I OZ 309/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Janina Antosiewicz Sędziowie NSA Małgorzata Borowiec (spr.) del. WSA Leszek Kamiński Protokolant specjalista Edyta Pawlak po rozpoznaniu w dniu 5 października 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażaleń Prezesa Zarządu P. Spółki Akcyjnej w Warszawie i P. Spółki Akcyjnej w Warszawie od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 stycznia 2012 r. sygn. akt II SO/Wa 46/11 w sprawie z wniosku G.N. w przedmiocie wymierzenia grzywny Prezesowi P. Spółki Akcyjnej w Warszawie za nieprzekazanie w ustawowym terminie skargi z dnia 18 kwietnia 2011r. wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę postanawia: 1. uchylić zaskarżone postanowienie i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2. oddalić wnioski Prezesa Zarządu "P." Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Warszawie i "P." Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Warszawie o zasądzenie od G. N. zwrotu kosztów postępowania zażaleniowego. G.N. wnioskiem z dnia 20 lipca 2011 r. sprecyzowanym pismem z dnia 31 października 2011r. zwróciła się do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie o wymierzenie Prezesowi P. S. A. z siedzibą w Warszawie grzywny, za nieprzekazanie w ustawowym terminie skargi z dnia 18 kwietnia 2011 r. na bezczynność Prezesa P. S.A. w sprawie rozpoznania wniosku z dnia 9 grudnia 2010 r. o udostępnienie informacji publicznej, wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę. Prezes P. S.A., w odpowiedzi na wniosek, wniósł o jego odrzucenie, ewentualnie o oddalenie oraz zasądzenie od G.N. na rzecz P. S.A. kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Wskazał, iż P. S.A., jako spółka prawa handlowego, nie jest podmiotem, w stosunku do którego mają zastosowanie przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej. Ponadto w jego ocenie żądanie skarżącej nie stanowi informacji publicznej, dotyczy ono bowiem informacji objętej tajemnicą telekomunikacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 25 stycznia 2012 r. sygn. akt IISO/Wa 46/11 wymierzył Prezesowi P. S. A. grzywnę w wysokości 5000 złotych. W uzasadnieniu postanowienie odwołując się do treści art. 54 § 1 i 2, art. 55 § 1 oraz art. 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 157, poz. 1270 ze zm. dalej: P.p.s.a.) oraz art. 21 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198) podał, że z akt sprawy wynika, że G.N. pismem z dnia 18 kwietnia 2011 r. wniosła za pośrednictwem Prezesa P. S.A. skargę skierowaną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność organu w przedmiocie rozpatrzenia jej wniosku z dnia 9 grudnia 2010r. o udostępnienie informacji publicznej. Skarga wpłynęła do organu w dniu 19 kwietnia 2011 r. (data prezentaty P. S.A. Kancelaria Ogólna). Zestawiając datę otrzymania przez P. S.A. skargi – 19 kwietnia 2011 r., z 15-dniowym terminem, o którym mowa w art. 21 pkt 1cyt. ustawy o dostępie do informacji publicznej, wskazał, że termin ten upłynął w dniu 4 maja 2011 r. Pomimo upływu powyższego terminu do dnia orzekania w przedmiocie wymierzenia grzywny Prezes P. S.A. nie wypełnił ciążącego na nim obowiązku i nie przekazał do Sądu skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę. W ocenie Sądu pierwszej instancji uzasadnia to wymierzenie mu grzywny w oparciu o art. 55 § 1 w zw. z art. 54 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.) dalej w skrócie P.p.s.a. Powyższe postanowienie stało się przedmiotem zażaleń: Prezesa P. S.A. i P. S.A. do Naczelnego Sądu Administracyjnego, w których zarzucono naruszenie art. 55 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 54 § 2 P.p.s.a poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na wymierzeniu grzywny Prezesowi nie będącemu organem spółki i przyjęcie, że P. S.A. jako spółka prawa handlowego jest organem administracji publicznej oraz art. 1 ust.1 i art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112 poz. 1198) poprzez uznanie, iż informacje żądane przez G.N. są informacjami publicznymi w rozumieniu ww. ustawy, a powołana spółka prawa handlowego jest podmiotem zobowiązanym do jej udostępnienia w trybie tej ustawy, a w konsekwencji przyjęcie ,że sprawa podlega kognicji sądów administracyjnych. Ponadto zarzucono naruszenie art. 159 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. – Prawo telekomunikacyjnej (Dz.U. Nr 171, poz. 1800 ze zm.) w zw. z art. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez uznanie, że informacje żądane przez G.N. są informacjami publicznymi i mogą być udostępnione, pomimo że są objęte tajemnicą telekomunikacyjną. Wskazując na powyższe zarzuty, wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. G.N. w odpowiedzi na zażalenie wniosła o jego oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 54 § 1 P.p.s.a., skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. Organ przekazuje skargę sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej wniesienia(art. 54 § 2 P.p.s.a.). Stosownie do art. 55 § 1 P.p.s.a. w razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 P.p.s.a, sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art.154 § 6 P.p.s.a., czyli do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Postanowienie może być wydane na posiedzeniu niejawnym. Dokonując wykładni powołanych przepisów uwzględnić należy regulacje wyznaczające zakres właściwości sądów administracyjnych. W orzecznictwie przyjmuje się, że wniosek o wymierzenie organowi grzywny za nieprzekazanie w terminie skargi wraz z aktami sprawy oraz odpowiedzią na skargę może być rozpoznany jedynie wówczas, gdy skarga dotyczy sprawy należącej do właściwości sądu administracyjnego (por. postanowienie NSA z dnia 29 grudnia 2010 r. sygn. akt I OZ 953/10). Oznacza to, że w przypadku, gdy skarga do sądu administracyjnego ze względu na jej przedmiot jest niedopuszczalna, to również niedopuszczalny jest wniosek o wymierzenie organowi grzywny w związku z nieprzekazaniem jej w terminie (por. postanowienie NSA z dnia 3 października 2012r. sygn. akt I OZ 739/12). Zgodnie z art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej Naczelny Sąd Administracyjny oraz inne sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta obejmuje również orzekanie o zgodności z ustawami uchwał organów samorządu terytorialnego i aktów normatywnych terenowych organów administracji rządowej. Przepis ten zawiera odesłanie do ustawodawstwa zwykłego, określającego "sprawowanie wymiaru sprawiedliwości" poprzez "sądową kontrolę działalności administracji publicznej" wykonywaną przez te sądy. W myśl art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami, a organami administracji rządowej. Przepis art.1 P.p.s.a. stanowi, że Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi normuje postępowanie sądowe w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej oraz w innych sprawach, do których jego przepisy stosuje się z mocy ustaw szczególnych (sprawy sądowoadministracyjne). W art. 3 § 2 P.p.s.a. określono enumeratywnie prawne formy działania administracji publicznej podlegające kognicji sądu administracyjnego jak i bezczynności organu jako podstawy do wniesienia skargi. Ustawa - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie zawiera definicji pojęcia organu administracji publicznej. W związku z powyższym uznać należy, iż w przypadku powierzenia jakiemukolwiek podmiotowi na mocy ustawy realizacji zadań publicznych w jednej z form określonych w art. 3 P.p.s.a., podmiot ten staje się organem administracji publicznej w rozumieniu omawianej ustawy i dopuszczalne jest postępowanie sądowoadministracyjne. Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 22 maja 2012 r. I OZ 344/12) wyraził pogląd, że obowiązek, o którym mowa w art. 54 § 2 P.p.s.a. spoczywa nie tylko na organie administracji publicznej w sensie ustrojowym, lecz również na innych podmiotach, które z uwagi na nałożone na nie przepisami prawa zadania i kompetencje, należy uznać za organy administracji w sensie funkcjonalnym (por. postanowienie NSA z dnia 22 maja 2012 r. I OZ 344/12). W rozpoznawanej sprawie wniosek o wymierzenie grzywny prezesowi spółki prawa handlowego został złożony w sprawie dotyczącej dostępu do informacji publicznej. Oznacza to, że w tej sprawie dokonanie wykładani pojęcia organu, o którym mowa w art. 54 § 2 P.p.s.a., wymaga odniesienia do przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112 poz. 1198). Stosownie do treści art. 4 ust. 1 cyt. ustawy o dostępie do informacji publicznej, obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: 1)organy władzy publicznej, 2)organy samorządów gospodarczych i zawodowych, 3)podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, 4)podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, 5)podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. W postępowaniu z wniosku o wymierzenie organowi grzywny w związku z nieprzekazaniem do sądu skargi na bezczynność w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej niezbędne jest zatem ustalenie, czy podmiot, którego ukarania domaga się skarżący jest podmiotem zobowiązanym do jej udostępnienia w rozumieniu art. 4 cyt. ustawy o dostępie do informacji publicznej. Pozwala ono bowiem na dokonanie oceny dopuszczalności wniosku (por. postanowienia NSA: z dnia 26 października 2011 r. I OZ 796/11,z dnia 19 kwietnia 2010 r. I OZ 125/10). A zatem w przypadku ustalenia, że wskazany przez stronę skarżącą podmiot nie mieści się w kręgu zobowiązanych do udzielenia informacji publicznej, uznać należy, iż nie jest on organem o którym mowa w art. 54 § 2 P.p.s.a. zobowiązanym do przekazania sądowi skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie o którym mowa w art. 21 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej i nie może być w stosunku do niego kierowany wniosek o ukaranie grzywną za niewykonanie wyżej wymienionych obowiązków (art. 55 § 1 P.p.s.a). Jako niedopuszczalny podlega on zatem odrzuceniu. (por. postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 10 października 2007 r. sygn. akt II SO /Ke 2/20, postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 września 2011 r. sygn. akt. II SO/Wa 55/11). W niniejszej sprawie G.N. we wniosku o wymierzenie grzywny jako organ wskazała Prezesa P. S.A., z siedzibą w Warszawie. Obowiązkiem Sądu pierwszej instancji było zatem ustalenie, czy był on organem reprezentującym spółkę poprzedzone rozważeniem, czy P. S.A. jest organem administracji w sensie funkcjonalnym tj. czy na podstawie przepisów ustawy wykonuje zadania publiczne lub dysponuje majątkiem publicznym bądź, czy Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają w tej spółce pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. W świetle przepisów Działu II Rozdział 2 ustawy z dnia 15 września 2000 r. - Kodeks spółek handlowych (Dz.U. z 2000 r. Nr 94, poz. 1037 ze zm.) organami spółki akcyjnej są: zarząd, rada nadzorcza oraz walne zgromadzenie (akcjonariuszy). Zgodnie z art. 368 § 1 powołanej ustawy prowadzenie spraw spółki i jej reprezentowanie należy do kompetencji zarządu. Oznacza to, że w przypadku skierowania żądania udostępnienia informacji publicznej do spółki akcyjnej spełniającej warunki określone w art. 4 ust. 1 pkt 5 cyt. ustawy o dostępie do informacji publicznej, organem właściwym lub zobowiązanym do jej udostępnienia jest zarząd spółki, gdyż na nim spoczywa ustawowy obowiązek reprezentacji. Z przedłożonego do akt sprawy odpisu rejestru przedsiębiorców z Krajowego Rejestru Sądowego wynika, że organem reprezentującym P. S.A. był Zarząd, a zatem organ kolegialny. Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że Prezes P. S.A. nie będący organem tej spółki, nie mógł być uznany za podmiot ją reprezentujący. A zatem wymierzenie mu grzywny było niedopuszczalne. W świetle art. 4 ust. 1 pkt 5 cyt. ustawy o dostępie do informacji publicznej wymierzenie grzywny na podstawie art. 55 § 1 P.p.s.a., może nastąpić tylko w stosunku do podmiotu reprezentującego osobę prawną, a nie dowolnie wskazanej przez stronę skarżącą osoby fizycznej pełniącej funkcję w strukturach danej osoby prawnej. Z powyższych względów uznać należy, iż Sąd pierwszej instancji dopuścił się naruszenia art. 4 ust. 1 pkt 5 cyt. ustawy o dostępie do informacji publicznej w związku z art. 55 § 1 i art. 54 § 2. P.p.s.a. Przede wszystkim jednak stwierdzić należy, iż w tej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie dokonał oceny, czy skarżona spółka mieści się w katalogu podmiotów określonych w art. 4 ust. 1 pkt 5 cyt. ustawy o dostępie do informacji publicznej, w konsekwencji nie rozważył dopuszczalności wniosku o wymierzenie organowi grzywny w tej sprawie. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy uwzględni przedstawioną ocenę prawną oraz fakt , iż z dniem 7 maja 2012 r. nastąpiło przekształcenie "P." Spółka Akcyjna z siedzibą w Warszawie w spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością, która obecnie prowadzi działalność pod firma "P." spółka z ograniczoną odpowiedzialnością (karta nr 157 akt sądowych). Stosownie do treści art. 553 § 1 Kodeksu spółek handlowych ocena zdolności sądowej skarżącej spółki wymaga uwzględnienia zmian wynikających z powyższego przekształcenia. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 w zw. z art. 197 § 2 i art. 193 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w postanowieniu. Nie orzekł o kosztach postępowania zażaleniowego, albowiem przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie przewiduje możliwości orzekania o zwrocie między stronami kosztów tego postępowania w przypadku uwzględnienia zażalenia.