I SA/Wa 1045/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dariusz Pirogowicz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Dargas Sędzia WSA Joanna Skiba Protokolant referent stażysta Anna Ziółkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 października 2016 r. sprawy ze skargi M. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] marca 2016 r. nr [...]. Decyzją z [...] maja 2016 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy decyzję Prezydenta [...] z [...] marca 2016 r. nr [...]o odmowie przyznania M. M. świadczenia pielęgnacyjnego na okres od 1 lutego 2016 r. do 31 marca 2017 r., z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej ze względu na konieczność sprawowania opieki nad niepełnosprawną córką. Decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] wydana została przy następujących ustaleniach stanu faktycznego. Wnioskiem z [...] lutego 2016 r. M. M. wystąpiła o ustalenie na jej rzecz prawa do świadczenia pielęgnacyjnego przewidzianego w art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. – o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2015 r. poz. 114 ze zm.) w związku ze sprawowaną osobiście opieką nad niepełnosprawną córką – M.S. Córka wnioskodawczyni (urodzona [...] stycznia 2000 r.) legitymuje się wydanym [...] stycznia 2016 r. przez Miejski Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności w [...] orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, która to niepełnosprawność istnieje od urodzenia, a sam jej stopień datuje się od 25 stycznia 2016 r. W orzeczeniu tym w zakresie wskazań dotyczących konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji (pkt 7) zawarto zapis "okresowo wymaga", a w zakresie konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji (pkt 8) umieszczono zapis "nie dotyczy". Wydane ono zostało na czas określony - do 31 stycznia 2017 r. W następstwie rozpoznania powyższego wniosku Prezydent [...] decyzją z [...] marca 2016 r. odmówił wnioskodawczyni przyznania żądanego świadczenia, powołując się na niespełnienie określonego w art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych warunku legitymowania się przez osobę, nad którą sprawowana jest opieka, orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Od decyzji tej M. M. wniosła odwołanie, w którym wywodziła, że spełnia wszystkie warunki otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego, a kwestionowana decyzja niesłusznie jej go pozbawia, choć do 31 stycznia 2016 r. owo świadczenie pobierała. Podnosiła przy tym, że w zakresie konieczności sprawowania stałej opieki na córką i rezygnacji z tych przyczyn z pracy nic się nie zmieniło. Zawarty natomiast w punkcie 7 orzeczenia o niepełnosprawności zapis "okresowo" interpretowała jako odnoszący się do ważności orzeczenia, a nie okresów sprawowania opieki. Powoływała się jednocześnie na pogląd wyrażony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 17 grudnia 2016 r. sygn. akt I SA/Wa 1502/15, podnosząc że jej sytuacja rodzinna jest zbieżna z przypadkiem opisanym w tym wyroku. Decyzją z [...] maja 2016 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po rozpatrzeniu powyższego odwołania, utrzymało w mocy decyzję Prezydenta [...], podzielając argumentację organu pierwszej instancji o niespełnianiu przewidzianej w art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych przesłanki dotyczącej legitymowania się przez pozostającą pod opieką wnioskodawczyni córką orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W związku zaś z przywoływanym przez stronę wyrokiem z 17 grudnia 2015 r., Kolegium zauważało, że wydany on została na tle sprawy o zasadniczo odmiennym stanie faktycznym od obecnie rozpatrywanej. W orzeczeniu tym odnoszono się bowiem do sytuacji, gdy niepełnosprawne dziecko po ukończeniu 16 roku życia uzyskało wprawdzie orzeczenie o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, jednakże wraz ze wskazaniami dotyczącymi konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna osoby niepełnosprawnej w procesie jej leczenia, rehabilitacji i edukacji. Taka zaś sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. W dalszej zaś kolejności podnosiło, odwołując się do charakterystyki zasad zaliczania do poszczególnych stopni niepełnosprawności, określonych w art. 4 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz.U. z 2011 r., Nr 127, poz. 721 ze zm.), że brak wskazań w orzeczeniu wydanym M. S. dotyczących konieczności dotyczących konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji, a także konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, jest konsekwencją ustalonego w tym orzeczeniu stopnia niepełnosprawności – umiarkowanego. Na powyższą decyzję M. M. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając jej naruszenie art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie. W obszernych motywach skargi powtórzyła argumentację podnoszoną na etapie postępowania odwoławczego, domagając się zmiany zaskarżonej decyzji i przyznania jej przewidzianego ww. ustawą świadczenia pielęgnacyjnego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 12 października 2016 r. skarżąca oświadczyła, że od orzeczenia o niepełnosprawności córki wydanego przez Miejski Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności wniesione zostało odwołanie do Wojewódzkiego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności, a następnie - wobec niekorzystnego rozstrzygnięcia organu odwoławczego –od tego ostatniego złożono odwołanie do właściwego sądu pracy i ubezpieczeń społecznych, na dowód czego okazała odpis owego odwołania z [...] lutego 2016 r. opatrzony prezentatą sekretariatu Wojewódzkiego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności. Oświadczyła także, że postępowanie to dotychczas nie zostało zakończone. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: skarga jest zasadna, aczkolwiek z innych względów niż w niej podniesione. Materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji był art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. – o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2015 r., poz. 114 ze zm.), który to przepis w ust. 1 stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu [...] jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Z uwagi na wymóg legitymowania się przez dziecko pozostające pod opieką ubiegającego się o świadczenie orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie z wymienionymi wyżej wskazaniami, orzeczenia ta stanowią jeden z kluczowych dowodów w sprawie, w oparciu o które ustala się materialnoprawne przesłanki przyznania prawa do świadczenia. W konsekwencji winny mieć one co do zasady walor prawomocności, gdyż tylko wówczas możliwie jest ustalenie podstawowych elementów stanu faktycznego sprawy w sposób pewny i zgodny z obiektywnie istniejącą rzeczywistością. Rolą zatem organu administracji publicznej - zgodnie z ustanowioną w art. 7 k.p.a., a rozwiniętą w art. 77 § 1 k.p.a. zasadą prawdy obiektywnej - było w pierwszej kolejności ustalenie czy orzeczenie załączone do wniosku o przyznanie świadczenia tego rodzaju walorem się charakteryzuje. Ma to szczególnie istotne znaczenie w sytuacji, gdy treść orzeczenia o niepełnosprawności ze względu na ustalony w nim stopień niepełnosprawności oraz zapisy odnoszące się do wskazań co do zakresu i wymogu opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, będą determinowała negatywne dla wnioskodawcy rozstrzygnięcie sprawy. Nawet zatem w sytuacji, gdy sama strona nie informuje organu o podjętych na gruncie przepisów ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz.U. z 2011 r. Nr 127, poz. 721 ze zm.) działaniach prawnych zmierzających do zmiany orzeczenia, organ administracji publicznej prowadząc postępowanie w sposób, który powinien budzić zaufanie jednostki do władzy publicznej (art. 8 k.pa.) oraz respektując wynikający z art. 9 k.p.a. obowiązek informacyjny, winien był zwrócić się do niej o złożenie w tym zakresie stosownych wyjaśniań. Pamiętać wszak należy, że nie każda osoba, zwłaszcza znajdująca się w trudnej sytuacji życiowej - a takich dotyczy zazwyczaj postępowanie w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego - może samodzielnie dostrzec i właściwie ocenić wagę określonych informacji dla skuteczności dochodzonych przez nią uprawnień. Takich działań ze strony organów rozpoznających niniejszą sprawę jednak zabrakło. Skutkiem czego uszło ich uwadze, że od orzeczenia Miejskiego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w [...] dotyczącego M. S. zostało wniesione odwołanie do Wojewódzkiego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności, a od orzeczenie tego ostatniego organu w terminie określonym w art. 4779 § 1 k.p.c. wniesione zostało przewidziane art. 6c ust. 8 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych odwołanie do właściwego sądu pracy i ubezpieczeń społecznych. W takiej zaś sytuacji rozstrzyganie o uprawnieniu przewidzianym w art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych było przedwczesne. Z tego względu traci także obecnie na znaczeniu argumentacja Kolegium o nieprzystawaniu sytuacji opisanej w przywoływanym przez skarżącą wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 17 grudnia 2015 r. I SA/Wa 1502/15 do jej sytuacji. Nie można bowiem abstrahować od tego, że w ramach prowadzonego przed sądem powszechnym postępowania może dojść do zmiany dotychczasowego orzeczenie o niepełnosprawności czy to pod względem ustalonego nim stopnia niepełnosprawności, czy to pod względem zawartych w orzeczeniu wskazań objętych punktem 7 i 8. Wydany wówczas wyrok, stosownie do art. 365 § 1 k.p.c., wiązał będzie nie tylko strony i sąd, który go wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, w tym także organy rozstrzygające sprawę świadczenia pielęgnacyjnego. Stąd do czasu zakończenia przez sąd pracy i ubezpieczeń społecznych postępowania i wydania wyroku w przedmiocie orzeczenia o niepełnosprawności M. S., postępowanie w sprawie o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego na rzecz jej matki winno ulec obligatoryjnemu zawieszeniu na zasadzie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Rozpoznanie przez sąd pracy i ubezpieczeń społecznych wyżej wskazanego zagadnienia prejudycjalnego umożliwi bowiem dopiero prawidłową i zgodną z zasadą prawdy obiektywnej rekonstrukcję stanu faktycznego sprawy, a w konsekwencji także jego właściwą subsumcję do norm prawnej zawartej w art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, który to przepis - co należy w tym miejscu podkreślić - winien być interpretowany w ten sposób, że przez użyte w jego redakcji sformułowanie "orzeczenie o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami (...)" rozumieć należy zarówno orzeczenie wydawane w stosunku do osób nieprzekraczających 16 roku życia, jak też orzeczenie o zaliczeniu osoby niepełnosprawnej do innego niż znaczny stopnień niepełnosprawności (np. umiarkowanego), o ile w treści takich orzeczeń zawarte zostały wskazania dotyczące konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna osoby niepełnosprawnej w procesie jej leczenia, rehabilitacji i edukacji. Tylko taki sposób interpretacji wyżej wymienionego przepisu umożliwi bowiem uniknięcie rezultatów sprzecznych z jego ratio legis, jakim jest wsparcie finansowe przez państwo osób rezygnujących lub niepodejmujących zatrudnienia w celu sprawowania osobistej opieki nad niepełnosprawnym dzieckiem, które ze względu na tę dysfunkcję nie ma możliwości samodzielnej egzystencji, względnie ma ją w znacznym stopniu ograniczoną i wymaga stałego wsparcie opiekuna w procesie leczenia, rehabilitacji i edukacji. Pozwala także uniknąć nieuprawnionego różnicowania sytuacji prawnej opiekunów niepełnosprawnych dzieci, które charakteryzują się wspólna cechą relewantną (jaką jest wywołany niepełnosprawnością brak możliwość samodzielnej egzystencji i konieczność stałego wsparcia innych osób), z tego tylko względu, że orzeczenie potwierdzające zaistnienie tej cechy w zależności od wieku dziecka określa lub nie stopień niepełnosprawności, a samo ustalenie tego stopnia następuje na poziomie niższym niż znaczny (por. wyrok WSA w Warszawie z 12 marca 2014 r. I SA/Wa 2719/13 Lex nr 1467574). Zakończenie postępowania o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego przed rozstrzygnięciem ww. zagadnienie wstępnego oznacza zaś, że podjęte w takich uwarunkowaniach faktyczno-prawnych decyzje organów obydwy instancji wydane zostały z istotnym naruszeniem przepisów procedury administracyjnej, tj. art. 7, 77 § 1 jak też art. 8 i 9 k.p.a. i z tych względów nie mogą się ostać. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), orzekł jak w sentencji. Rozpoznając ponownie sprawę organ w pierwszym rzędzie ustali, czy postępowanie sądowe w przedmiocie orzeczenia o niepełnosprawności M.S. zostało zakończone i w zależności od poczynionych w tym względzie ustaleń podejmie dalsze działania w sprawie. Rozstrzygając ją zaś co do istoty (po ustaniu przyczyny uzasadniającej zawieszenie postępowania opisanej w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.) uwzględni wykładnię art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych prezentowaną w niniejszym wyroku.