I OZ 232/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Paweł Tarno, po rozpoznaniu w dniu 17 kwietnia 2013 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia Szczecińskiego Centrum Renowacyjnego sp. z o.o. z siedzibą w Szczecinie na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 20 grudnia 2012 r., sygn. akt II SO/Sz 18/12 o wymierzeniu grzywny Szczecińskiemu Centrum Renowacyjnemu sp. z o.o. z siedzibą w Szczecinie w sprawie z wniosku S. O. o wymierzenie Szczecińskiemu Centrum Renowacyjnemu sp. z o.o. z siedzibą w Szczecinie grzywny z powodu nieprzekazania w terminie skargi w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej postanawia: oddalić zażalenie. Postanowieniem z 20 grudnia 2012 r., II SO/Sz 18/12 na wniosek S. O., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wymierzył Szczecińskiemu Centrum Renowacyjnemu sp. z o.o. z siedzibą w Szczecinie grzywnę w wysokości 1000 zł za nieprzekazanie sądowi w terminie skargi w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. W uzasadnieniu wskazano, że we wniosku z 10 października 2012 r., S. O. zawarł żądanie wymierzenia grzywny na podstawie art. 55 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej jako p.p.s.a.) z powodu nieprzekazania skargi z 17 września 2012 r. na bezczynność Szczecińskiego Centrum Renowacyjnego sp. z o.o. z siedzibą w Szczecinie w sprawie rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Wnioskiem z 8 lutego 2012 r. skarżący zwrócił się do ww. Spółki o udostępnienie informacji publicznej. W związku z brakiem odpowiedzi skierował skargę na bezczynność do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie za jej pośrednictwem. Powyższa skarga została przez Spółkę zwrócona skarżącemu. W odpowiedzi na wniosek o wymierzenie grzywny podniesiono, że żądana przez skarżącego informacja niewątpliwie należy do informacji publicznej w rozumieniu przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz odnosi się do podmiotu gospodarującego tym mieniem, jednakże powyższe nie przesądza kwestii tego, czy Spółka była zobligowana do udostępnienia tej informacji, czy też nie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zaznaczył, że ustawa Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie zawiera definicji pojęcia organu administracji publicznej. W związku z powyższym należy uznać, że w przypadku powierzenia jakiemukolwiek podmiotowi na mocy ustawy realizacji zadań publicznych w jednej z form określonych w art. 3 p.p.s.a., podmiot ten staje się organem administracji publicznej. Obowiązek o którym mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a. spoczywa nie tylko na organie administracji publicznej w sensie ustrojowym, lecz również na innych podmiotach, które z uwagi na nałożone na nie przepisami prawa zadania i kompetencje należy uznać za organy administracji w sensie funkcjonalnym (por. postanowienie NSA z 16 października 2012 r., I OZ 309/12). Szczecińskie Centrum Renowacyjne sp. z o.o. mieści się w kręgu podmiotów określonych w art. 4 ust. 4 i 5 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm., zwanej dalej u.d.i.p.), które są zobowiązane do udostępnienia informacji publicznej. Tym samym jest organem administracji w sensie funkcjonalnym, którego działania, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania podlega kognicji sądów administracyjnych. W rozpoznawanej sprawie S. O. złożył wniosek o wymierzenie grzywny spółce gospodarującej mieniem komunalnym w sprawie dotyczącej dostępu do informacji publicznej. W przypadku skarg z zakresu udostępniania informacji publicznej, stosownie do art. 21 pkt 1 u.d.i.p., przekazanie akt i odpowiedzi na skargę powinno nastąpić w terminie 15 dni od otrzymania skargi. W razie niezastosowania się do obowiązków o których mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a., sąd na wniosek skarżącego może stosownie do art. 55 § 1 p.p.s.a. orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Wymierzenie jej uzależnione jest od łącznego zaistnienia dwóch warunków, tj. złożenia wniosku oraz niewykonania w ogóle lub wykonania po upływie ustawowego terminu obowiązku przewidzianego w art. 54 § 2 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie organ nie wypełnił obowiązków określonych w art. 54 § 2 p.p.s.a., w zw. z art. 21 pkt 1 u.d.i.p., tj. nie przekazał skargi do Sądu wraz z odpowiedzią na skargę. Ocena dopuszczalności skargi a także, stwierdzenie czy skarżący wyczerpał tryb czy też nie, należy do sądu administracyjnego, co przesądza o braku możliwości samodzielnego decydowania przez organ w tym zakresie (np. zwrot skargi skarżącemu). Zgodnie z art. 154 § 6 p.p.s.a., grzywnę wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego. Z komunikatu Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z 9 lutego 2012 r. w sprawie przeciętnego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w 2011 r. wynika, że przeciętne wynagrodzenie w gospodarce narodowej w 2011 r. wyniosło 3 399,52 zł. W niniejszej sprawie do dnia wydania postanowienia z 20 grudnia 2012 r. organ nie przekazał skargi S. O. z 17 września 2012 r. wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę. W zażaleniu na opisane wyżej postanowienie Spółka wniosła o jego uchylenie oraz zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, ewentualnie o zmianę zaskarżonego postanowienia i oddalenie wniosku o wymierzenie grzywny i zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie art. 3 p.p.s.a. poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że Spółka jest organem administracji publicznej w ujęciu funkcjonalnym i z tego względu miała obowiązek przekazania skargi na bezczynność do sądu administracyjnego, a także naruszenie art. 54 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 55 § 1 i 154 § 6 p.p.s.a. poprzez nieuprawnione przyjęcie, że spółka jako organ administracji publicznej winna przekazać skargę na bezczynność do sądu administracyjnego i obciążenie jej grzywną. Zarzucono również naruszenie prawa materialnego, to jest art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p. poprzez ich niezastosowanie pomimo istnienia przesłanek oraz art. 11 ust. 4 ustawy z 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz. U. z 2003 r. Nr 153, poz. 1503 ze zm.) poprzez jego niezastosowanie i nieuwzględnienie pojęcia tajemnicy przedsiębiorstwa w niniejszej sprawie. W uzasadnieniu Spółka zaznaczyła, że zagadnieniem do rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie jest, czy była ona zobligowana do udzielenia żądanych informacji, czy brak odpowiedzi z jej strony oznaczał bezczynność oraz czy zwrot skarżącemu skargi na bezczynność był działaniem niezgodnym z prawem. Wskazano na przesłanki ograniczenia dostępu do informacji publicznej. Zdaniem wnoszącej zażalenie, sama okoliczność, że Spółka gospodaruje mieniem komunalnym i na mocy przepisów u.d.i.p. jej działalność mieści się w zakresie przedmiotowym i podmiotowym określonym w ustawie nie oznacza, że winna udzielić żądanej informacji, ponieważ w sprawie mają zastosowanie okoliczności określone w art. 5 ust. 2 cyt. ustawy. W szczególności, Spółka podniosła, że dane objęte umową, o której udostępnienie wnioskowała strona przeciwna - choć dotyczą mienia publicznej, to dotyczą tajemnicy przedsiębiorstwa jak również odnoszą się do sfery planów a nie sfery faktów. W innym miejscu zażalenia wskazano, że "odmowa udzielenia stronie przeciwnej dostępu do informacji publicznej uzasadniona jest ochroną prywatności osoby fizycznej jak również tajemnicą przedsiębiorstwa". Zdaniem Spółki, nie posiada ona kompetencji do wydawania władczych rozstrzygnięć, o których mowa w art. 16 i 17 u.d.i.p. i z tego względu zamiast odmowy udzielenia informacji publicznej w formie decyzji administracyjnej, należało pozostawić wniosek bez rozpoznania bądź zawiadomić pisemnie o niemożności udzielenia żądanej informacji, jak to uczyniła Spółka w niniejszej sprawie. Spółka nie jest organem administracji publicznej, ponieważ nie przekazano jej żadnych zadań czy kompetencji organu administracji publicznej. O przekazaniu skarżącej zadań publicznych nie można także mówić ze względu na fakt gospodarowania przez nią mieniem publicznym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Wyłączną przesłanką materialnoprawną wymierzenia grzywny jest niewypełnienie obowiązków wymienionych w art. 54 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 21 pkt 1 u.d.i.p., czyli (1) nieprzekazanie przez organ skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę oraz (2) przekroczenie 15-dniowego terminu przekazania sądowi tych wszystkich dokumentów, a termin ten liczony jest od dnia doręczenia skargi organowi. Jednocześnie, sam fakt przekazania skargi przed rozpoznaniem wniosku o nałożenie na organ grzywny nie może przesądzać o braku przesłanek do wymierzenia na mocy art. 55 § 1 p.p.s.a. grzywny. Podobnie, przyczyny, które spowodowały nieprzekazanie sądowi skargi w terminie, nie mają znaczenia dla możliwości wymierzenia grzywny, a mogą jedynie rzutować na jej wysokość (por. np. postanowienia NSA z 29 września 2010 r., II OZ 914/10 oraz z 6 maja 2008 r., II OZ 400/08). W sprawie bezsporne jest że wnosząca zażalenie nie przekazała skargi do Sądu wraz z odpowiedzią na skargę. Niezasadny jest pogląd Spółki, że nie podlegała obowiązkowi określonemu w art. 54 § 2 p.p.s.a., w zw. z art. 21 pkt 1 u.d.i.p. i związany z tym zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 3 p.p.s.a. Pojęcie organu zawarte w art. 54 § p.p.s.a. nie oznacza wyłącznie organu administracji publicznej, ale każdy organ, którego akt, czynność lub bezczynność zostały zaskarżone do sądu administracyjnego. Wniosek taki wynika z art. 32 p.p.s.a., który stanowi, że w postępowaniu w sprawie sądowoadministracyjnej stronami są skarżący oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. Skoro przepis ten mówi tylko o organie, nie precyzując bliżej, o jaki organ chodzi, to oczywistym jest wniosek, że chodzi tu o każdy organ, a nie tylko organ administracji publicznej (por. też post. NSA z 15 czerwca 2011 r., I OZ 410/11). Po drugie, nawet uzasadnione przekonanie, że skarga jest niedopuszczalna, bo sprawa nie należy do właściwości sądów administracyjnych, nie zwalnia organu od obowiązku przekazania tej skargi wraz z odpowiedzią na skargę do sądu administracyjnego (por. np. postanowienia NSA z 11 stycznia 2011 r., I OZ 996/10, czy z 30 czerwca 2010 r., I OZ 495/10). Badanie dopuszczalności skargi należy bowiem do kompetencji sądu administracyjnego, który będzie orzekał w oparciu o skargę, akta i odpowiedź na skargę złożoną przez organ. Samo zagadnienie, czy informacja, udzielenia której domaga się S. O. ma charakter informacji publicznej, tak jak i sposób załatwienia tego wniosku nie mogą być skuteczne na etapie badania zasadności wymierzenia grzywny z tytułu nieprzekazania w terminie skargi. Podobnie, argumenty Spółki dotyczące przesłanek ograniczenia dostępu do informacji publicznej. Odnosząc się jeszcze do argumentów wnoszącej zażalenie, że Spółka "jest organem administracji publicznej w ujęciu funkcjonalnym i że z uwagi na to miała obowiązek przekazania skargi", Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że art. 3 § 3 p.p.s.a., stanowi, że sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. Zgodnie z art. 21 u.d.i.p., do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wyliczenie podmiotów zawarte w art. 4 u.d.i.p., a dotyczące podmiotów obowiązanych do udostępniania informacji publicznej, nie ma zamkniętego charakteru. W tym przepisie wskazano, że do udostępniania informacji publicznej obowiązane są "władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne". W pkt 4 i 5 wymienione są m.in. podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Jak wynika z aktu założycielskiego Szczecińskiego Centrum Renowacyjnego sp. z o.o. z siedzibą w Szczecinie (tekst jednolity na dzień 10 października 2007 r. dostępny w Biuletynie Informacji Publicznej tego podmiotu, przy czym posiadanie BIP pośrednio już wskazuje, że Spółka należy do podmiotów określonych w art. 4 u.d.i.p., por. art. 8 ust. 2 cyt. ustawy), spółka ta powstała w wykonaniu uchwały Rady Miasta Szczecina numer XIV/455/99 z 11 października 1999 r. w sprawie utworzenia spółki Szczecińskie Centrum Renowacyjne Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością, a jej jedynym wspólnikiem jest Gmina Miasto Szczecin (§ 1 tego aktu). Ponadto (§ 3 cyt. aktu), "Szczecińskie Centrum Renowacyjne Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością jest spółką powołaną do realizacji celów ważnych dla rozwoju gminy, zgodnie z ustawą z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz.U. z 1997 r. nr 9, poz. 43 z późn. zm.)". Zatem, w sprawie występuje spółka kapitałowa - podmiot powołany do prowadzenia gospodarki komunalnej przez jednostkę samorządu terytorialnego i który dysponuje majątkiem publicznym, a więc podmiot, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. Formy gospodarki komunalnej jednostek samorządu terytorialnego związane są z wykonywaniem przez te jednostki zadań własnych (art. 1 ust. 1 ustawy z 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej, Dz. U. z 2011 r. Nr 45, poz. 236 ze zm.). Zadania realizowane przez samorząd terytorialny mają charakter publiczny (por. też art. 163 Konstytucji RP i art. 6 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm., do zakresu działania gminy należą wszystkie sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym, niezastrzeżone ustawami na rzecz innych podmiotów.). Uznać wiec należy, że Spółka wykonuje zadania z zakresu administracji publicznej. Ponadto, kryterium "gospodarowania mieniem komunalnym" jest również wskazane w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP (wskazującym podmioty zobowiązane do udostępniania informacji publicznej). Podsumowując, z akt sprawy wynika, czego strony nie kwestionują, że skarga z 17 września 2009 r. na bezczynność Szczecińskiego Centrum Renowacyjnego sp. z o.o. w przedmiocie dostępu do informacji publicznej nie została przekazana do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie w terminie 15 dni od dnia otrzymania skargi, pomimo obowiązku przewidzianego w art. 54 § 2 p.p.s.a., w zw. z art. 21 pkt 1 u.d.i.p. Sąd pierwszej instancji prawidłowo wskazał na kwotę 3 399,52 zł, to jest przeciętne miesięczne wynagrodzenie w gospodarce narodowej w roku poprzednim zgodnie z art. 154 § 6 p.p.s.a. (por. Komunikat Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z 9 lutego 2012 r. w sprawie przeciętnego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w 2011 r., M.P. poz. 63) i w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego prawidłowo ustalił wysokość grzywny. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji postanowienia.