I OZ 605/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno po rozpoznaniu w dniu 12 lipca 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia P. S. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 kwietnia 2016 r., sygn. akt I SO/Wa 379/16 w sprawie wniosku P. S. o wymierzenie grzywny Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w W. za nieprzekazanie skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie postanawia oddalić zażalenie. Postanowieniem z 22 kwietnia 2016 r., I SO/Wa 379/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił wniosek P. S. o wymierzenie grzywny Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w W. za nieprzekazanie w terminie skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W uzasadnieniu Sąd podniósł, że zgodnie z art. 54 § 1 i 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej jako: "p.p.s.a.") skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. Organ przekazuje skargę sądowi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania. Z kolei w myśl art. 55 § 1 p.p.s.a. w razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a., sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a., czyli do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. P. S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, za pośrednictwem organu, skargę z 16 czerwca 2015 r. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. w przedmiocie nierozpatrzenia wniosku z 10 maja 2015 r. o wyjaśnienie wątpliwości w treści postanowienia z [...] marca 2015 r. nr [...]. Skarga ta, jak wynika z prezentaty organu, wpłynęła do SKO w W. 16 czerwca 2015 r. (k. 2 akt sąd. sprawy I SAB/Wa 316/16). Od tej daty rozpoczął bieg trzydziestodniowy termin do wykonania przez organ obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a. Termin ten upłynął 16 lipca 2015 r. Tymczasem skarga P. S. wraz z odpowiedzią na skargę i aktami administracyjnymi została przekazana przez organ dopiero 5 kwietnia 2016 r. (data prezentaty Sądu). W ocenie Sądu, choć wskazane opóźnienie w przekazaniu skargi nie zasługuje na aprobatę, to jednak oprócz samego faktu naruszenia terminu przekazania skargi sądowi, przy rozstrzyganiu o nałożeniu grzywny należy wziąć pod uwagę również przyczyny niewypełnienia przez organ ww. obowiązku. Przepisy dopuszczające wymierzenie organowi grzywny mają bowiem na celu dyscyplinowanie organów, jak również stosowanie wobec nich finansowych środków represyjnych, a Sąd, orzekając o zasadności wymierzenia grzywny na podstawie art. 55 p.p.s.a., powinien rozważyć całokształt okoliczności sprawy, związanych z nieterminowym przekazaniem skargi, a tym samym wziąć pod uwagę stopień winy organu. W rozpatrywanym przypadku przekroczenie terminu, choć znaczne, to jednak w przekonujący sposób zostało przez organ w odpowiedzi na skargę wyjaśnione i usprawiedliwione. Skarżący wnosząc szereg wniosków do organu administracji publicznej, a w konsekwencji i skarg do sądu administracyjnego, powinien liczyć się z tym, że pisma te nie zawsze będą rozpoznawane, czy też przekazywane do sądu w terminach wynikających z przepisów prawa. Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł P. S., domagając się jego uchylenia w całości i wymierzenia SKO w W. odpowiedniej grzywny bądź przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia Sądowi I instancji. W uzasadnieniu podniósł, że nie zgadza się z przedmiotowym postanowieniem, albowiem wydane zostało niezgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Zdaniem skarżącego WSA w Warszawie nie wziął pod uwagę wszystkich aspektów sprawy. Podkreślił, że SKO w W. przekazało skargę dopiero po złożeniu wniosku do WSA, czyli po około 9 miesiącach od daty jej wpływu. To rażące pogwałcenie terminu nie zasługuje na jakiekolwiek usprawiedliwienie i jest całkowicie niedopuszczalne. Sąd I instancji miał bowiem podstawy, aby przy tak rażącym naruszeniu terminu do przekazania skargi, wymierzyć grzywnę SKO. Zdaniem skarżącego powoływanie na szereg wniosków złożonych do Kolegium nie jest w pełni uzasadnione i usprawiedliwione, albowiem każdy obywatel Rzeczypospolitej ma zgodnie z Konstytucją RP prawo do składania skarg, wniosków, petycji i zażaleń i nikt nie może zabronić tego prawa. Obywatel składając skargi, wnioski, petycje czy też zażalenia ma prawo oczekiwać, że jego sprawy będą załatwiane na czas, a od organu należy wymagać przestrzegania prawa. Po dogłębnej analizie akt sprawy należy stwierdzić, że SKO nie przestrzega obowiązujących przepisów prawa, a WSA w Warszawie rozpatrzył sprawę w sposób niesprawiedliwy i krzywdzący. W ocenie skarżącego należy w pełni zaaprobować pogląd NSA sformułowany w wyroku z 20 listopada 2014 r. (II GSK 1645/13), zgodnie, z którym obowiązek działania na podstawie prawa (art. 6 k.p.a.) oraz prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.) sprawia, że przy rozpoznawaniu sprawy organ administracji publicznej – zwłaszcza stosując normy o charakterze sanacyjnym – nie powinien negatywnie dla strony interpretować wieloznacznych okoliczności sprawy, w sytuacji gdy do powstania takiej wieloznaczności przyczynił się organ administracji publicznej. Wyłączną przesłanką orzeczenia o wymierzeniu organowi grzywny na podstawie art. 55 § 1 p.p.s.a. jest niewypełnienie obowiązków określonych w art. 54 § 2 p.p.s.a. w terminie tamże przewidzianym - por. post. NSA z: 19.11.2008 r., I OZ 850/08; 23.4.2008 r., II OZ 344/08; 5.7.2006 r., II OSK 1024/06; 29.12.2010 r., I OZ 972/10; 21.8.2013 r., I OZ 698/13; 17.4.2013 r., I OZ 232/13; 19.2.2013 r., I OZ 68/13. W sprawie o wymierzenie grzywny na podstawie art. 55 § 1 p.p.s.a. organ nie może skutecznie usprawiedliwiać niedochowania trzydziestodniowego terminu z art. 54 § 2 p.p.s.a. okolicznościami własnego nieprawidłowego działania, albowiem spoczywa na nim bezwzględny obowiązek przesłania sądowi skargi, niezależnie od tego, czy sprawa należy do właściwości sądów administracyjnych czy też nie. Okoliczność ta podlega bowiem ocenie sądu, a nie organu (post. WSA w Białymstoku z 19.3.2013 r., II SO/BK 6/13). Podobnie nie będą stanowić usprawiedliwienia trudności w zakresie działalności i organizacji pracy organu zobowiązanego do przekazania skargi do sądu administracyjnego wraz z odpowiedzią w terminie (post. NSA z 3.12.2013 r., II GZ 687/13). W niniejszej sprawie, Sąd nie zrealizował funkcji prewencyjnej i represyjnej grzywny. Takie działanie WSA z pewnością doprowadzi do sytuacji, że SKO nadal nie będzie przestrzegać prawa i nie będzie przekazywać skarg do WSA. Działanie WSA w Warszawie jest aprobatą do dalszego łamania prawa. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Powrót do tradycyjnego sposobu wnoszenia skargi (za pośrednictwem organu, którego skarga dotyczy) zrodził obawę (co jest zrozumiałe, jeśli weźmie się pod uwagę przypadki nawet kilkuletniej zwłoki w przekazywaniu skarg sądowi administracyjnemu, które zdarzały się przed wejściem w życie ustawy z 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym - Dz.U. Nr 74, poz. 368 ze zm.), że niektóre organy będą próbowały przeciwdziałać rozpoznaniu skargi przez zaniechanie obowiązków wskazanych w art. 54 § 2 p.p.s.a. Powstała konieczność ustanowienia instytucji procesowej, której zastosowanie niweczyłoby skutki zaniechań organów administracji. Z tego względu w art. 55 p.p.s.a. przewidziano gwarancje procesowe nadania biegu sprawie przez możliwość zastosowania wobec tych podmiotów środków dyscyplinujących (wymierzenie grzywny organowi administracji, sygnalizacja) i kompensujących brak stosownego działania organu administracji (po uprzednim wymierzeniu grzywny organowi, na żądanie skarżącego, dopuszczalne jest rozpoznanie sprawy przez sąd na podstawie nadesłanego odpisu skargi, gdy stan faktyczny i prawny przedstawiony w skardze nie budzi uzasadnionych wątpliwości). Na gruncie art. 55 § 1 powstało pytanie, czy sąd może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w każdym przypadku niedochowania terminu wskazanego w art. 54 § 2 p.p.s.a., czy też warunkiem sine qua non jej wymierzenia jest nieprzekazanie akt sprawy lub odpowiedzi na skargę w dacie orzekania przez sąd w przedmiocie grzywny. W zasadzie NSA stoi na stanowisku, że wyłączną przesłanką orzeczenia o wymierzeniu organowi grzywny (art. 55 § 1) jest niewypełnienie obowiązków określonych w art. 54 § 2 w terminie przewidzianym w tym przepisie, ponieważ grzywna ta ma mieszany, dyscyplinująco-restrykcyjny charakter (postanowienie z 5 lipca 2006 r., II OSK 1024/06). Oznacza to, że dopełnienie obowiązku wynikającego z art. 54 § 2 już po złożeniu wniosku o wymierzenie grzywny nie prowadzi do bezprzedmiotowości postępowania w tej sprawie, chociaż nie wyklucza odstąpienia od wymierzenia grzywny, zwłaszcza gdy uchybienie terminu jest nieznaczne – por. w szczególności post. NSA z: 27 listopada 2009 r., I OZ 1086/09, z 22 lutego 2010 r., I OZ 161/10, czy z 23 maja 2011 r., I OZ 387/11. Pamiętać bowiem należy, że zawarte w art. 55 § 1 określenie, że "sąd (...) może orzec" o wymierzeniu organowi grzywny oznacza, że kwestia ta została pozostawiona uznaniu sądu. Zatem, sąd powinien wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy (por. post. NSA z 28 kwietnia 2010 r., I OZ 281/10), a więc także przyczyny niewypełnienia przez organ obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2, czas, jaki upłynął od wniesienia skargi, a także, czy przed rozpatrzeniem wniosku o wymierzenie grzywny organ wypełnił ten obowiązek i wyjaśnił powody niedotrzymania terminu. Jeżeli np. sąd dojdzie do przekonania, że niedopełnienie obowiązku przekazania w terminie dokumentów wskazanych w art. 54 § 2 jest celowym działaniem organu, podjętym w zamiarze niedopuszczenia do szybkiego rozpoznania sprawy sądowoadministracyjnej, to wymierzenie organowi grzywny będzie jak najbardziej zasadne w górnej granicy wymiaru. W konsekwencji należy przyjąć, że od zasady, iż wyłączną przesłanką orzeczenia o wymierzeniu organowi grzywny (art. 55 § 1) jest niewypełnienie przez organ obowiązków określonych w art. 54 § 2 w terminie przewidzianym w tym przepisie dopuszczalne są wyjątki. Z takim właśnie wyjątkiem mamy do czynienia na gruncie rozpoznawanej sprawy. Niedotrzymanie terminu przekazania akt sprawy sądowi administracyjnemu można uznać za usprawiedliwione zwłaszcza w przypadku, kiedy niedochowanie terminu przez organ jest – przynajmniej w znacznej mierze – następstwem działań strony nakierowanych nie na realne załatwienie jej sprawy, lecz na utrudnienie (dezorganizację) prawidłowego funkcjonowania organu. Taki charakter w zdecydowanej większości mają działania P. S. Kieruje on bowiem do Samorządowego Kolegium Odwoławczego setki podań, których przedmiotem w 90% przypadków nie jest żądanie rozpoznania jego sprawy, lecz mnożenie bytów, które tylko pozornie mają charakter sprawy administracyjnej. Mechanizm działań skarżącego polega na tym, że po załatwieniu sprawy w administracyjnym toku instancji, skarżący wnosi kolejne podanie, najczęściej o wyjaśnienie wątpliwości w treści postanowienia, czy też o jego sprostowanie. Żeby tę kwestię wyjaśnić, organ musi przeprowadzić postępowanie wyjaśniające i wydać stosowne rozstrzygnięcie. To z kolei powoduje, że skarżący wnosi następne podanie, w którym żąda wyjaśnienia wątpliwości w treści postanowienia, wyjaśniającego wątpliwości w poprzednim rozstrzygnięciu. Wydanie kolejnego postanowienia przez organ owocuje wystąpieniem skarżącego z kolejnym wnioskiem o jego uzupełnienie, sprostowanie lub wyjaśnienie wątpliwości, itd., itd. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego takie działania skarżącego P. S. nie zasługują na ochronę prawną, ponieważ nie są nakierowane na obronę jego interesu prawnego, a zatem stanowią nadużycie przysługującego mu prawa do terminowego załatwienia jego sprawy. Ogólnie rzecz ujmując, nadużyciem prawa jest bowiem wykorzystywanie instytucji prawnej wbrew jej celowi i funkcji. Zakaz nadużycia prawa wiązać należy z zasadą państwa prawnego, wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP, w której znajduje swoją podstawę (por. K. Osajda, Nadużycie prawa w procesie cywilnym, "Przegląd Sądowy" 2005, nr 5 s. 69; M.G. Plebanek, Nadużycie praw procesowych, s. 57; P. Przybysz, Nadużycie prawa w prawie administracyjnym, w: H. Izdebski, A. Stępkowski (red.), Nadużycie prawa, Warszawa 2003, s. 204-205). W doktrynie przyjmuje się, że nadużycie praw procesowych należy uznać za samoistną instytucję prawa procesowego (A. Redelbach, S. Wronkowska, Z. Ziembiński, Zarys teorii państwa i prawa, Warszawa 1992, s. 153; P. Przybysz - głos w dyskusji na Konferencji Wydziału Prawa i Administracji UW dnia 1 marca 2002 r., w: red. H. Izdebski, A. Stępkowski, Nadużycie prawa, LIBER 2003, s. 189). Do nadużycia prawa dochodzi w sytuacjach, gdy strona podejmuje prawnie dozwolone działania dla celów innych, niż przewidziane przez ustawodawcę. W konsekwencji zachowanie, które formalnie zgodne jest z literą prawa, lecz sprzeciwia się jej sensowi, nie może zasługiwać na ochronę (M. Warchoł, Pojęcie nadużycia prawa w procesie karnym, Prokuratura i Prawo, 2007/11/49; T. Cytowski, Procesowe nadużycie prawa, PS 2005/5/81). Tak samo należy ocenić działania podmiotu, który inicjuje szereg postępowań administracyjnych lub sądowych w celu innym, niż ochrona swych praw – w ten sposób wpływając na obniżenie poziomu ochrony innych podmiotów, które nie mogą w dostatecznie szybki sposób uzyskać ochrony prawnej (H. Dolecki, Nadużycie prawa do sądu, w: Sądownictwo administracyjne gwarantem wolności i praw obywatelskich 1980–2005, Warszawa 2005, s. 136). Stanowisko takie znajduje aprobatę nie tylko w orzecznictwie sądów polskich, ale także akceptowane jest przez Europejski Trybunał Praw Człowieka, który wielokrotnie zwracał uwagę, że określone działania strony w procesie można uznać za nadużycie prawa do sądu. Za dopuszczalną uznano m.in. odmowę przyznania pomocy prawnej z uwagi na nadużycie prawa do sądu (post. EKPC z: 10 lipca 1986 r., Winer p. Zjednoczonemu Królestwu, skarga nr 10871/84; 4.12.1985 r., W. p. Niemcom, skarga nr 11564/85; 2 lipca1997 r., Steward-Brady p. Zjednoczonemu Królestwu, skarga nr 27436/95, por. również M. Stępień, Nadużycie prawa do sądu – czy sądy są bezsilne względem pieniaczy sądowych? w: M. Balcerzak, T. Jasudowicz, J. Kapelańska-Pręgowska (red.), Europejska Konwencja Praw Człowieka i jej system kontrolny – perspektywa systemowa i orzecznicza, Toruń 2011, s. 423-424, 441-442). Podkreślenia wymaga, że ocena działań strony postępowania pod kątem nadużycia prawa wymaga każdorazowo wnikliwej analizy tak, aby mieć pewność, że rzeczywiste prawo do sądu nie doznało uszczerbku. W niniejszej sprawie Sąd I instancji zasadnie ocenił, że wniesione przez skarżącego żądanie wymierzenia grzywny Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w W. jest nadużyciem tego uprawnienia, bowiem instytucja wymierzenia grzywny organowi z powodu nieprzekazania akt sprawy, stanowiąca jedną z form realizacji prawa do sądu, nie może być zastosowana na żądanie podmiotu, który ze swojego prawa czyni nienależyty użytek. Tak zaś należy oceniać działania skarżącego w niniejszej sprawie, który inicjuje szereg postępowań administracyjnych nie w celu ochrony swoich realnych praw, ale dla którego inicjowanie tychże postępowań jest celem samym w sobie. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.