I OZ 739/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Borowiec (spr.) po rozpoznaniu w dniu 3 października 2012 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w P. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 8 sierpnia 2012 r. sygn. akt IV SO/Po 5/12 o wymierzeniu grzywny postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie i odrzucić wniosek. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w P., postanowieniem z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 37 § 2 K.p.a., po rozpoznaniu zażalenia geodety E.S. na przewlekłe prowadzenie kontroli pracy geodezyjnej nr [...] i brak przyjęcia dokumentacji wynikowej wchodzącej w jej skład, w ustalonym przepisami terminie do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego – stwierdził, że zażalenie na niezałatwienie sprawy w trybie art. 35 K.p.a., jest nieuzasadnione. E.S. złożył na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. Następnie, wnioskiem z dnia 26 marca 2012 r. (data stempla pocztowego) w związku z nieprzekazaniem przez organ skargi wraz z aktami sprawy, wystąpił do Sądu o wymierzenie grzywny. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w P. przekazał akta sprawy do Sądu w dniu 14 czerwca 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu postanowieniem z dnia 8 sierpnia 2012 r. sygn. akt IV SO/Po 5/12 nałożył na Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w P. grzywnę w kwocie 300 zł (pkt 1) oraz zasądził od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Poznaniu na rzecz E.S. kwotę 100 złotych tytułem zwrotu kosztów sądowych (pkt 2). W uzasadnieniu postanowienia stwierdził, że rozpoznanie zażalenia w trybie art. 37 § 2 K.p.a. jakkolwiek przybiera formę postanowienia w istocie stanowi czynność nadzorczą, która nie podlega zaskarżeniu do Sądu. W ocenie Sądu pierwszej instancji, skoro jednak mimo prawidłowego pouczenia skarżący wniósł skargę do Sądu, to obowiązkiem organu było jej przekazanie wraz z aktami i odpowiedzią zgodnie z art. 54 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 dalej P.p.s.a.). Wskazał, że zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 202 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r. nr 153 poz. 1269 ze zm.) kontrola działalności administracji publicznej należy do sądów administracyjnych. Toteż organ administracji publicznej będąc przekonany o zasadności swoich racji wyrażonych w przewidzianej przez prawo formie winien powstrzymać się od dalszych czynności – kierowania pism, wyjaśnień, pouczeń do podmiotu, który kwestionuje określony akt bądź czynność, a swoje stanowisko przedstawić w odpowiedzi na skargę, którą przekazuje do Sądu, gdyż to on jest adresatem skargi. W ramach sprawowanej kontroli Sąd w sformalizowanym postępowaniu ocenia zarówno dopuszczalność skargi, właściwość sądu, a także zgodność z prawem podjętej czynności. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu w przedmiotowej sprawie organ podejmując ze skarżącym zbędną korespondencję (m.in. w pismo z dnia 6 marca 2012 r.) kontrolę tę uniemożliwiał. W konsekwencji uznał, że skarżony organ dopuścił się naruszenia art. 54 § 2 P.p.s.a. Wymierzając grzywnę wziął pod uwagę okoliczności sprawy tj. fakt, iż na postanowienie wydane w trybie art. 37 § 2 K.p.a. zażalenie nie przysługuje oraz to, że organ podejmując korespondencję ze skarżącym usiłował wytłumaczyć mu motywy i podstawy swego działania, a skargę przesłał z kilkumiesięcznym opóźnieniem. Z tych też powodów uznał, że grzywna w wysokości 300 zł jest adekwatna do zawinienia organu. Zażalenie na powyższe postanowienie do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożył Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w P., który zaskarżając je w całości zarzucił naruszenie art. 55 § 1 i art. 54 § 2 P.p.s.a. oraz art. 141 § 4 tej ustawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 54 § 2 P.p.s.a. organ, którego działanie lub bezczynność są przedmiotem skargi, przekazuje skargę sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej wniesienia. O dopuszczalności skargi wniesionej do sądu administracyjnego rozstrzyga wyłącznie sąd. W niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, że organ nie wypełnił obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a. w terminie określonym w tym przepisie. Niemniej jednak, wniosek o wymierzenie grzywny organowi za nieprzekazanie w terminie skargi wraz z aktami sprawy oraz odpowiedzią na skargę może być rozpoznany jedynie wówczas, gdy skarga dotyczy spraw, o których mowa w art. 3 P.p.s.a. tj. spraw należących do właściwości sądu administracyjnego (por. postanowienie NSA z dnia 29 grudnia 2010 r. I OZ 953/10) . W rozpoznawanej sprawie podstawą złożenia wniosku o wymierzenie grzywny było nieprzekazanie przez organ skargi na postanowienie wydane w oparciu o art. 37 § 2 K.p.a. Zgodnie z art. 37 § 1 K.p.a. na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35, w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Wyjaśnić należy, że złożenie zażalenia w trybie art. 37 § 1 K.p.a. jest wyłącznie warunkiem formalnym wniesienia przez osobę zainteresowaną skargi do sądu administracyjnego na bezczynność organu (art. 52 P.p.s.a.) i nie może być traktowane jako odrębne i samodzielne postępowanie administracyjne. W orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, iż stanowisko organu wyższego stopnia wyrażone w trybie art. 37 § 1 K.p.a. ma charakter wpadkowy (incydentalny) i powinno mieć formę postanowienia. Postanowienie to jest jednak zaliczane do grupy postanowień wydawanych w toku postępowania administracyjnego dotyczącego poszczególnych kwestii wynikających w toku postępowania lecz nie rozstrzyga ono o istocie sprawy. Nie jest to również postanowienie kończące postępowanie, nie przysługuje też na nie prawo wniesienia zażalenia (por. postanowienie NSA z dnia 17 stycznia 2006 r., sygn. akt I OSK 306/05; postanowienie NSA z dnia 31 marca 2009 r.; sygn. akt II OSK 469/09). Na postanowienie wydane na podstawie art. 37 § 2 K.p.a. skarga do sądu administracyjnego nie przysługuje. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w przypadku, gdy ze względu na przedmiot sprawy skarga do sądu administracyjnego nie przysługuje, to uznać należy, iż niedopuszczalny jest również złożony w związku z jej przekazaniem wniosek o wymierzenie grzywny. Z powyższych względów stwierdzić należy, iż Sąd pierwszej instancji dopuścił się naruszenia art. 55 § 1 i art. 54 § 2 P.p.s.a, gdyż złożony w tej sprawie wniosek o wymierzenie grzywny podlegał odrzuceniu. Za niezasadny uznać należy podniesiony w zażaleniu zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 P.p.s.a. Przepis ten stanowi, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Zgodnie z art. 166 P.p.s.a przepis ten należy odpowiednio stosować do postanowień. Wyjaśnić należy, iż obowiązku "przedstawienia stanu sprawy", o którym mowa w art. 141 § 4 P.p.s.a., nie można rozumieć jako obowiązku szczegółowego przedstawienia wszystkich okoliczności sprawy, lecz przedstawienia stanu sprawy (podobnie jak zarzutów skargi, stanowisk pozostałych stron oraz wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia) w sposób zwięzły. Oznacza to konieczność odniesienia się do kwestii istotnych z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy. Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia przedstawił przesłanki faktyczne i prawne, które w jego ocenie przemawiały za uwzględnieniem wniosku o wymierzenie grzywny. W treści uzasadnienia w sposób szczegółowy przedstawił stan faktyczny i prawny sprawy oraz omówił argumenty, które legły u podstaw powziętego rozstrzygnięcia. W szczególności wskazał, że E.S. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Poznaniu z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...], a także fakt, że organ przekazał akta sprawy do Sądu dopiero w dniu 14 czerwca 2012 r. Z powyższych względów, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 64 § 4 w związku z art. 189 w związku z art. 197 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w postanowieniu.