczność opieki nad osobą bliską, która jej wymaga (zob. wyrok NSA z 2 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 2729/16, CBOSA). Dlatego musi istnieć bezpośredni związek między rezygnacją z zatrudnienia (albo jego niepodejmowaniem) a sprawowaną opieką. Organ administracji ma zatem obowiązek, rozpoznając wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, ustalić czy istnieje związek między niepodejmowaniem pracy (rezygnacją z zatrudnienia) a sprawowaniem opieki nad osobą niepełnosprawną. Zagadnienie to w niniejszej sprawie – jak zauważono wcześniej - jest okolicznością podstawową. W sprawie bezsporne pozostaje ustalenie, że L. B. (lat 74 w dacie wydawania zaskarżonej decyzji) jest żoną K. B. (lat 79), który orzeczeniem Miejskiego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w [...] z [...] kwietnia 2017 r. został zaliczony do znacznego stopnia niepełnosprawności, a orzeczenie wydano na stałe. Ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od [...] lutego 2012 r. Skarżąca nie pracuje od 1983 r., a od 20 lat zajmuje się mężem. Jest emerytką. Nie posiada orzeczenia o niepełnosprawności. Wśród czynności wykonywanych podczas opieki nad mężem wymieniła: higienę, podawanie leków dwa razy dziennie, przygotowanie i podawanie posiłków, sprzątanie, prasowanie, opłacanie rachunków, zakupy, załatwianie spraw urzędowych, wyjścia na spacery, czytanie pism procesowych, masaże, oklepywanie. Dodała, że mąż nie dosłyszy, wymaga więc wsparcia w kontaktach międzyludzkich i rozmowach telefonicznych. Zauważenia wymaga, że zarówno we wniosku, jak i w późniejszych pismach składanych w toku administracyjnego postępowania, skarżąca w żaden sposób nie wykazywała, że podejmowane czynności wynikające z niezbędnej opieki nad mężem – pomimo czynionych ku temu starań - uniemożliwiają jej podjęcie jakiejkolwiek pracy. Akcentowała jedynie, że świadczenie pielęgnacyjne jest wyższe niż aktualnie ustalone świadczenie emerytalne, które pobiera. Słusznie zatem Kolegium przyjęło, że wobec długoletniego, bo 38-letniego, braku aktywności na rynku pracy, można rozważać powyższą sytuację jedynie w kontekście hipotetycznych możliwości podjęcia pracy zawodowej. Wszystkie te okoliczności pozwalają stwierdzić, że tak w ustalonym stanie faktycznym brak jest bezpośredniego związku między niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącą a sprawowaną przez nią opieką nad mężem. Zatem zgodzić się trzeba z organem odwoławczym, że skarżąca nie spełnia przesłanek do przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego. Podkreślić trzeba, że treść art. 17 ust. 1 u.ś.r. nie pozostawia wątpliwości, że pomoc w tej formie służy opiekunom osób niepełnosprawnych, którzy sprawowanie opieki przedkładają nad aktywność zawodową. Ta swoistego rodzaju rekompensata ma zadanie zminimalizować skutki utraty przez opiekuna źródła utrzymania w postaci pracy zarobkowej. Powyższe czyni nieuzasadnionym podniesiony w skardze zarzut naruszenia art. 17 ust. 1 u.ś.r. Sąd podziela również spostrzeżenia Kolegium związane z obowiązkami, jakie wykonuje skarżąca sprawując opiekę nad mężem w kontekście możliwości podjęcia zajęcia zarobkowego, choćby w niepełnym wymiarze czasu pracy. Mąż skarżącej wymaga wsparcia, jednakże wskazane przez skarżącą czynności, jakie wykonuje w domu, są wykonywane w każdej rodzinie, również przez osoby pracujące, a ich zakres sprowadza się do prowadzenia gospodarstwa domowego. Możliwe jest więc takie zorganizowanie wymaganej przez męża skarżącej opieki, aby skarżąca dalej ją sprawując, mogła podjąć zatrudnienie, chociażby w niepełnym wymiarze czasu pracy. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 w zw. z art. 120 tej ustawy.