I SA/Wa 1055/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dariusz Chaciński (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz Sędzia WSA Iwona Kosińska Protokolant referent stażysta Anna Głowacka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 czerwca 2016 r. sprawy ze skargi T. G. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] kwietnia 2015 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie (SKO) przy piśmie z 17 czerwca 2015 r. zatytułowanym odpowiedź na skargę, przekazało do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę T. G. z 27 maja 2015 r. – twierdząc, że jest to skarga na postanowienie SKO z w sprawie przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej kwietnia 2015 r., nr w sprawie przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej, i wniosło o jej oddalenie. Powołanym postanowieniem, wydanym na podstawie art. 134 k.p.a., SKO stwierdziło niedopuszczalność zażalenia T. G., którego treść zawarta została w piśmie z 10 kwietnia 2015 r. (karta oznaczona nr 270v akt administracyjnych). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie – uznając, że przekazana przez SKO skarga T. G. jest niezrozumiała, bowiem skarżąca przywołuje wiele pism i sygnatur spraw prowadzonych przez SKO, a ustalenie, której sprawy i w jakim przedmiocie skarga ta dotyczy jest niemożliwe – zarządzeniem z 26 czerwca 2015 r. wezwał T. G. do sprecyzowania skargi, poprzez jednoznaczne wskazanie jej przedmiotu, w tym określenie jakie postanowienie, decyzję lub zaniechanie skarżąca kwestionuje. Ponieważ odpowiedź skarżącej zawarta w piśmie z 24 lipca 2015 r. niczego nie wyjaśniła, kolejnym zarządzeniem z 12 sierpnia 2015 r. sąd wezwał do sprecyzowania skargi podkreślając, że wezwanie to jest ostateczne. W odpowiedzi z 7 września 2015 r. T. G. ponownie podniosła wiele wątków (np. bezczynność, nienależyte wykonywanie obowiązków służbowych przez SKO i Centrum Pomocy Społecznej), składając jednocześnie wniosek o przyznanie prawa pomocy. Po przyznaniu T. G. prawa pomocy i ustanowieniu przez Okręgową Radę Adwokacką w W. adwokata z urzędu, zarządzeniem z 27 stycznia 2016 r. (k. 38) sąd wezwał adw. M. D. do sprecyzowania przedmiotu skargi (wskazania zaskarżonego aktu lub w przypadku bezczynności lub przewlekłości, czego ona dotyczy). W odpowiedzi na wezwanie pełnomocnik skarżącej w piśmie z 3 marca 2016 r. (k. 41) wskazała, że przedmiotem skargi są cztery postanowienia SKO, w tym postanowienie z [...] kwietnia 2015 r., [...], oraz bezczynność SKO wobec dwóch wezwań skarżącej z 13 lutego i 13 maja 2015 r. Zarządzeniem z 11 marca 2016 r. (k. 46) sąd poinformował pełnomocnika skarżącej, że skargi na trzy postanowienia wskazane w odpowiedzi z 3 marca 2016 r. (za wyjątkiem postanowienia SKO z [...]kwietnia 2015 r., [...]) zostały już odrzucone (wskazując sygnatury tych spraw: I SA/Wa 1107/15, I SA/Wa 1110/15, I SA/Wa 1106/15) i zwrócił się do pełnomocnika skarżącej o wskazanie, czy podtrzymuje skargę na postanowienia, wobec których skargi zostały już odrzucone. Jednocześnie sąd wyłączył z niniejszej sprawy (I SA/Wa 1055/15) skargi na bezczynność SKO wobec wezwań skarżącej z 13 lutego i 13 maja 2015 r. W odpowiedzi na to zarządzenie pełnomocnik skarżącej w piśmie z 11 kwietnia 2016 r. (k. 51) stwierdziła, że T. G. nie wyraziła zgody na ograniczenie przedmiotu skargi z 27 maja 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. W ocenie sądu skarga T. G. z 27 maja 2015 r., po jej sprecyzowaniu w piśmie pełnomocnika z urzędu z 3 marca 2016 r., nie zasługiwała na uwzględnienie. Sąd przyjął, że przedmiotem skargi w niniejszej sprawie może być wyłącznie postanowienie SKO z [...]kwietnia 2015 r., nr [...]. Nie można bowiem świadomie zakładać – wbrew temu, przy czym obstaje skarżąca – że przedmiotem skargi mogą być również akty, w stosunku do których sąd już raz skargę odrzucił, o czym wie i sąd (z urzędu) i skarżąca, której pełnomocnik został o tym dodatkowo poinformowany w wykonaniu zarządzenia z 11 marca 2016 r. Takie zachowanie skarżącej, która nie wyraziła zgody na ograniczenie skargi – o czym poinformowała pełnomocnik skarżącej w piśmie z 11 kwietnia 2016 r. – wiedząc o rozstrzygnięciach sądu, co do pozostałego jej zakresu, nie może korzystać z ochrony, gdyż stanowi nadużycie prawa do sądu. Ogólnie rzecz ujmując, nadużyciem prawa jest bowiem wykorzystywanie instytucji prawnej wbrew jej celowi i funkcji. Zakaz nadużycia prawa wiązać należy z zasadą państwa prawnego, wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP, w której znajduje swoją podstawę (por. K. Osajda, Nadużycie prawa w procesie cywilnym, "Przegląd Sądowy" 2005, nr 5 s. 69; M.G. Plebanek, Nadużycie praw procesowych, s. 57; P. Przybysz, Nadużycie prawa w prawie administracyjnym, w: H. Izdebski, A. Stępkowski (red.), Nadużycie prawa, Warszawa 2003, s. 204-205). W doktrynie przyjmuje się, że nadużycie praw procesowych należy uznać za samoistną instytucję prawa procesowego (A. Redelbach, S. Wronkowska, Z. Ziembiński, Zarys teorii państwa i prawa, Warszawa 1992, s. 153; P. Przybysz - głos w dyskusji na Konferencji Wydziału Prawa i Administracji UW dnia 1 marca 2002 r., w: red. H. Izdebski, A. Stępkowski, Nadużycie prawa, LIBER 2003, s. 189). Do nadużycia prawa dochodzi w sytuacjach, gdy strona podejmuje prawnie dozwolone działania dla celów innych, niż przewidziane przez ustawodawcę. W konsekwencji zachowanie, które formalnie zgodne jest z literą prawa, lecz sprzeciwia się jej sensowi, nie może zasługiwać na ochronę (M. Warchoł, Pojęcie nadużycia prawa w procesie karnym, Prokuratura i Prawo, 2007/11/49; T. Cytowski, Procesowe nadużycie prawa, PS 2005/5/81). Tak samo należy ocenić działania podmiotu, który inicjuje szereg postępowań administracyjnych lub sądowych w celu innym, niż ochrona swych praw – w ten sposób wpływając na obniżenie poziomu ochrony innych podmiotów, które nie mogą w dostatecznie szybki sposób uzyskać ochrony prawnej (H. Dolecki, Nadużycie prawa do sądu, w: Sądownictwo administracyjne gwarantem wolności i praw obywatelskich 1980–2005, Warszawa 2005, s. 136). Stanowisko takie znajduje aprobatę nie tylko w orzecznictwie sądów polskich, ale także akceptowane jest przez Europejski Trybunał Praw Człowieka, który wielokrotnie zwracał uwagę, że określone działania strony w procesie można uznać za nadużycie prawa do sądu. Za dopuszczalną uznano m.in. odmowę przyznania pomocy prawnej z uwagi na nadużycie prawa do sądu (post. EKPC z: 10 lipca 1986 r., Winer p. Zjednoczonemu Królestwu, skarga nr 10871/84; 4.12.1985 r., W. p. Niemcom, skarga nr 11564/85; 2 lipca1997 r., Steward-Brady p. Zjednoczonemu Królestwu, skarga nr 27436/95, por. również M. Stępień, Nadużycie prawa do sądu – czy sądy są bezsilne względem pieniaczy sądowych? w: M. Balcerzak, T. Jasudowicz, J. Kapelańska-Pręgowska (red.), Europejska Konwencja Praw Człowieka i jej system kontrolny – perspektywa systemowa i orzecznicza, Toruń 2011, s. 423-424, 441-442). Takie też stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 12 lipca 2016 r., I OZ 605/16. Zauważyć też należy, że zachowanie skarżącej tworzy swoisty paradoks, polegający na tym, że istotą sporu przestaje być sprawa administracyjna jako taka, a staje się nim określenie przedmiotu sprawy. W ocenie sądu jest to sytuacja niedopuszczalna. Na skarżącej spoczywa obowiązek skonkretyzowania przedmiotu skargi i nie może on być określony w ten sposób, że skarżąca świadomie dąży do ponownego rozpatrzenia skargi na akt, odnośnie którego już wcześniej skarga została odrzucona. Takie działanie stanowi nadużycie prawa do sądu i uzasadnia rozpoznanie skargi tylko w takim zakresie, jaki nie był jeszcze przedmiotem rozstrzygnięcia. W przeciwnym razie skarżąca mogłaby wielokrotnie występować o rozstrzygnięcie tej samej sprawy sądowoadministracyjnej, co za każdym razem rodziłoby konieczność odrzucania skargi (art. 58 § 1 pkt 4 p.p.s.a.) i angażowania dwóch instancji sądowych wobec działań stanowiących nadużycie prawa do sądu. Jeśli zaś chodzi o postanowienie SKO z [...] kwietnia 2015 r., nr [...], stwierdzić należy, że jest ono zgodne z prawem. O ile odwołanie jest powszechnym środkiem zaskarżenia decyzji nieostatecznych w tym sensie, że ograniczenie prawa do wniesienia odwołania musi wynikać z wyraźnego przepisu ustawy, o tyle w odniesieniu do zażaleń przyjęta jest reguła odwrotna, tzn. służy ono jedynie wówczas, gdy przepis kodeksu wyraźnie upoważnia do wniesienia tego środka zaskarżenia (por. np. wyrok NSA z 5 lutego 1998 r., II SA 1434/97, LEX nr 41281). Nie jest więc dopuszczalne zażalenie, jeśli k.p.a. nie przewiduje wprost sytuacji, gdy taki środek zaskarżenia może zostać uruchomiony. Zażalenie nie jest jednak instytucją jednolitą, bowiem obok zażalenia na postanowienie (zob. art. 141 k.p.a.), kodeks przewiduje zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie (art. 37 § 1 i art. 106 § 6 k.p.a.). W niniejszej sprawie T. G. za pomocą zażalenia próbowała zwalczać nie konkretne postanowienie, wydane przez organ administracji (w zakresie bezczynności dotyczącej wezwań skarżącej z 13 lutego i 13 maja 2015 r. skarga została bowiem wyłączona z niniejszej sprawy do osobnego postępowania), lecz bliżej nieokreślone "utrudnienia" w wydaniu korespondencji, brak "stanowiska na piśmie za 03/15", "brak szacunku do obowiązków służbowych" i.t.p. Jest rzeczą oczywistą, że kwestionowane w powyższy sposób przez skarżącą wadliwe (jej zdaniem) działanie administracji, nie może być zwalczane za pomocą zażalenia, jako środka zaskarżenia, lecz co najwyżej za pomocą środków przewidzianych w dziale VIII k.p.a., tj. wniosku lub skargi. Sąd nie jest uprawniony do oceny zarzutów skarżącej z punktu widzenia tego typu środków, gdyż nie podlega to kontroli sądu (zob. art. 3 § 2 p.p.s.a.). Nie bez znaczenia jest też fakt znany sądowi z autopsji, że skarżąca nadużywa swoich uprawnień procesowych do wszczynania różnego typu postępowań dotyczących przyznania pomocy społecznej, w trakcie których lub w związku z którymi składa wiele pism o różnym charakterze, których ilość i treść nie pozwala na odczytanie rzeczywistych intencji skarżącej, nie tylko przez właściwe organy, ale również przez sąd administracyjny. Taka postawa skarżącej utrudnia kontrolę działania administracji z punktu widzenia jej rzeczywistych potrzeb, w tym również jej prawa do korzystania z pomocy społecznej (zob. art. 67 i art. 69 Konstytucji), w zakresie i formie określonej w ustawie. W tej konkretnej sytuacji, mając na uwadze, że zaskarżone postanowienie SKO stwierdzające niedopuszczalność zażalenia (art. 134 k.p.a.) nie narusza prawa, na podstawie art. 151 p.p.s.a. sąd orzekł jak w wyroku.