II GZ 687/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący : sędzia NSA Maria Jagielska po rozpoznaniu w dniu 3 grudnia 2013 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej zażalenia Krajowej Izby Urbanistów na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 30 sierpnia 2013 r., sygn. akt VI SO/Wa 4/13 z wniosku M. C. o wymierzenie organowi grzywny za nieprzekazanie do sądu skargi wraz z aktami sprawy postanawia: oddalić zażalenie. Postanowieniem objętym zażaleniem Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. po rozpoznaniu wniosku M. C., na podstawie art. 55 § 1 p.p.s.a., wymierzył Krajowej Izbie Urbanistów grzywnę w wysokości 15.000 zł oraz zasądził od organu na rzecz skarżącej kwotę 100 zł tytułem kosztów postępowania sądowego. Z treści wniosku M. C. Sąd I instancji wywiódł, że w dniu 21 września 2011 r. otrzymała ona uchwałę Krajowej Komisji Kwalifikacyjnej Izby Urbanistów z dnia [...] grudnia 2010 r. utrzymującą w mocy uchwałę Okręgowej Komisji Kwalifikacyjnej [...] Okręgowej Izby Urbanistów w G. z dnia [...] grudnia 2009 r. w sprawie potwierdzenia kwalifikacji osób ubiegających się o wpis na listę członków [...] Okręgowej Izby Urbanistów w G. Stosując się do zawartego w treści uchwały pouczenia, w dniu 20 października 2011 r. wniosła - działając za pośrednictwem organu - skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. Z uwagi na znaczny upływ czasu, pismem z dnia 14 maja 2012 r. M. C. wystąpiła do Wydziału Informacji Sądowej Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z prośbą o informację, czy organ przekazał jej skargę do Sądu. Z uzyskanych informacji wynikało, że do dnia 22 maja 2012 r. skarga nie została przekazana do Sądu. Pismem z dnia 10 września 2012 r. wnioskodawczyni wystąpiła do Krajowej Komisji Rewizyjnej Izby Urbanistów o podjęcie działań zmierzających do wyjaśnienia powodów, dla których Krajowa Komisja Kwalifikacyjna Izby Urbanistów nie wykonała obowiązku ustawowego związanego z przekazaniem skargi do sądu administracyjnego. Organ nie udzielił odpowiedzi w powyższym zakresie. Brak reakcji organu stanowił asumpt do wniesienia w dniu 8 stycznia 2013 r. zażalenia na jego bezczynność. W dniu 11 marca 2013 r. M. C. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. wniosek o wymierzenie Krajowej Izbie Urbanistów grzywny, w związku z niezastosowaniem się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. Nr 270), dalej: p.p.s.a. Do dnia złożenia omawianego wniosku organ nie przekazał skargi do Sądu. W odpowiedzi na wezwanie Sądu do nadesłania stanowiska w przedmiocie wniosku M. C., organ wniósł o odstąpienie od wymierzenia grzywny, podkreślając, że dokumentacja dotycząca sprawy M. C. nie wpłynęła do Krajowej Komisji Kwalifikacyjnej, w związku ze zmianami organizacyjnymi w biurze Krajowej Izby Urbanistów. Organ nadmienił, że pismem z dnia 14 maja 2013 r. wystąpił do Okręgowej Komisji Kwalifikacyjnej [...] Okręgowej Izby Urbanistów w G. o dostarczenie całości dokumentacji dotyczącej sprawy. Zastrzegł również, że po otrzymaniu dokumentacji odpowiedź na skargę zostanie niezwłocznie przekazana do Sądu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. uzasadniając wymierzenie organowi grzywny, na mocy art. 55 § 1 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a., stwierdził, że wyłączną przesłanką takiego orzeczenia jest niewypełnienie przez organ administracji obowiązków określonych w art. 54 § 2 p.p.s.a., co wynika z art. 55 § 1 p.p.s.a. Z akt sprawy Sąd I instancji wywiódł, że w dniu 20 października 2011 r. M. C. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. skargę na uchwałę Krajowej Komisji Kwalifikacyjnej Izby Urbanistów z dnia [...] grudnia 2010 r. Tymczasem dopiero w dniu 27 maja 2013 r., Krajowa Komisja Kwalifikacyjna Izby Urbanistów wystąpiła do Okręgowej Komisji Kwalifikacyjnej [...] Okręgowej Izby Urbanistów o dostarczenie dokumentacji dotyczącej sprawy, wyjaśniając, że "w związku ze zmianami organizacyjnymi w biurze Krajowej Izby Urbanistów, dokumentacja sprawy dotycząca Pani M. C. nie wpłynęła do Krajowej Komisji Kwalifikacyjnej". Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. ocenił działanie organu jako niezgodne z dyspozycją art. 54 § 2 p.p.s.a. Wskazane w piśmie z dnia 10 czerwca 2013 r. przyczyny opóźnienia, takie jak zmiany organizacyjne, nie stanowiły jego zdaniem przesłanek usprawiedliwiających ponad półtoraroczną zwłokę w przekazaniu sprawy do Sądu. Rolą organu administracji jest bowiem taka organizacja działania, aby zdarzenia nietypowe, niespodziewane, nie paraliżowały toku jego pracy, zwłaszcza, gdy wiązałoby się to z ujemnymi skutkami dla obywateli czy innych organów. Sąd I instancji uznał, że na gruncie niniejszej sprawy, uchybienie organu było wynikiem przeoczenia i oczywistego, rażącego zaniedbania, a nie obiektywnych i niezależnych od Komisji okoliczności. Organ pozostawiając bez odpowiedzi pisma M. C. z dnia 10 września 2012 r. oraz z dnia 7 stycznia 2013 r. dwukrotnie zignorował sygnały mające na celu zmobilizowanie Komisji do podjęcia działań w zakresie skargi. Zdaniem Sądu działanie takie dowodzi ignorancji organu w odniesieniu do jego ustawowych obowiązków oraz praw obywatelskich. WSA podkreślił, że sprawa M. C. dotyczy potwierdzenia jej uprawnień zawodowych, a zwłoka w załatwieniu sprawy, której dopuścił się organ, ma niebagatelny wpływ na dalsze życie zawodowe wnioskodawczyni. Ponad półtoraroczny okres opóźnienia Sąd uznał za niedopuszczalny i skutkujący przedłużeniem toczącego się postępowania. Reasumując, WSA stwierdził, że zakres uchybień po stronie organu związanych z oczywistym i nieskomplikowanym obowiązkiem wynikającym z treści art. 54 § 2 p.p.s.a. uzasadnia wymierzenie grzywny w wysokości 15.000 zł, która to kwota stanowi połowę maksymalnej wysokości grzywny, jaka w niniejszej sprawie mogłaby zostać orzeczona na podstawie art. 55 § 1 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. oraz obwieszczenia Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 18 lutego 2013 r. w sprawie przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w 2012 r. i w drugim półroczu 2012 r. (M.P. z 2013 r., poz. 107). Zażalenie na to postanowienie wniosła Krajowa Izba Urbanistów, zaskarżając to postanowienie w całości, zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 55 § 1 w zw. z art. 54 § 2 p.p.s.a. poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że w niniejszej sprawie Krajowa Izba Urbanistów z przyczyn prawnie nieusprawiedliwionych nie dopełniła obowiązku w przedmiocie przekazania skargi wraz z aktami sprawy do WSA, a w konsekwencji swoim zachowaniem wypełniła przesłanki uzasadniające nałożenie grzywny w wysokości 15.000 zł, 2) art. 154 § 6 w zw. z art. 55 § 1 p.p.s.a. poprzez niezbadanie istotnych okoliczności sprawy, a w szczególności nieustalenie rzeczywistych przyczyn uchybienia przez Izbę terminowi określonemu w art. 54 § 2 p.p.s.a., a w konsekwencji wymierzenie Krajowej Izbie Urbanistów nieadekwatnej do zaniechania Izby grzywny w wysokości 15.000 zł. Wobec powyższego organ wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości, ewentualnie o jego zmianę poprzez obniżenie nałożonej kary, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu zażalenia podniesiono, że nie można uznać, iż Krajowa Izba Urbanistów nie zastosowała się do obowiązków w zakresie przekazania skargi M. C. wraz z aktami sprawy do WSA w W., bowiem organ Izby – Krajowa Komisja Kwalifikacyjna z przyczyn prawnie usprawiedliwionych, nie była w posiadaniu dokumentów potwierdzających wykształcenie i przygotowanie zawodowe wnioskodawczyni. Przyczyną powyższego były nieprawidłowości w działaniu biura Izby Urbanistów spowodowane zaniedbaniami i celowym działaniem na niekorzyść Krajowej Izby Urbanistów Dyrektora Biura Krajowej Izby Urbanistów. Nieprzekazanie skargi wraz z aktami w terminie ustawowym było zatem spowodowane obiektywnymi i niezależnymi od organu okolicznościami, a zatem nałożenie na organ grzywny było niezasadne. Ponadto Sądowi I instancji zarzucono, że nie ustalił w sposób wyczerpujący przyczyn uchybienia terminu do przekazania skargi, jak również nie uwzględnił wyjaśnień Izby. Uzasadniając zaś zarzut dotyczący wysokości nałożonej grzywny organ stwierdził, że WSA nie wziął pod uwagę okoliczności stanowiących podstawę uchybienia terminowi, jak również faktu, iż Izba Urbanistów nie prowadzi zarobkowej działalności gospodarczej. Jedynym źródłem przychodu Izby są składki członkowskie. Planowany przychód w 2013 r. z tytułu składek członkowskich, zgodnie z uchwałą nr [...] z dnia 24 maja 2013 r., wyniesie 360.000 zł a planowane wydatki – 353.500 zł. Zjazd ustalił zatem rezerwę na 6.500 zł, w związku z tym orzeczona grzywna jest rażąco wysoka w stosunku do wysokości budżetu jakim dysponuje Izba. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie jest bezzasadne. Zgodnie z art. 55 § 1 p.p.s.a., w razie niezastosowania się do obowiązków wskazanych w art. 54 p.p.s.a. sąd, na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny. Jednym takich z obowiązków jest przekazanie przez organ sądowi skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej wniesienia (art. 54 § 2 p.p.s.a.). Uzasadnieniem dla cytowanej normy prawnej jest zabezpieczenie interesów skarżącego przed dezorganizowaniem postępowania sądowoadministracyjnego przez organ administracji publicznej (tak: M. Jagielska, A. Wiktorowska, P. Wajda [w:] R. Hauser, M. Wierzbowski (red.): Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Warszawa, 2011 r., str. 299) poprzez określenie czasu trwania postępowania sądowoadministracyjnego na tym jego etapie, w którym szczególną rolę, odgrywa organ. Z treści art. 55 § 1 p.p.s.a. wynika, że wymierzenie grzywny za uchybienie obowiązkowi z art. 54 p.p.s.a. nie jest obligatoryjne (sąd może orzec o wymierzeniu grzywny) i zależy ono od oceny sądu i przyczyn niewykonania obowiązku przekazania skargi sądowi wraz z aktami sprawy (por.: postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 11 kwietnia 2006 r., II SA/Bk 171/05, Legalis). Dopiero zatem analiza okoliczności w konkretnej sprawie daje podstawę do oceny, czy zachodziły podstawy do nałożenia grzywny na podstawie art. 55 § 1 p.p.s.a., czy też nie. Jak wynika z zarzutów sformułowanych w zażaleniu Krajowa Izba Urbanistów kwestionuje w istocie ocenę przedstawionych okoliczności, które jej zdaniem, nie powinny były doprowadzić do zastosowania grzywny, o której mowa w art. 55 § 1 p.p.s.a. Stwierdzić więc należy, że z akt niniejszej sprawy wynika przede wszystkim, iż skarga M. C. wraz z aktami sprawy nie wpłynęła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. do maja 2013 r. mimo jej złożenia w dniu 20 października 2011 r. i mimo podejmowania przez skarżącą kroków mobilizujących organ do wykonania ustawowego obowiązku (pisma z dnia 10 września 2012 r. i z dnia 8 stycznia 2013 r.). Nie ulega również kwestii, że kopie dokumentacji M. C. znajdują się w posiadaniu Okręgowej Komisji Kwalifikacyjnej [...] Okręgowej Izby Urbanistów, co wynika z pisma wyjaśniającego tego organu z dnia 12 czerwca 2013 r. Na marginesie należy zauważyć, że pismo to stanowi odpowiedź na pismo Krajowej Komisji Kwalifikacyjnej Polskiej Izby Urbanistów z dnia 14 maja 2013 r., którym zwrócono się o nadesłanie kopii dokumentacji sprawy – w reakcji na wezwanie Sądu I instancji, który nałożył na organ grzywnę. Z pism z dnia 14 maja 2013 r. oraz z dnia 12 czerwca 2013 r. wynika również, że oryginały dokumentacji M. C. zostały przekazane do Krajowej Izby Urbanistów już w dniu 27 stycznia 2010 r., jednak w związku ze zmianami organizacyjnymi w biurze Krajowej Izby Urbanistów nie wpłynęły do Krajowej Komisji Kwalifikacyjnej. Na etapie zażalenia organ podniósł, że nieprzesłanie do Sądu akt sprawy wraz ze skargą jest spowodowane działalnością konkretnego pracownika - Dyrektora Biura Krajowej Izby Urbanistów. Organ nie utożsamia tej działalności z zaniedbaniem Krajowej Izby Urbanistów i dlatego w jego ocenie grzywna nie powinna zostać nań nałożona. Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił zarzutów zażalenia uznając za prawidłową ocenę i argumentację Sądu I instancji dotyczącą zasadności nałożenia na Krajową Izbę Urbanistów grzywny w wysokości 15.000 zł. Należy bowiem uznać, że zasłanianie się problemami organizacyjnymi występującymi w działalności organu – a takimi niewątpliwie są wskazane działania i zaniedbania byłego Dyrektora Biura Krajowej Izby Urbanistów - nie stanowi przesłanki do odstąpienia od zdyscyplinowania tego organu, gdy jego bezczynność w przesłaniu skargi Sądowi trwała znaczący okres i do dnia dzisiejszego w istocie nie ustała. Wyłącznie do organu należy zapewnienie prawidłowości organizacji pracy osób obsługujących ten organ. Wszelkie kwestie związane z jakością i sprawnością (merytoryczną i terminową) działania organu są jego wewnętrzną sprawą i w najmniejszym stopniu nie mogą negatywnie wpływać na jego funkcjonowanie na zewnątrz. Powyższego składający zażalenie wydaje się nie dostrzegać. Organ wypierając fakt zaniechania dopełnienia swojego obowiązku o którym mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a., koncentruje się na swoich szkodach pomijając funkcję gwarancyjną art. 55 § 1 p.p.s.a., który został przez ustawodawcę wprowadzony dla strony wobec mogących mieć miejsce zaniedbań w postępowaniu. Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny podziela ocenę Sądu I instancji o rażącym charakterze opóźnienia i arogancji organu przejawiającej się w braku reakcji na pisma M. C. w sprawie dotyczącej jej życia zawodowego przez okres półtora roku. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznaje, że Sąd I instancji prawidłowo orzekł grzywnę organowi, a biorąc pod uwagę naganne, nieprofesjonalne postępowanie Krajowej Izby Urbanistów, wysokość wymierzonej grzywny wydaje się minimum potrzebnym do zdyscyplinowania Izby. Mając te względy na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 2 p.p.s.a., oddalił zażalenie.