I SA/Wa 1046/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska - Jaroszewicz Sędziowie: sędzia WSA Anna Falkiewicz - Kluj sędzia WSA Jolanta Dargas (spr.) po rozpoznaniu w dniu 5 listopada 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi R. C. na postanowienie Komisji [...] z dnia [...] lutego 2019 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. zasądza od Komisji [...] na rzecz R. C. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] Komisja [...] odmówiła wszczęcia postępowania w sprawie przyznania zadośćuczynienia. W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny: Decyzjami z dnia [...] grudnia 2017 r., nr [...], Komisja [...] (obecnie Komisja [...]) stwierdziła wydanie przez Prezydenta [...] decyzji z dnia [...] sierpnia 2003 r. (nr [...], nr [...], nr [...]) z naruszeniem prawa. Decyzjami z dnia [...] marca 2018 r., nr [...], Komisja na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 38 ust. 1 oraz art. 10 ust. 4 ustawy umorzyła postępowanie z wniosków S.P., B.M., J.K., K.K., R.K., J.W., A.W., D.W., W.S. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzjami Komisji z dnia [...] grudnia 2017 r., nr [...]. R.C. w dniu [...] kwietnia 2018 r. skierował do Komisji wniosek o zadośćuczynienie w kwocie [...] zł za krzywdę doznaną od nowych właścicieli nieruchomości położonej przy ul. [...] w [...]. Komisja odmawiając wszczęcia postępowania wskazała, że w myśl art. 33 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości [...], wydanych z naruszeniem prawa osobie zajmującej lokal w nieruchomości [...] będącej przedmiotem decyzji reprywatyzacyjnej, której dotyczy decyzja, o której mowa w art. 29 ust. 1, przysługuje od [...] odszkodowanie za poniesioną szkodę. Zgodnie z art. 34 ust. 2 ustawy dnia 9 marca 2017 r. odszkodowanie lub zadośćuczynienie, o którym mowa w art. 33 Komisja przyznaje w drodze decyzji, na wniosek osoby, o której mowa w tym przepisie złożony w terminie 30 dni od dnia wydania decyzji, o której mowa w art. 29 ust. 1 ustawy. Do postępowań toczących się przed Komisją wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 26 stycznia 2018 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości [...], wydanych z naruszeniem prawa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2018 r. poz. 431) stosuje się przepisy w nowym brzmieniu (art. 7 ustawy zmieniającej). W związku z powyższym, decyzje Komisji z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...], stały się ostateczne z dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej, tj. 14 marca 2018 r. Dla obliczania trzydziestodniowego terminu, o którym mowa w art. 34 ust. 2 ustawy, należy brać pod uwagę, jako datę początkową, dzień wejścia w życie zmienionego przepisu art. 10 ust. 4 ustawy. W przedmiotowej sprawie, termin do złożenia wniosku upływał z dniem 13 kwietnia 2018 r. Komisja stwierdziła, że wnioskodawca R.C. złożył wniosek w dniu [...] kwietnia 2018 r., a zatem już po upływie ustawowego terminu. Termin z art. 34 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. ma charakter materialny, albowiem związany jest z prawami i obowiązkami osoby, o której mowa w art. 33 ustawy z dnia 9 marca 2017 r., o których organ rozstrzyga wydając decyzję administracyjną. Jego upływ powoduje przedawnienie materialnoprawne, co zawsze skutkuje wydaniem rozstrzygnięcia negatywnego. Komisja podniosła, że zgodnie z art. 61 a § 1 k.p.a., gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 k.p.a. zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Według Z.R. Kmiecika "inne uzasadnione przyczyny" to m.in. " przypadki pierwotnej bezprzedmiotowości postępowania, tj. m.in. wniesienie żądania po upływie terminu określonego w ustawie dla dochodzenia określonych praw (przedawnienie materialnoprawne)" (Z.R. Kmiecik, Wszczęcie ogólnego postępowania administracyjnego, Warszawa 2014, s. 211-212). W ocenie Komisji taka sytuacja ma miejsce w rozpoznawanej sprawie, w związku z czym zasadna jest odmowa wszczęcia postępowania. Skargę na postanowienie Komisji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł R.C. zarzucając mu nie uwzględnienie i nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy, a zwłaszcza nie wyjaśnienie czy nastąpiło naruszenie terminu do złożenia wniosków zgodnie z art. 34 ust. 2 ustawy. W skardze podniesiono, iż R.C. przygotował wniosek o odszkodowanie oraz zadośćuczynienie i wniosek ten wpłynął do Komisji w dniu 22-01-2018 r. Natomiast w dniu 13-04-2018 r. skarżący wysłał do komisji weryfikacyjnej wniosek w trybie art. 34 ust. 2 ustawy, przy czym adresatem była Komisja do spraw reprywatyzacji nieruchomości [...], natomiast błędnie został wskazany adres: zamiast "[...]" wskazano "[...]". Na potwierdzeniu nadania przesyłki jako poleconej skarżący wskazał prawidłowy adres, to jest "[...]". Skarżący dodał, że Poczta Polska przyjmując przesyłkę do doręczenia ze wskazanym adresem "[...] " z obowiązku jej doręczenia się nie wywiązała. Ponieważ Komisja działa od dwóch lat i jej działania są powszechnie znane jako medialne, to każdy wie, że siedziba Komisji mieści się w [...]. Doskonale wie o tym poczta, doskonale wie o tym listonosz. Przesyłka polecona oznaczona została numerem [...], a w trybie śledzenia przesyłek jako datę nadania wskazano dzień 13-04-2018 r. Z ostrożności skarżący złożył wniosek o przywrócenie terminu do jego złożenia, jako że uchybienia terminowi były nieznaczne i zostały bezzwłocznie usunięte. Skarżący podniósł, że biorąc pod uwagę fakt, iż przesyłka została nadana w terminie i zawierała zarówno wniosek jak i wszystkie załączniki, uzasadniające zgłaszane roszczenie, a adres wskazany przez nadawcę "[...]" mógł być łatwo skorygowany przy dołożeniu minimum dobrych chęci, to - powołując się na zasady współżycia społecznego, które obok prawa i zwyczajów stanowi swego rodzaju zbiór zasad postępowania w społeczeństwie, termin powinien być uznany jako zachowany, albo przynajmniej należałoby pozytywnie rozpatrzyć wniosek skarżącego o jego przywrócenie. W odpowiedzi na skargę Komisja wniosła o jej oddalenie podtrzymując stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia i podnosząc, że wniosek o przywrócenie terminu nie zasługuje na uwzględnienie. W piśmie z dnia [...] lipca 2019 r. podtrzymano zarzuty skargi i stwierdzono, że wniosek o przywrócenie terminu jest zasadny. Dodatkowo podniesiono, że w odpowiedzi na skargę wymieniono jako skarżącego J.C. a nie R.C. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018r. poz. 1302 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Rozpoznając sprawę niniejszą w ramach powyższych kryteriów skargę należy uznać za zasadną, aczkolwiek z innych przyczyn niż w niej podniesione. Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 ww. ustawy. Sąd nie znalazł podstaw do skierowania jej do rozpoznania na rozprawie zgodnie z wnioskiem Komisji. Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie Komisji [...] odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie przyznania zadośćuczynienia. Jako podstawę odmowy wszczęcia postępowania organ wskazał art. 61a § 1 k.p.a., który stanowi, że gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Ustawodawca wprowadził w tej regulacji dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Jedną z nich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną. Odrębną natomiast przesłanką do wydania postanowienia w trybie art. 61a § 1 k.p.a. jest zaistnienie "innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania". Przyczyny te nie zostały skonkretyzowane w Kodeksie postępowania administracyjnego, dlatego należy przez nie rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia i prowadzenia postępowania administracyjnego w danej sprawie, np. gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już toczy się, albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygnięcie, lub gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. W rozpoznawanej sprawie żadna z takich sytuacji nie zachodzi, a jedyną przyczyną odmowy wszczęcia postępowania było złożenie przez skarżącego wniosku o przyznanie zadośćuczynienia z uchybieniem ustawowego terminu. Sąd nie podziela stanowiska Komisji, że w takiej sytuacji zasadne jest wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. Przede wszystkim należy wskazać, że zgodnie z art. 33 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości [...], wydanych z naruszeniem prawa (Dz.U. z 2018 r. poz. 2267) osobie zajmującej lokal w nieruchomości [...] będącej przedmiotem decyzji reprywatyzacyjnej, której dotyczy decyzja, o której mowa w art. 29 ust. 1 tej ustawy przysługuje od [...] odszkodowanie za poniesioną szkodę lub zadośćuczynienie za doznaną krzywdę, jeżeli wobec tej osoby zastosowano uporczywie lub w sposób istotnie utrudniający korzystanie z lokalu groźbę bezprawną, przemoc wobec osoby lub przemoc innego rodzaju lub podwyższono czynsz albo inne opłaty za używanie lokalu w stosunku do czynszu określonego na podstawie art. 8 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego, jeżeli spowodowało to istotne pogorszenie jej sytuacji materialnej. Odszkodowanie lub zadośćuczynienie Komisja przyznaje w drodze decyzji, na wniosek osoby, o której mowa w art. 33 ustawy (art. 34 ust. 1) złożony w terminie 30 dni od dnia wydania decyzji, o której mowa w art. 29 ust. 1 (art. 34 ust. 2). Tak więc istnieje przepis prawa materialnego, na podstawie którego organ administracji publicznej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. Sprawa administracyjna jest zatem konsekwencją istnienia stosunku administracyjnoprawnego, czyli takiej sytuacji prawnej, w której strona ma prawo żądać od organu administracyjnego skonkretyzowania jej indywidualnych uprawnień wynikających z prawa materialnego. Zasadna zatem byłaby odmowa wszczęcia postępowania, gdy sprawa, która miała być załatwiona w drodze decyzji nie miała charakteru sprawy administracyjnej jeszcze przed datą wszczęcia postępowania. Postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte na żądanie podmiotu mającego przymiot strony (osoby zajmującej lokal w nieruchomości [...]) i skierowane do właściwego organu administracji publicznej, a ponadto rozstrzygnięcie tej sprawy co do jej istoty przez wydanie decyzji administracyjnej miało oparcie w przepisach prawa materialnego. Jeżeli strona domaga się rozstrzygnięcia organu opierając swój wniosek na obowiązujących przepisach prawa materialnego, a art. 33 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. obowiązuje, stwierdzenie złożenia wniosku z uchybieniem terminu powoduje, że organ orzekający w przedmiocie wniosku o przyznanie odszkodowania lub zadośćuczynienia obowiązany jest orzec o bezzasadności żądania strony, a nie o odmowie wszczęcia postępowania. Jedynym zatem prawidłowym rozstrzygnięciem w takiej sytuacji, po przeprowadzeniu postępowania, jest merytoryczna decyzja odmawiająca przyznania odszkodowania lub zadośćuczynienia. Postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania stanowi orzeczenie formalne, kończące postępowanie, bez merytorycznego rozstrzygnięcia. Bezzasadność żądania strony oznacza natomiast brak przesłanek do uwzględnienia jej wniosku, a jedną z takich przesłanek w rozpoznawanej sprawie jest złożenie wniosku z zachowaniem ustawowego terminu. Jeżeli zatem wnioskodawca R.C. wyraźnie domagał się wydania decyzji merytorycznej o przyznaniu zadośćuczynienia, to obowiązkiem organu administracji było merytoryczne odniesienie się do treści tego żądania pod kątem jego zasadności w granicach zakreślonych normą określoną w art. 33 i 34 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. , a więc po zbadaniu przesłanek w nim określonych, również w zakresie zachowania terminu do złożenia wniosku wskazanego w art. 34 ust. 2. W ocenie Sądu zastosowanie instytucji określonej w art. 61a § 1 k.p.a. powinno być ograniczone co do zasady do sytuacji, w której brak możliwości wszczęcia postępowania z przyczyny podmiotowej lub przedmiotowej jest oczywisty i nie wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego, a odmowa wszczęcia postępowania administracyjnego z "innych uzasadnionych przyczyn" nie może być rozumiana jako sytuacja, w której odmawia się wszczęcia postępowania na podstawie oceny materialnoprawnego elementu sytuacji prawnej obywatela (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 marca 2013r., sygn. akt VII SA/Wa 1771/12, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 4 września 2014r., sygn. akt II SA/Bk 491/14, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl). Przedstawiona zatem przez organ przesłanka tj. upływ terminu, o którym mowa w art. 34 ust. 2 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. nie stanowi "innej uzasadnionej przyczyny", w rozumieniu art. 61a § 1 k.p.a., uzasadniającej wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Pogląd ten jest ugruntowany w orzecznictwie (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 25 października 2016 r., sygn. akt II SA/Op 445/16, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 10 lutego 2017 r., sygn. akt III SA/Łd 995/16 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 14 listopada 2017 r., sygn. akt I SA/Rz 663/17, publ. j.w.). Zdaniem Sądu, stwierdzenie przez organ, że skarżący uchybił terminowi do złożenia wniosku o przyznanie zadośćuczynienia, mogło nastąpić tylko w formie decyzji administracyjnej zgodnie z art. 34 ust. 1 ustawy. Organ, wyrażając stanowisko w tej kwestii, nie może zatem wydać aktu o charakterze formalnym, ponieważ decyduje o uprawnieniach skarżącego w zakresie możliwości przyznania zadośćuczynienia. Przy czym należy zauważyć, że droga administracyjna po wydaniu decyzji jest wyczerpana, gdyż zgodnie z art. 34 ust. 3 ustawy od decyzji dotyczącej odszkodowania czy zadośćuczynienia przysługuje prawo wniesienia sprzeciwu, co jest równoznaczne z żądaniem przekazania sprawy do sądu powszechnego. Z wyżej wskazanych względów zaskarżone postanowienie narusza przepis art. 61 a § 1 k.p.a., wobec braku przesłanek do orzeczenia o odmowie wszczęcia postępowania, a naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. Ponownie rozpoznając sprawę niniejszą organ weźmie pod uwagę powyższe rozważania i wyda rozstrzygnięcie odpowiadające prawu. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 119 pkt 3 i art. 120 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji, o kosztach postępowania rozstrzygając na podstawie art. 200 tej ustawy.