I SA/Wa 1051/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Dariusz Chaciński (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik sędzia WSA Elżbieta Lenart Protokolant referent stażysta Tomasz Noske po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 lipca 2013 r. sprawy ze skargi Prezydenta Miasta G. wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej na rzecz skarżącego Prezydenta Miasta G. wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] listopada 2010 r., nr [...] po rozpatrzeniu wniosku Prezydenta Miasta G. wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej o ponownie rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r. stwierdzającą nieważność orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Urząd Spraw Wewnętrznych w G. z dnia [...] sierpnia 1960 r. o wywłaszczeniu za odszkodowaniem nieruchomości położonej w G., utrzymał w mocy swą poprzednią decyzję nr [...]. Decyzja powyższa wydana została w następującym stanie faktycznym sprawy: Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Urząd Spraw Wewnętrznych w G. rozstrzygnięciem z dnia [...] sierpnia 1960 r., nr [...] orzekło o wywłaszczeniu za odszkodowaniem nieruchomości położonej w G. przy ul. [...] i [...], oznaczonej katastralnie jako parcela nr [...] o powierzchni [...] m2, zapisanej w księdze wieczystej Sądu Powiatowego w G. KW nr [...], wykaz [...], stanowiącej własność A. K. Pismem z dnia 16 grudnia 2004 r. M. K., I. K. i W. K. (następcy prawni A. K.) reprezentowani przez radcę prawnego R. S. wnieśli o stwierdzenie nieważności powyższego orzeczenia w części dotyczącej przyznania odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Po rozpoznaniu powyższego wniosku decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r., nr [...] Minister Infrastruktury stwierdził nieważność orzeczenia z dnia [...] sierpnia 1960 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że przeprowadzona w sprawie rozprawa administracyjna przeprowadzona została bez wysłuchania opinii biegłych, a ponadto, że opinia szacunkowa stanowiąca podstawę do ustalenia odszkodowania została sporządzona po rozprawie odszkodowawczej na cztery dni przed wydaniem orzeczenia, co pozbawiło właściciela nieruchomości możliwości zapoznania się i ustosunkowania się do przedmiotowej opinii. Powyższe stanowiło rażące naruszenie przepisu art. 21 ustawy z dna 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Pismem z dnia 7 września 2010 r. Prezydent Miasta G. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej powyższą decyzją Ministra Infrastruktury z dnia [...] sierpnia 2010 r. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] listopada 2010 r., nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wskazał, że w sprawie niniejszej ustalenie odszkodowania nastąpiło na podstawie opinii szacunkowej sporządzonej już po przeprowadzeniu rozprawy odszkodowawczej, co stanowiło rażące naruszenie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r., a zatem zasadnie stwierdzona została nieważność orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej - Urząd Spraw Wewnętrznych w G. z dnia [...] sierpnia 1960 r. Pismem z dnia 20 grudnia 2010 r. Prezydent Miasta G. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze wniósł o uchylenie w całości decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] listopada 2010 r. oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] sierpnia 2010 r. wskazując, że rozpoznając niniejszą sprawę organ w ogóle nie odniósł się do kwestii prawidłowości ustalonego odszkodowania. Ponadto wskazał, że stwierdzenie nieważności decyzji funkcjonującej w obrocie prawnym od kilkudziesięciu lat jest odstępstwem od zasady trwałości decyzji ostatecznych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 24 maja 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 65/11, oddalił ww. skargę uznając ja za niezasadną, bowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa. W uzasadnieniu wyroku Sąd podzielił stanowisko Ministra Infrastruktury, że w niniejszej sprawie ustalono odszkodowanie z rażącym naruszeniem art. 21 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. Nr 17, poz. 70), a przez to orzeczenie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Urzędu Spraw Wewnętrznych w G. z dnia [...] sierpnia 1960 r., w części dotyczącej przyznania odszkodowania zawiera wadę, o której mowa w art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. Zdaniem Sądu w kwestionowanej w postępowaniu nadzorczym decyzji odszkodowawczej ustalono odszkodowanie, a jego ustalenie nie było oparte o prawidłowo przygotowany przez rzeczoznawców operat szacunkowy, który był następnie przedmiotem zapoznania się i oceny w toku rozprawy przeprowadzonej z udziałem stron i biegłych. Ponadto na etapie prowadzenia postępowania wywłaszczeniowego, w dniu [...] lipca 1960 r. odbyła się rozprawa odszkodowawcza, która poprzedziła wydanie decyzji o wywłaszczeniu i odszkodowaniu, w której uczestniczyła R. K. w imieniu męża A. K., a która odbyła się przed opracowaniem użytego dla potrzeb wydanej decyzji operatu i bez uczestnictwa biegłego. Jednocześnie Sąd wskazał, iż brak biegłych na rozprawie stanowi naruszenie art. 21 ustawy, jednakże nie może być oceniany w kategoriach przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji odszkodowawczej, to jednak w sprawie niniejszej, w dacie rozprawy, wycena nie była w ogóle dokonana. Sąd wskazał, iż rzeczoznawca F. K. sporządził ją w dniu [...] sierpnia 1960 r., a zatem po przeprowadzonej rozprawie. Z akt sprawy nie wynika także, aby przed wydaniem decyzji odszkodowawczej organ w ogóle poinformował wywłaszczanych o istnieniu tego dowodu a tym samym umożliwił zapoznanie się z opinią i ustosunkowanie do wyliczonej kwoty odszkodowania. Zdaniem Sądu, nie budziło zastrzeżeń stanowisko Ministra Infrastruktury, że wydana w takich warunkach decyzja odszkodowawcza została wydana z rażącym naruszeniem prawa – art. 21 ustawy. Organ ustalił odszkodowanie z pominięciem jasnych w swej treści przepisów prawa, co nie jest do pogodzenia z zasadą praworządności. W ocenie Sądu Minister Infrastruktury zasadnie wskazał, że wyliczenie kwoty odszkodowania w oparciu o przepisy ustawy z dnia 12 marca 1958 r. nie może być uznane za proste przeliczenie będące efektem zastosowania sztywnych stawek wynikających z treści obowiązujących przepisów prawa. W istocie, bowiem wycena gruntu budowlanego poddana była regulacji zawartej w treści art. 8 ust.6 ustawy i zależała od rodzaju miasta, położenia działki, jej obszaru. Między innymi mogła wahać się od 5-10 % przeciętnych kosztów wybudowania domu jednorodzinnego pięcioizbowego w danej miejscowości. Odszkodowanie mogło też ulec zmniejszeniu, jeżeli obszar gruntu wywłaszczonego był mniejszy niż dopuszczalna powierzchnia działki pod budowę domu jednorodzinnego. Przepis art. 8 ustawy nie zawierał, więc wyłącznie sztywnych wytycznych w zakresie reguł ustalania odszkodowania, ale również dawał biegłemu pewną swobodę w zakresie dokonywanej przez niego oceny. Wobec powyższego Sąd nie podzielił stanowiska Prezydenta Miasta G., że oceniając legalność decyzji odszkodowawczej organ nadzoru winien przede wszystkim ocenić, czy popełnione przez organ wywłaszczeniowy uchybienia miały wpływ na wysokość ustalonego odszkodowania. Konkludując Sąd uznał, iż organ przeprowadził rozprawę nie dysponując ostateczną wyceną wywłaszczanej nieruchomości, bez udziału biegłych, w sytuacji, gdy strony nie znały szacunku rzeczoznawcy i nie mogły się do niego ustosunkować. Wadliwość ustalenia odszkodowania i w konsekwencji wadliwość kwestionowanej decyzji polega, więc na tym, że w sprawie w ogóle nie doszło do przed wydaniem decyzji do ustalenia kwoty odszkodowania, a tym samym także do umożliwienia zainteresowanym zajęcia stanowiska w tym przedmiocie. Nie można, zatem ustalić, czy uchybienie to przełożyło się na wynik sprawy, tj. wysokość ustalonego odszkodowania. Sądu uznał, iż z tej przyczyny nie zasługują na uwzględnienie zarzuty odnoszące się do kwestii związanych z kontrolą wysokości przyznanego odszkodowania, a także pozostałe zarzuty skargi, w szczególności brak jest podstaw do uznania, że strony zapoznały się z opinią szacunkową i miały możliwość ustosunkowania się do ustalonej kwoty odszkodowania. Od powyższego wyroku Prezydent Miasta G. wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej wniósł skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości, zarzucając: 1. na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. naruszenie art. 21 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94) poprzez błędną jego wykładnię, skutkującą nieprawidłowym zastosowaniem art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., polegającą na przyjęciu, że: a) jedynie osobista obecność biegłego na rozprawie odszkodowawczej i przedstawienie przez niego sporządzonej uprzednio na piśmie opinii szacunkowej stanowi realizację obowiązku wynikającego z ww. art. 21 ustawy, a przedstawienie opinii w inny sposób stanowi rażące naruszenie prawa; b) wydanie decyzji o odszkodowaniu w oparciu o pisemną opinię szacunkową opatrzoną datą późniejszą niż data rozprawy administracyjnej (ale sporządzoną przed wydaniem decyzji o odszkodowaniu) stanowi rażące naruszenie prawa skutkujące nieważnością decyzji odszkodowawczej, bez względu na prawidłowość ustalenia odszkodowania; 2. na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik postępowania, tj.: a) art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. przez jego niezastosowanie, tj. niestwierdzenie przez WSA nieważności decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] listopada 2010 r., sygn. [...] oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] sierpnia 20010 r., sygn. [...], mimo zaistnienia przesłanki z art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a. – braku właściwości Ministra Infrastruktury do orzekania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej; b) art. 133 § 1 P.p.s.a. przez nieuwzględnienie przy wydawaniu wyroku treści pisma A. K. z dnia [...] czerwca 1960 r., z którego wynika, że przed rozprawą wywłaszczeniowo-odszkodowawczą wywłaszczonemu znana była oszacowana wartość nieruchomości ([...]zł); c) art. 141 § 4 P.p.s.a. przez nieprawidłowe uzasadnienie wyroku w części dotyczącej stwierdzenia, że "w dacie rozprawy wycena nie była w ogóle dokonana" oraz że "brak jest podstaw do uznania, że strony zapoznały się z opinią szacunkową i miały możliwość ustosunkowania się do ustalonej kwoty odszkodowania" w kontekście treści ww. pisma A. K. z dnia [...] czerwca 1960 r. Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 12 lutego 2013 r., I OSK 1688/11, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania uznając, że skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy. NSA wskazał, iż usprawiedliwione są zarzuty naruszenia przepisów postępowania, które to uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a dotyczące naruszenia art. 133 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 P.p.s.a. Zdaniem NSA Sąd I instancji pominął istotne w sprawie okoliczności wynikające z materiałów znajdujących się w aktach przekazanych przez Ministra Infrastruktury. Wskazał, iż uwadze Sądu uszło nie tylko pismo A. K. z dnia [...] czerwca 1960 r., ale też nie została całościowo przeanalizowana dokumentacja dotycząca wyceny wywłaszczanej nieruchomości i stanowiska wyrażanego przez A. K. i jego żonę R. K. w toku postępowania. Zdaniem NSA specyficzna sytuacja, jaka zaistniała w rozpoznawanej sprawie nie pozwalała na ograniczenie się wyłącznie do podniesienia, że rozprawa odszkodowawcza w dniu [...] lipca 1960 r. odbyła się bez udziału biegłego, a rzeczoznawca majątkowy F. K. sporządził wycenę, na podstawie, której ustalono odszkodowanie w dniu [...] sierpnia 1960 r., a więc po rozprawie. Konkludując NSA wskazał, iż Sąd pierwszej instancji pominął istotne w sprawie okoliczności związane z przebiegiem postępowania wywłaszczeniowego i stanowiskiem właściciela nieruchomości, co do wysokości odszkodowania powoduje konieczność uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Ocena pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji nadzorczej poprzedzona być musi całościową analizą materiału sprawy. Dopiero po zajęciu przez Sąd stanowiska, co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę wyrokowania podlegać będzie rozważeniu, czy w sprawie zakończonej orzeczeniem z dnia [...] sierpnia 1960 r. przy ustaleniu odszkodowania doszło do rażącego naruszenia przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, tak jak to przyjął Minister Infrastruktury w zaskarżonej decyzji. Rozpoznając ponownie sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. W ocenie sądu skarga zasługiwała na uwzględnienie. Sąd w obecnym składzie podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, niezależnie od tego, że wykładnią prawa zawartą w powołanym wyroku NSA jest związany, stosownie do art. 190 P.p.s.a. W pierwszej kolejności wskazać należy, iż Sąd w niniejszym składzie podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie, iż w utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, iż sam brak obecności biegłych na rozprawie, stanowi naruszenie art. 21 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (po dniu 28 listopada 1973 r. art. 22 tej ustawy), ale nie może być oceniany w kategoriach przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji odszkodowawczej z powodu rażącego naruszenia prawa. Dodać bowiem należy, że dla oceny tej kwestii istotne są też inne okoliczności sprawy, m.in. stanowisko wywłaszczanego, co do wysokości kwoty odszkodowania (np. wyroki NSA z dnia 6 listopada 2008 r., I OSK 1459/07; z dnia 20 listopada 2009 r., I OSK 195/09; z dnia 19 października 2011 r., I OSK 219/11, z dnia 27 czerwca 2012 r., I OSK 985/11). Wobec powyższego do rozważenia pozostało, czy w sprawie ustalenia odszkodowania doszło do rażącego naruszenia art. 21 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. Nr 17, poz. 70) ze względu na to, iż ustalenie odszkodowania w kwocie [...] zł nastąpiło na podstawie opinii szacunkowej inż. F. K. z dnia [...] sierpnia 1960 r., a więc sporządzonej po przeprowadzeniu rozprawy odszkodowawczej. Minister stwierdzając nieważność orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Urząd Spraw Wewnętrznych w G. z dnia [...] sierpnia 1960 r. stwierdził, iż strony ww. postępowania przed wydaniem orzeczenia odszkodowawczego, nie miały możliwości zapoznania się z opinią szacunkową i ustosunkowania się do ustalonej kwoty odszkodowania. Nadto organ stwierdził, iż na potrzeby niniejszego postępowania inż. F. K. sporządził przed rozprawą odszkodowawczą w dniach [...] lipca 1958 r. i w dniu [...] maja 1959 operaty szacunkowe wyceniające ww. nieruchomość na [...] zł, które jednak nie stanowiły podstawy do przyznania odszkodowania w wysokości ustalonej orzeczeniem z dnia [...] sierpnia 1960 r.. Zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie organ stwierdzając nieważność orzeczenia z dnia [...] sierpnia 1960 r. na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. pominął istotne w sprawie okoliczności związane z przebiegiem postępowania wywłaszczeniowego i stanowiskiem właściciela nieruchomości, co do wysokości odszkodowania, czym naruszył art. 7, 77 § 1 w związku z art. 156 1 pkt 2 k.p.a. W szczególności organ pominął, jak słusznie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 lutego 2013 r. sygn. akt I OSK 1688/11, pismo A. K. z dnia [...] czerwca 1960 r. oraz stanowiska wyrażane przez A. K. i jego żonę R. K. w toku postępowania administracyjnego. Organ w uzasadnieniach swoich decyzji stwierdzając nieważność decyzji wywłaszczeniowej z dnia [...] sierpnia 1960 r. ograniczył się wyłącznie do stwierdzenia, iż rozprawa odszkodowawcza, która się odbyła w dniu [...] lipca 1960 r. odbyła się bez udziału biegłego, a rzeczoznawca F. K. sporządził wycenę na podstawie, której ustalono odszkodowanie w dniu [...] sierpnia 1960 r., a więc po przeprowadzonej rozprawie odszkodowawczej. Jak wynika akt sprawy w toku postępowania wywłaszczeniowego, którym objęte były także nieruchomości innych właścicieli A. K. domagał się sfinalizowania czynności dotyczących jego nieruchomości. Nieruchomość ta w dacie zajęcia stanowiła grunty rolne, wyceniane początkowo przez biegłego powołanego przez Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. F. K. na kwotę [...] zł (orzeczenie szacunkowe z dnia [...] lipca 1958 r.). Pismem z dnia [...] kwietnia 1960 r. A. K. wystąpił o zawarcie umowy w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, wyrażając gotowość sprzedaży swojej parceli za kwotę [...] zł jako parceli budowlanej o powierzchni [...] m2. W piśmie z dnia [...] czerwca 1960 r. A. K. zwrócił się do organu o ostateczne ustalenie odszkodowania podnosząc, że cena wywłaszczonej parceli według szacunku biegłego winna wynosić [...] zł. Na rozprawie w dniu [...] lipca 1960 r. występująca w imieniu męża R. K. wniosła o "wywłaszczenie i ustalenie odszkodowania jak za samodzielną parcelę zgodnie z przepisami". Ostatecznie, w kolejnej opinii szacunkowej z dnia [...] sierpnia 1960 r. biegły F. K. wycenił wywłaszczoną nieruchomość na żądaną przez A. K. kwotę [...] zł i w takiej wysokości w decyzji z dnia [...] sierpnia 1960 r., która nie została przez stronę zaskarżona, zostało ustalone odszkodowanie. Prawdą jest, iż opinia, na podstawie której ustalono wysokość odszkodowania została sporządzona po przeprowadzonej rozprawy odszkodowawczej, jednakże trzeba mieć na uwadze, iż przyznana wysokość odszkodowania była finalnie zgodna z oczekiwaniami właściciela, które wyraził w piśmie z dnia [...] czerwca 1960 r. żądając odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość w kwocie [...] zł. Ponadto analiza akt administracyjnych sprawy prowadzi też do jednoznacznego wniosku, iż strony postępowania nie wykazywały niezadowolenia ze skutków, jakie ta decyzja wywołała. Tym bardziej, iż orzeczenie o wywłaszczeniu nieruchomości i odszkodowaniu stało się ostateczne. Organ ponownie rozpatrując sprawę musi podjąć ocenę, czy stwierdzone naruszenie prawa miało charakter rażącego w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. uwzględniając całokształt okoliczności sprawy, co w rozpoznawanym przypadku dotyczy także sporządzenia końcowej opinii po rozprawie, jednakże przy jednoczesnym uwzględnieniu stanowiska wywłaszczanego, co do wysokości odszkodowania. Nie można bowiem przyjąć z góry założenia, iż naruszenie jednego z przepisów, który ma zastosowanie w niniejszej sprawie oznacza, iż decyzja w takiej sprawie została wydana z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Mając to wszystko na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a) i c) w zw. z art. 135 P.p.s.a. sąd orzekł jak w pkt 1 wyroku. O wstrzymaniu zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 P.p.s.a., a o kosztach na podstawie art. 200 P.p.s.a.