I SA/Wa 1043/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik Sędziowie: WSA Emilia Lewandowska WSA Dariusz Pirogowicz (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 stycznia 2012 r. sprawy ze skargi Prezydenta Miasta L. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa własności nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa, decyzją z [...] marca 2011 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania Prezydenta Miasta L., od decyzji Wojewody [...] z [...] czerwca 2010 r. nr [...] o odmowie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. przez gminę miejską L. prawa własności nieruchomości położonej w L. przy ul. [...], oznaczonej jako działki nr nr: [...] o pow. [...] m2, [...] o pow. [...] m2 - odpowiadającej w ewidencji gruntów działkom nr [...] o pow. [...] m2 i nr [...] o pow. [...] m2, oraz działki nr [...] o pow. [...] m2 - odpowiadającej w tej ewidencji działce nr [...] o pow. [...] m2, opisanych w karcie inwentaryzacyjnej nr [...]: 1. uchyliła w całości decyzję Wojewody [...], 2. odmówiła stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. przez gminę miejską L. nieruchomości położnych w L., w obrębie [...] stanowiących działki nr [...],[...] i [...], 3. stwierdziła nabycie z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. przez gminę miejską L., prawa własności nieruchomości stanowiącej działkę nr [...], położonej w L, w obrębie [...], uregulowanej aktualnie w księdze wieczystej nr [...]. Decyzja Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej wydana została przy następujących ustaleniach stanu faktycznego i ocenie prawnej sprawy. Gmina Miejska L. wnioskiem z [...] lipca 2000 r. wystąpiła do Wojewody [...] o wydanie decyzji potwierdzającej nabycie przez nią z mocy prawa, w trybie art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. z 1990 r. Nr 32 poz. 191 ze zm.; dalej: "ustawa komunalizacyjna"), nieruchomości położnych w L. w obrębie [...] stanowiących działki nr nr: [...],[...],[...] oraz [...]. Decyzją z [...] czerwca 2010 r. Wojewoda [...], na podstawie art. 18 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 powołanej ustawy, odmówił stwierdzenia nabycia z mocy prawa przez Gminę Miejską L. opisanych na wstępie nieruchomości. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie Wojewoda podniósł, iż przedmiotowe nieruchomości w dniu 27 maja 1990 r. wprawdzie spełniały przesłanki komunalizacji, gdyż stanowiły własność Skarbu Państwa, a władająca nimi w tym czasie [...] Centrala Materiałów Budowlanych, nie legitymowała się żadnym z dokumentów określonych w art. 38 ust. 2 lub art. 87 ust. 1 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz.U. z 1989 r. Nr 14 poz. 74 ze zm.), wskazujących na przysługujący jej do nieruchomości zarząd; jednakże w chwili obecnej nie stanowią one już własności państwowej, co wyklucza ich komunalizację. Organ ustalił, że w dniu [...] kwietnia 1997 r. własność ww. nieruchomości nabyła [...] Centrala Materiałów Budowlanych "[...]" SA (Rep. A Nr [...]), która następnie zbyła część tej nieruchomości (działkę nr [...]) na rzecz "K." Sp. z o.o. (akt notarialny z [...] lipca 1999 r. Rep. A Nr [...]), po której prawa nabyły G. Sp. z o.o. oraz M. Sp. z o.o. Jednocześnie organ wywodził, że obecni właściciele tych nieruchomości ([...] Centrala Materiałów Budowlanych w L. "[...]" SA, G. Sp. z o.o. oraz M. Sp. z o.o.) mają interes prawny legitymujący ich do udziału w postępowaniu komunalizacyjnym, gdyż komunalizacja mienia wpływa bezpośredni na ich sytuację prawną. To zaś oznacza, że są oni stronami tego postępowania. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł Prezydent Miasta L., podnosząc, że późniejsze zadysponowanie nieruchomością, czyli ujawnienie innego właściciela niż Skarb Państwa w księdze wieczystej może być tylko przeszkodą do dokonania wpisu prawa własności, a nie ma znaczenia dla oceny jej stanu prawnego z dnia 27 maja 1990 r. Po rozpoznaniu odwołania Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa, decyzją z [...] marca 2011 r. orzekła: w punkcie 1. - o uchyleniu w całości zaskarżonej decyzji Wojewody [...]; w punkcie 2. – o odmowie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. przez gminę miejską L. nieruchomości położnych w L., w obrębie [...] stanowiących działki nr [...],[...] i [...]; zaś w punkcie 3. - stwierdziła nabycie z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. przez ww. gminę, prawa własności nieruchomości stanowiącej działkę nr [...], położoną w L. w obrębie [...], uregulowaną aktualnie w księdze wieczystej nr [...]. Komisja podniosła, iż w niniejszej sprawie organ wojewódzki orzekając nie z urzędu, ale na wniosek Gminy Miasta L. o nie wymienionych w nim działkach nr [...] i nr [...] oraz stwierdzając, że te nie ujęte we wniosku działki "odpowiadają" w ewidencji gruntów innym nieruchomościom, w istotny sposób naruszył art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej. Wojewoda nie jest bowiem organem właściwym w zakresie ewidencji gruntów, a orzekając o tego rodzaju "odpowiedniości" nieruchomości rozstrzygał poza swoją kompetencją. Jednocześnie organ odwoławczy jako błędne uznał stanowisko Wojewody, iż zbycie przez Skarb Państwa nieruchomości objętej art. 5 ust. 1 powołanej ustawy, stanowi przeszkodę wydania decyzji o stwierdzeniu nabycia tej nieruchomości przez gminę. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych Komisja wywodziła, nabycie określonego uprawnienia z mocy samego prawa – jeśli są spełnione warunki przewidziane w przepisie – oznacza, że nabycie tego uprawnienia jest przewidzianym w ustawie skutkiem, który następuje z dniem wejścia w życie przepisu prawa bez względu na późniejsze zdarzenia prawne. Tym samym zbycie przez Skarb Państwa nieruchomości objętej ww. przepisem nie stanowi przeszkody do wydania decyzji potwierdzającej komunalizację. Z powyższych względów, motywy rozstrzygnięcia wskazane przez Wojewodę nie mogły być zdaniem Komisji uwzględnione, a istniejąca w dniu 27 maja 1990 r. państwowa i nie należąca wówczas do innych niż państwo państwowych osób prawnych działka nr [...] podlega skomunalizowaniu z mocy prawa. W odniesieniu natomiast do pozostałych wymienionych we wniosku Gminy działek nr nr [...],[...] i [...] organ odwoławczy odmówił ich komunalizacji ze względu na to, że wydzielenie tych działek z innych istniejących wcześniej nieruchomości nastąpiło już po dniu 27 maja 1990 r. Komisja nie podzieliła ponadto poglądu organu pierwszej instancji, iż obecni właściciele nieruchomości mają przymiot strony w postępowaniu komunalizacyjnym. W ocenie Kolegium przymiot taki oprócz Skarbu Państwa i właściwej gminy mają wyłącznie te podmioty, które wykażą się tytułem prawnym do mienia będącego przedmiotem komunalizacji takim, które komunalizacji stałby na przeszkodzie, z tego powodu, że przekreślałby tytuł Skarbu Państwa do mienia lub uniemożliwiałby komunalizacje z przyczyn przewidzianych w art. 11 ww. ustawy. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] złożył Prezydent Miasta L., zarzucając temu rozstrzygnięciu niezgodność z prawem, tj. art. 5 ust.1 ustawy komunalizacyjnej. Wniósł jednocześnie o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody L. z [...] czerwca 2010 r. Skarżący podniósł, że fakt zmiany oznaczeń geodezyjnych nieruchomości, która z mocy prawa stała się własnością gminy, nie może mieć wpływu na komunalizację mienia z mocy prawa. Podniósł, że przedmiotowa nieruchomość w dniu 27 maja 1990 r. znajdowała się w użytkowaniu [...] Centrali Materiałów Budowlanych bez żadnego tytułu prawnego. A jak wskazuje orzecznictwo sądów administracyjnych brak istnienia prawa zarządu dla niniejszego przedsiębiorstwa powoduje, że nieruchomość ta należała w tym dniu do terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego. Co zdaniem skarżącego prowadzi do stwierdzenia, że jako mienie będące w tym dniu własnością Skarbu Państwa, nieruchomość podlega z mocy prawa komunalizacji na rzecz gminy Miasta L. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: skarga jest uzasadniona, gdyż zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja Wojewody [...] naruszają prawo. Materialnoprawną podstawą rozstrzygnięcia sprawy objętej zaskarżoną decyzją stanowił art. 5 ust. 1 ustawy . – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. z 1990 r. Nr 32 poz. 191 ze zm.; dalej: "ustawa komunalizacyjna"), w myśl którego, jeżeli dalsze przepisy nie stanowią inaczej, mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, przedsiębiorstw państwowych dla których rady narodowe i terenowe organy administracji państwowej stopnia podstawowego pełnią funkcję organów założycielskich, zakładów i innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych powołanym wyżej organom staje się w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy (27 maja 1990 r.) z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Dalsze przepisy, o których mowa w art. 5 ust. 1 to unormowania zawarte w art. 11 ust. 1 i art. 12 tej ustawy, które wyłączają pewne kategorie mienia państwowego z komunalizacji m.in. z uwagi na cel w jakim są one wykorzystywane. Stwierdzenie owego przejścia prawa, stosownie do art. 18 ust. 1 powołanej ustawy wymaga decyzji wojewody. Z powołanej wyżej regulacji w sposób niebudzący wątpliwości wynika, że nabycie mienia ogólnonarodowego następuje w tym trybie z mocy samego prawa. Ten skutek prawny, jak trafnie podniosła Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa, następuje bez względu na późniejsze zdarzenia prawne. To zaś oznacza, że podejmując w tym przedmiocie decyzję organ bada jedynie czy w dniu wejścia w życie ustawy spełnione zostały pozytywne przesłanki do stwierdzenia przejścia własności mienia ze Skarbu Państwa na gminę, oraz czy nie wystąpiły przesłanki negatywne, o których mowa w art. 11 i 12 ustawy. Ziszczenie się w tej dacie przesłanek pozytywnych (przy braku przesłanki negatywnej) obliguje organ do wydania decyzji o charakterze deklaratoryjnym, a więc stwierdzającej obiektywnie istniejący wówczas stan faktyczny i prawny i to niezależnie od tego, jakie czynności prawne zostały podjęte w stosunku do tej nieruchomości w okresie między dniem 27 maja 1990 r., a wydaniem tejże decyzji. Tak więc zbycie objętej art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej nieruchomości przez Skarb Państwa po ww. dacie nie stoi na przeszkodzie wydaniu decyzji w trybie art. 18 ust. 1 powołanej ustawy, o stwierdzeniu nabycia z mocy prawa jej własności przez gminę (por. wyrok NSA z 30.01.2009 r., sygn.. I OSK 1317/08, ONSAIWSA 2010/5/94; z 1.10.2010 r., sygn. I OSK 1620/09, Lex nr 74107). Przyjęcia, jak uczynił to organ wojewódzki w niniejszej sprawie, że warunkiem wydania ww. trybie decyzji pozytywnej dla gminy jest istnienie tożsamości właścicieli nieruchomości (tj. Skarbu Państwa) zarówno w dniu 27 maja 1990 r. jak i w dacie rozstrzygania sprawy, oznaczałoby w istocie uzależnienie komunalizacji od spełnienia przesłanki, której przepisy art. 5 ust. 1 i art. 18 ust. 1 nie przewidują. W tym stanie rzeczy decyzja Wojewody [...] z [...] czerwca 2010 r. nr [...] odmawiająca komunalizacji oznaczonych w niej nieruchomości, jako oparta na przesłankach nie przewidzianych przez ustawodawcę, nie mogła się ostać i zasadnie została przez organ odwoławczy uchylona. Nie oznacza to jednak, że wydana przez Krajową Komisje Uwłaszczeniową na zasadzie art.138 § 1 pkt 2 k.p.a., decyzja reformatoryjna, odpowiada prawu. Decyzją tą organ odwoławczy, poza uchyleniem pierwszoinstancyjnej decyzji orzekł o komunalizacji z mocy prawa działki nr [...] i odmowie komunalizacji działek nr [...],[...] i [...] jako wydzielonych po dniu 27 maja 1990 r. z innych nieruchomości i brak kompetencji organu do ustalania ich "odpowiedniości" z działkami dawnymi. Przede wszystkim błędny i nieznajdujący oparcia w przepisach ustawy komunalizacyjnej jest pogląd organu odwoławczego, że zmiany oznaczeń geodezyjnych nieruchomości, dokonane po dniu 27 maja 1990 r. stanowią przeszkodę w komunalizacji mienia z mocy prawa. Zważyć bowiem należy, że tego typu zmiany - stanowiące konsekwencję podziału nieruchomości (bądź scaleń), czy też odnowienia ewidencji - nie oznaczają, że nieruchomość traci z tego powodu status mienia podlegającego komunalizacji, w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Jest to wszak nadal to samo mienie lub część tego mienia, tylko inaczej oznaczona w ewidencji gruntów i budynków oraz w księdze wieczystej. (por. wyrok NSA z 18.06.2008 r. sygn. I OSK 956/07 Lex nr 490116). Sytuacja taka powoduje jedynie, że w postępowaniu komunalizacyjnym organ ma obowiązek ustalenia, czy nieistniejące już działki, pozostające w granicach nowoutworzonych nieruchomości, spełniały w dniu 27 maja 1990 r. przesłanki ich skomunalizowania z mocy prawa i wydać rozstrzygnięcie stosowne do istniejącego w tej dacie stanu faktycznego. Mając zaś, na względzie to, że decyzja komunalizacyjna stanowi podstawę wpisu prawa własności do ksiąg wieczystych oraz do ewidencji gruntów i budynków (art. 20 powołanej ustawy), winna ona określony w niej skutek, w postaci przejścia prawa własności ze Skarbu Państwa na gminę, odnieść do nieruchomości obecnie istniejących, zgodnie z ich nowymi oznaczeniami geodezyjnymi i wieczysto-księgowym. Takie zaś określenie komunalizowanej nieruchomości (wg jej aktualnych oznaczeń geodezyjnych), wbrew temu co sugeruje Komisja nie tylko nie wykracza poza kompetencje organu prowadzącego postępowanie komunalizacyjne, ale stanowi wręcz jego obowiązek. W tym stanie rzeczy odmowa komunalizacji działek oznaczonych w dacie orzekania w ewidencji gruntów jako działki nr nr [...],[...] i [...] z tego tylko względu, że ich geodezyjne wyodrębnienie nastąpiło po dniu 27 maja 1990 r., narusza art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej, co miało bezpośredni wpływ na wynika sprawy, a tym samym już z tego tylko względu decyzja Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej podlegać musi uchyleniu. W ocenie Sądu błędne jest również stanowisko Komisji, iż nie mają przymiotu strony w niniejszej sprawie aktualni właściciele nieruchomości. Wprawdzie jak podkreśla się w orzecznictwie stronami postępowania komunalizacyjnego, poza Skarbem Państwa i właściwą miejscowo gminą, są wyłącznie podmioty, które wykażą, że na dzień 27 maja 1990 r. legitymują się tytułem prawnorzeczowym do mienia będącego przedmiotem komunalizacji, który przekreślałby tytuł do tego mienia Skarbu Państwa lub uniemożliwiałby komunalizację z przyczyn przewidzianych w art. 11 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Niemniej nie można a priori wykluczyć sytuacji, że w konkretnej sprawie, istniejący stan faktyczny i prawny na komunalizowanej nieruchomości uzasadniał będzie udział w postępowaniu także innych osób. Będzie tak wówczas, gdy skutki decyzji komunalizacyjnej będą oddziaływać na sferę ich praw rzeczowych, w ten sposób, że mogą prowadzić do ich podważenia. Taka sytuacja ma miejsce rozpoznawanej sprawie. Zważyć bowiem należy, że nabycie własności nieruchomości przez obecnych jej współwłaścicieli, jest konsekwencją przeniesienia tego prawa przez Skarb Państwa dokonanego po dniu 27 maja 1990 r. na rzecz spółki [...] Centrala Materiałów Budowlanych "[...]" SA (akt notarialny Rep. A Nr [...] z [...] kwietnia 1997 r.). Taki stan rzeczy powoduje, że ewentualna komunalizacja z mocy prawa może prowadzić do kwestionowania skuteczności dokonywanych przez Skarb Państwa czynności, a tym samym podważania tytułu prawnego do nieruchomości jej aktualnych właścicieli. To zaś oznacza, że mają oni interes prawny, w rozumieniu art. 28 k.p.a., uprawniający ich do udziału w prowadzonym postępowaniu administracyjnym. Tym samym pominięcie ich przez Krajowa Komisję Uwłaszczeniową w toku postępowania, jak też niedoręczenie tym podmiotom podjętego rozstrzygnięcia oznacza, że postępowanie odwoławcze przeprowadzone zostało z naruszeniem ww. przepisu, jak też z uchybieniem nałożonego na organy administracji publicznej obowiązku zapewnienia stronom prawa do czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym, na każdym jego etapie (art. 10 k.p.a.) Rozpoznając ponownie sprawę organ pierwszej instancji, uwzględni stanowisko wyrażone w treści uzasadnienia niniejszego orzeczenia, zbada czy w sprawie zaistniały przesłanki z art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. uzasadniające komunalizację nieruchomości objętych wnioskiem gminy, ustali aktualnych właścicieli tych nieruchomości i zapewni im czynny udział w postępowaniu, a podjęte rozstrzygnięcie uzasadni zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.