I SA/Wa 1049/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Skiba Sędziowie: WSA Elżbieta Lenart WSA Elżbieta Sobielarska (spr.) Protokolant referent Monika Bodzan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 listopada 2011 r. sprawy ze skargi [...] Przedsiębiorstwa [...] w W. S.A. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie udzielenia zezwolenia na przeprowadzenie kolektorów sanitarnych 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej [...] Przedsiębiorstwa [...] w W. S.A. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIA Decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr 1071/2011 Wojewoda [...] uchylił w całości decyzję Prezydenta W. z dnia [...] grudnia 2008 r., Nr [...] orzekającą o udzieleniu Miejskiemu Przedsiębiorstwu Wodociągów i Kanalizacji w W. S.A. zezwolenia na ułożenie i przeprowadzenie kolektorów sanitarnych dla przesyłu ścieków z [...] do oczyszczalni ścieków "X". Decyzja powyższa wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Wnioskiem z dnia [...] lutego 2008 r. Miejskie Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji w W.S.A. z siedzibą w W. zwróciło się o udzielenie zgody na korzystanie z nieruchomości położonej w W. na terenie [...] przy ul. [...] oraz ul. [...] stanowiących działki ewidencyjne nr [...] z obrębu [...], nr [...] i nr [...] z obrębu [...] w celu realizacji inwestycji celu publicznego polegającą na budowie kolektorów sanitarnych dla przesyłu ścieków z lewobrzeżnej W. do oczyszczalni ścieków "X". Następnie w dniu [...] marca 2008 r. Miejskie Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji złożyło wniosek o nadanie decyzji wywłaszczeniowej rygoru natychmiastowej wykonalności ze względu na interes społeczny, jakim jest zapewnienie ogółowi mieszkańców W. właściwego poziomu oczyszczania odprowadzania oczyszczonych ścieków. Decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r. Prezydent W. udzielił Miejskiemu Przedsiębiorstwu Wodociągów i Kanalizacji w W. S.A. z siedzibą w W. zezwolenia na ułożenie i przeprowadzenie, zgodnie z art. 124 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, kolektorów sanitarnych dla przesyłu ścieków z [...] do oczyszczalni ścieków "X" na części nieruchomości objętej wnioskiem, tj. położonej w W., na terenie [...], przy ulicy [...] oraz ulicy [...], oznaczonej w ewidencji gruntów, jako działki ewidencyjne nr [...] z obrębu [...], nr [...] oraz [...] z obrębu [...], w oparciu o decyzję Prezydenta W. z dnia [...] listopada 2006 r. nr [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, ustalającej warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie kolektorów sanitarnych na terenie [...] i [...] w W., utrzymującej w części w mocy ostateczną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2008 r. nr [...]. Od powyższej decyzji odwołanie do Wojewody [...] wnieśli L. S. i R. S., zarzucając jej brak podstawy prawnej oraz naruszenie art. 124 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 7, art. 10, i art. 77 kpa. Po rozpatrzeniu odwołania Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r., Nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. W wyniku złożonej skargi, wyrokiem z dnia 15 listopada 2010 r., sygn. akt ISA/Wa 1008/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r. W uzasadnieniu Sąd stwierdził, że organ odwoławczy nie wykazał, dlaczego nie jest możliwe uzupełnienie postępowania dowodowego w trybie art. 136 kpa, twierdząc jedynie, iż "uchyla zaskarżoną decyzję w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji w celu przeprowadzenia w przedmiotowej sprawie postępowania, mającego wyjaśnić powstałe wątpliwości związane z planem zagospodarowania przestrzennego oraz decyzją o ustaleniu lokalizacji celu publicznego." Ponadto Sąd w powyższym wyroku stwierdził, że jeżeli Wojewoda [...] miał jakiekolwiek wątpliwości w sprawie, powinien był we własnym zakresie przeprowadzić postępowanie wyjaśniające mając na względzie zasadę szybkości postępowania. W wyniku ponownego rozpatrzenia odwołania od decyzji Prezydenta W. z dnia [...] grudnia 2008 r., Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r., nr [...] uchylił w całości zaskarżoną decyzję Prezydenta W. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Uzasadniając swe rozstrzygnięcie Wojewoda podkreślił, że stosownie do art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, Starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej może ograniczyć w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzanie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Zwrócił ponadto uwagę, że zarówno decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego z dnia [...] listopada 2006 r., Nr [...] jak i plan zagospodarowania przestrzennego obejmują działki Nr [...] z obrębu [...], Nr [...] z obrębu [...]. Zgodnie natomiast z treścią art. 50 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, inwestycje celu publicznego są lokalizowane na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku jego braku na podstawie decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego. W przedmiotowej sprawie część działek objęta jest zarówno miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, jak i decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Tymczasem decyzja Prezydenta W. z dnia [...] grudnia 2008 r., za podstawę wywłaszczenia podaje decyzję Prezydenta W. z dnia [...] listopada 2006 r., Nr [...] o ustaleniu lokalizacji celu publicznego. Uzasadniając przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, Wojewoda wskazał ponadto, że nie ma możliwości zastosowania przepisu art. 136 kpa tj. przeprowadzenia dodatkowego postępowania przez organ odwoławczy w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, z uwagi na fakt, że zaskarżone rozstrzygnięcie wydane zostało w oparciu o przepisy ustawy z dnia 7 września 2007 r. o przygotowaniu finałowego turnieju Mistrzostw Europy w piłce Nożnej UEFA EURO 2012 (Dz. U. Nr 173, poz. 1219) oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 12 października 2007 r. w sprawie wykazu przedsięwzięć Euro 2012, zgodnie z którymi "Odwołanie od decyzji administracyjnej wydanej w związku z realizacją przedsięwzięć Euro 2012 rozpatruje się w terminie 14 dni". Mając zatem na względzie zasadę szybkości postępowania oraz konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego uznał, że postępowanie takie powinien przeprowadzić Prezydent W. jako organ pierwszej instancji. Na decyzję powyższą skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosło Miejskie Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji w W. S.A. reprezentowane przez pełnomocnika radcę prawnego A. G., zarzucając organowi naruszenie: - art. 138 § 2 kpa w związku z art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez niezastosowanie się do oceny prawnej dokonanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 15 listopada 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 1008/10; - art. 34 ust. 3 ustawy o przygotowaniu finałowego turnieju Mistrzostw Europy w Piłce Nożnej UEFA EURO 2012 poprzez uznanie, że przy uwzględnieniu 14 dniowego terminu rozpatrzenia odwołania wynikającego z tego przepisu i wyrażonej w art. 12 kpa, zasadzie szybkości postępowania stosownie do art. 136 kpa nie jest możliwym przeprowadzenie dodatkowego postępowania przez organ odwoławczy w celu uzupełnienia materiału dowodowego w sprawie aby wyjaśnić wątpliwości związane z planem zagospodarowania przestrzennego oraz decyzją o ustaleniu lokalizacji celu publicznego i uznaniu, że czynności te powinien przeprowadzić organ I instancji; - art. 136 kpa poprzez uznanie, że przeprowadzenie dowodów byłoby w zbyt szerokim zakresie, co naruszałoby art. 15 kpa; - art. 97 § 1 i 98 § 1 kpa poprzez uznanie, iż ogólnikowe odniesienie się w treści decyzji Prezydenta W. z dnia [...] grudnia 2008 r. w przedmiocie wniosku o obligatoryjne zawieszenie postępowania administracyjnego, zamiast rozpatrzenia w drodze postanowienia stanowi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i stanowi podstawę do uchylenia decyzji pierwszej instancji na podstawie art. 138 § 2 kpa. - art. 12 § 1 kpa poprzez nieuzasadnione przedłużanie postępowania administracyjnego na skutek uchylenia decyzji Prezydenta W. i przekazania do ponownego rozpatrzenia, mimo obowiązku przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego w trybie art. 136 kpa. Odpowiadając na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał dotychczasowe stanowisko wyrażone w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja Wojewody [...] została wydana na podstawie art. 138 kpa (w brzmieniu obowiązującym od dnia 11 kwietnia 2011 r.) zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ ten powinien wskazać jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Jeśli do sądu administracyjnego zaskarżona została decyzja kasacyjna obowiązkiem Sądu jest dokonanie oceny, czy organ drugiej instancji nie przekroczył swoich uprawnień określonych w tym przepisie, co zdaniem Sądu w przedmiotowej sprawie nastąpiło. Istotnym dla rozpatrzenia sprawy jest to iż przedmiot sprawy był już oceniany przez sąd administracyjny, który w dniu 15 listopada 2010 r. wydał wyrok (sygn. akt I SA/Wa 1008/10) uchylający decyzję tego organu z dnia [...] kwietnia 2010 r. uchylającą decyzję Prezydenta W. z dnia [...] grudnia 2008 r. i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W powyższym wyroku Sąd zobowiązał Wojewodę [...] do przeprowadzenia we własnym zakresie postępowania wyjaśniającego wątpliwości związane ze stanem faktycznym sprawy tj. dotyczące planu zagospodarowania przestrzennego oraz decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego. Sąd uznał zatem zebrany w sprawie materiał dowodowy za wystarczający do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Jednocześnie Sąd uznał, że przekazując sprawę organowi pierwszej instancji Wojewoda [...] naruszył art. 15, art. 12 § 1, art. 6, art.7, art. 8, art. 11, art. 75 § 1, art. 77, art. 78, art. 80 i art. 107 § 3 kpa. Należy jednak zwrócić uwagę na to, że ocena prawna, o której mowa, jest wiążąca tylko o tyle, o ile odnosi się do tych samych okoliczności faktycznych i prawnych. Oznacza to, że traci ona moc wiążącą: 1. w razie zmiany ustawy, 2. w wypadku zmiany (już po wydaniu orzeczenia sądowego) istotnych okoliczności faktycznych sprawy, 3. po wzruszeniu tego orzeczenia w przewidzianym do tego trybie, a także 4. z uwagi na późniejsze podjęcie przez skład poszerzony NSA uchwały zawierającej ocenę prawną odmienną od wyrażonej we wcześniejszym wyroku sądu administracyjnego – uchwała składu 7 sędziów NSA z 30 czerwca 2008 r., FPS 1/08, ONSAiWSA 2008, nr 5 poz. 75. W związku z tym, iż w okresie od wydania wyroku przez Sąd do dnia wydania zaskarżonej decyzji nastąpiła zmiana treści § 2 art. 138 kpa (nowe brzmienie przepisu obowiązuje od 11.04.2011 r., a zaskarżoną decyzję organ wydał 12.04.2011r.) organ nie był związany powyższym wyrokiem. Zdaniem Sądu rozpatrującego przedmiotową sprawę wydanie decyzji przez organ odwoławczy w wyniku uchylenia poprzedniego orzeczenia przez Sąd 1 dzień po wejściu w życie zmiany treści § 2 art. 138 kpa było działaniem celowym mającym za zadanie uniknięcie związania organu oceną prawną wyrażoną przez Sąd w wyroku z dnia 15 listopada 2010 r., a mianowicie zastosowania art. 136 kpa. Jednak Sąd rozpatrujący niniejszą sprawę także uważa, że materiał dokumentacyjny niezbędny do merytorycznego rozstrzygnięcia jest pełny, a istniejące wątpliwości związane z planem zagospodarowania przestrzennego oraz decyzją o ustaleniu lokalizacji celu publicznego powinien organ odwoławczy wyjaśnić we własnym zakresie, ponieważ przedmiotem postępowania odwoławczego nie jest weryfikacja przez organ drugiej instancji decyzji organu pierwszej instancji, lecz ponowne rozpoznanie sprawy zgodnie z treścią art. 15 kpa. Zdaniem Sądu, Wojewoda [...] prawidłowo ustalił, że Prezydent W. naruszył przepisy postępowania nie rozpoznając wniosku L. S. i R. S. o zawieszenie postępowania w formie prawem przewidzianym tj. postanowieniem, a tylko odniósł się do niego w uzasadnieniu decyzji, jednak uchybienie to w realiach tej konkretnej sprawy nie miało żadnego wpływu na wynik sprawy. Nie mogło zatem stanowić podstawy prawnej do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji na podstawie art. 138 § 2 kpa w nowym brzmieniu. Z treści powyższego wniosku wynikało, że podstawę do zawieszenia postępowania stanowić miało to, że decyzja lokalizacyjna w oparciu, o którą prowadzone było postępowanie, nie dotyczyła i nie mogła dotyczyć obszaru objętego wnioskiem, wydana została bowiem po uchyleniu planu miejscowego, ponadto decyzja lokalizacyjna w sposób prawidłowy wyłącza obszar objęty planem miejscowym, w zakresie jego obowiązywania. Powyższe wątpliwości zdaniem Sądu mogły wyjaśnić same organy w oparciu o materiał dowodowy znajdujący się w aktach sprawy. Natomiast intencją ustawodawcy zmieniającego treść § 2 art. 138 kpa było umożliwienie organowi odwoławczemu uchylenie decyzji organu pierwszej instancji jeżeli naruszył on przepisy postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, oraz istotny wpływ na konieczny do jej wyjaśnienia zakres sprawy mający wpływ na jej rozstrzygnięcie. Zdaniem Sądu dotyczy to przede wszystkim naruszenia przez organ pierwszej instancji art. 7, art. 77 i art. 80 kpa. Z materiału dokumentacyjnego znajdującego się w aktach sprawy nie wynika, aby organ pierwszej instancji naruszył przepisy postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy. Ponieważ zebrany w sprawie materiał dowodowy jest pełny i wymaga jedynie oceny, to zdaniem Sądu może to zrobić organ odwoławczy sam. Sąd nie podziela w tej kwestii stanowiska Wojewody [...], że nie ma on możliwości zastosowania przepisu art. 136 kpa tj. przeprowadzenia dodatkowego postępowania przez organ odwoławczy w celu oceny dowodów i materiałów w sprawie, z uwagi na to, że zaskarżone rozstrzygnięcie wydane zostało w oparciu o przepisy ustawy z dnia 7 września 2007 r. o przygotowaniu finałowego turnieju Mistrzostw Europy w piłce Nożnej UEFA EURO 2012 (Dz. U. Nr 173, poz. 1219) oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 12 października 2007 r. w sprawie wykazu przedsięwzięć Euro 2012, zgodnie z którymi "Odwołanie od decyzji administracyjnej wydanej w związku z realizacją przedsięwzięć Euro 2012 rozpatruje się w terminie 14 dni" ponieważ termin 14 dniowy do rozpatrzenia odwołania określony w art. 35 powyższej ustawy jest jedynie terminem instrukcyjnym, a nie terminem zawitym. Ponadto w realiach przedmiotowej sprawy istnieje zdaniem Sądu możliwość wydania rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy bez zwłoki. Ponownie rozpatrując sprawę organ uwzględni stanowisko Sądu i sam we własnym zakresie przeprowadzi niezbędne postępowanie wyjaśniające w oparciu o zebrany w sprawie materiał dowodowy oraz wyda orzeczenie merytoryczne. Mając na uwadze powyższe Sąd na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.