I SA/Wa 1055/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dorota Apostolidis (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Joanna Skiba Sędzia WSA Anna Wesołowska Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 września 2016 r. sprawy ze skargi Nadleśnictwa [...] na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję w pkt 1 w części dotyczącej działki nr [...] jedynie w zakresie w jakim wchodzi ona w skład działki nr [...]; 2. oddala skargę w pozostałym zakresie. Decyzją z dnia [...] czerwca 1976 r. Naczelnik Gminy [...] przejął na rzecz Państwa opuszczone gospodarstwo rolne H. M., składające się z działek [...]. Ogólna powierzchnia przejętego gospodarstwa rolnego wynosiła [...]ha. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] maja 2012 r., w punkcie pierwszym decyzji, stwierdził nieważność decyzji Naczelnika Gminy [...] z dnia [...] 1976 r., w części dotyczącej działek nr [...] oraz orzekł, w punkcie drugim decyzji, że wymieniona decyzja Naczelnika Gminy [...], w części dotyczącej działek [...], położonych na terenie wsi [...] została wydana z naruszeniem prawa. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że właścicielka przejętego gospodarstwa rolnego, H. M., zmarła dnia [...] marca 1963 r. w [...]. Jak wynika z treści uzasadnienia decyzji Naczelnika Gminy [...] z dnia [...] czerwca 1976 r., fakt śmierci właścicielki gospodarstwa był temu organowi znany. Wobec powyższego, Wojewoda [...] orzekł, że prowadzenie postępowania administracyjnego w stosunku do osoby zmarłej i wydanie decyzji, stanowi rażące naruszenie prawa i w związku z tym należało stwierdzić nieważność decyzji Naczelnika Gminy [...] z dnia [...] czerwca 1976 r., w części dotyczącej działek nr [...]. Od decyzji Wojewody [...] odwołanie złożył Nadleśniczy Nadleśnictwa [...], w części dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy [...] z dnia [...] czerwca 1976 r., orzekającej o przejęciu na rzecz Państwa nieruchomości oznaczonych działkami nr [...]. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] maja 2013 r., nr [...], po rozpatrzeniu powyższego odwołania, utrzymał w mocy ww. decyzję w części dotyczącej nieruchomości oznaczonych działkami nr nr [...] oraz umorzył postępowanie odwoławcze w części dotyczącej nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...]. W uzasadnieniu Minister wskazał, że w przedmiotowej sprawie, Wojewoda [...] słusznie ustalił, iż objęcie decyzją Naczelnika Gminy [...] gospodarstwa rolnego, nieżyjącej w dniu wydania tej decyzji właścicielki przedmiotowych gruntów, należy zakwalifikować jako rażące naruszenie prawa. Naczelnik Gminy [...], wiedząc o śmierci właścicielki gospodarstwa rolnego, zdaniem organu odwoławczego, powinien ustalić w pierwszej kolejności następców prawnych H. M. Decyzja Naczelnika Gminy [...] nie zawierała jednakże oznaczenia żadnych stron postępowania. W związku z powyższym Wojewoda prawidłowo uznał, że prowadzenie postępowania administracyjnego w stosunku do majątku osoby zmarłej, bez ustalenia stron postępowania, tj. spadkobierców zmarłej H. M., należy zakwalifikować jako rażące naruszenie prawa, a co za tym idzie należało stwierdzić nieważność decyzji Naczelnika Gminy [...] z dnia [...] czerwca 1976 r., w części dotyczącej działek nr [...]. Odnosząc się do zarzutu Nadleśniczego Nadleśnictwa [...], dotyczącego niewyjaśnienia przez Wojewodę [...] - dlaczego nieruchomości oznaczone jako działki nr [...] nie są objęte konstrukcją prawną nieodwracalności skutków prawnych decyzji administracyjnej, Minister przywołał treść art 158 § 2 k.p.a. i podniósł, że obowiązek wskazania okoliczności, z powodu których organ nie stwierdził nieważności decyzji, spoczywa na organie prowadzącym postępowanie tylko w przypadku, gdy nie stwierdza on nieważności decyzji i ogranicza się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa. W związku z powyższym Wojewoda [...] stwierdzając nieważność decyzji Naczelnika Gminy [...] z dnia [...] czerwca 1976 r., w części dotyczącej nieruchomości oznaczonych jako działki nr [...] nie miał obowiązku wskazywania przyczyn i okoliczności dla których uznał, że ww. decyzja w tej części nie jest objęta konstrukcją prawną nieodwracalności skutków prawnych decyzji administracyjnej. Ponadto organ odwoławczy wskazał, że podnoszone przez Nadleśniczego trudności w odnalezieniu działek nr [...] (wchodzących obecnie w skład działki nr [...]) oraz powstanie enklawy lasu prywatnego wśród kompleksów lasów państwowych, w razie ewentualnego zwrotu tych działek, nie uzasadniają twierdzenia, że nastąpiły nieodwracalne skutki prawne. Minister stwierdził także, że z akt sprawy wynika, iż właścicielem nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni [...] ha jest co prawda Skarb Państwa, ale znajduje się ona w Zasobie Własności Rolnej Skarbu Państwa, wobec czego Nadleśnictwo [...], wnosząc odwołanie od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2012 r., w zakresie ww. działki, nie posiadało interesu prawnego. Wobec powyższego organ umorzył postępowanie odwoławcze w zakresie tej nieruchomości. Skargę na powyższą decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] maja 2013 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosło Nadleśnictwo [...]. Zaskarżonej decyzji zarzucono: 1) naruszenie prawa materialnego, tj. przepisu art.156 § 2 w zw. z art. 158 § 2 k.p.a., poprzez jego błędną wykładnię i nie zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, tj. przepisu art. 7 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie dokładnego stanu faktycznego sprawy i działaniu wbrew interesowi społecznemu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 13 marca 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 1507/13, uchylił zaskarżoną decyzję w pkt 1 w części dotyczącej działki nr [...] oraz w pkt 2, stwierdził, że zaskarżona decyzja w części opisanej w pkt 1 wyroku nie podlega wykonaniu, a w pozostałym zakresie skargę oddalił. Sąd podzielił pogląd Ministra, że trudności techniczne związane z "odnalezieniem" na gruncie działek ewidencyjnych oznaczonych nr [...], istniejących w ramach większego kompleksu leśnego, nie stanowią przeszkody z art. 156 § 2 k.p.a. uniemożliwiającej stwierdzenie nieważności kontrolowanej decyzji. Jednocześnie Sąd zauważył, że pomimo zarzutów zgłoszonych w tym zakresie przez skarżącego w odwołaniu, w rozważaniach organu II instancji pominięta została działka oznaczona nr [...]. Wobec czego zarzut skarżącego zawarty w skardze należało uznać za uzasadniony. Przy czym, w ocenie Sądu brak było podstaw do dokonania kontroli decyzji w odniesieniu do wymienionej wyżej działki, gdyż stan faktyczny i prawny sprawy w tym zakresie nie został ustalony w sposób prawidłowy i nie znajdował oparcia w zgromadzonym w aktach materiale dowodowym, a co za tym idzie zarzuty naruszenia przez organ art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. okazały się zasadne. Zdaniem Sądu, uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy, co uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji w części dotyczącej ww. działki. Natomiast w odniesieniu do rozstrzygnięcia umarzającego postępowanie odwoławcze, co do działki oznaczonej numerem ewidencyjnym [...], Sąd zajął stanowisko, że jest ono wadliwe. Sąd zważył bowiem, iż bezprzedmiotowość postępowania oznacza brak któregoś z elementów stosunku materialnoprawnego, skutkującego tym, że nie można załatwić sprawy przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Skoro zatem bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o której mowa w art. 105 § 1 k.p.a., to brak przedmiotu postępowania, a przedmiotem postępowania jest konkretna sprawa, w której organ administracji państwowej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa, to tak rozumianej bezprzedmiotowości nie należy mylić z bezzasadnością żądania strony. Bezzasadność żądania oznacza brak przesłanek do uwzględnienia wniosku. Uznając, że żądanie strony jest bezzasadne, organ musi to wykazać w swoim rozstrzygnięciu rozpoznającym sprawę co do jej istoty. Fakt, iż wniosek strony jest merytorycznie niezasadny nie czyni go bezprzedmiotowym. Tym samym Sąd uznał, że podlegająca ocenie organów bezzasadność żądania strony, w przeciwieństwie do bezprzedmiotowości, nie może prowadzić do umorzenia postępowania. W świetle art. 105 § 1 k.p.a. postępowanie winno być umorzone, jeżeli z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, czego organ II instancji nie wykazał. Skargi kasacyjne od powyższego wyroku wnieśli Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi oraz Skarb Państwa - Nadleśniczy Nadleśnictwa [...]. Po rozpoznaniu skarg kasacyjnych Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 13 maja 2016 r., sygn. akt I OSK 1905/14, uchylił zaskarżony wyrok Sądu I instancji w pkt 1 i 2 i w tym zakresie przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz oddalił skargę kasacyjną Nadleśnictwa [...]. NSA wskazał na zasadność skargi kasacyjnej Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, który trafnie zarzucił Sądowi pierwszej instancji naruszenie art.145 §1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art.105 § 1 k.p.a. przez błędne przyjęcie, że organ odwoławczy niezasadnie umorzył postępowanie odwoławcze w zakresie nieruchomości we wsi [...], oznaczonej jako działka nr [...]. Zdaniem NSA organ odwoławczy nie umorzył postępowania z uwagi na bezzasadność żądania strony, jak wskazał Sąd pierwszej instancji, lecz ze względu na brak interesu prawnego podmiotu wnoszącego odwołanie. Podstawą umorzenia postępowania odwoławczego był art.138 §1 pkt 3 k.p.a., na podstawie którego organ odwoławczy wydaje decyzję, w której umarza postępowanie odwoławcze z uwagi na jego bezprzedmiotowość. Wobec powyższego NSA podzielił stanowisko wyrażone w uchwale NSA z dnia 5 lipca 1999 r., sygn. akt OPS 16/98, zgodnie z którą stwierdzenie przez organ odwoławczy, iż wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a., następuje w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Zdaniem NSA, w niniejszej sprawie prawidłowe jest bowiem ustalenie Ministra, że Nadleśnictwo [...] reprezentujące Skarb Państwa nie ma interesu prawnego w kwestionowaniu decyzji Wojewody [...], w zakresie dotyczącym działki oznaczonej nr [...], gdyż działka ta, będąca własnością Skarbu Państwa, znajduje się w Zasobie Własności Rolnej Skarbu Państwa, nie zaś Nadleśnictwa [...]. Dlatego też zasadnie Minister orzekł o umorzeniu postępowania odwoławczego w odniesieniu do działki nr [...], położonej we wsi [...]. Jednocześnie NSA podniósł, że spór w sprawie dotyczy wyłącznie tego, czy w odniesieniu do działki nr [...] (a także działek [...]) wystąpiły nieodwracalne skutki prawne. NSA podkreślił, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Minister stwierdził, że co do działek nr [...] nie wystąpiły nieodwracalne skutki prawne, z tym że swoje stanowisko szczegółowo uzasadnił jedynie w odniesieniu do działek [...]. Oznacza to, że Minister podzielił stanowisko organu pierwszej instancji, iż co do działki nr [...] nie wystąpiły nieodwracalne skutki prawne z tym, że w tym zakresie szczegółowo nie uzasadnił swego stanowiska. W tej sytuacji, zdaniem NSA, nie można jednak pominąć, że Wojewoda [...] w uzasadnieniu decyzji szczegółowo wyjaśnił pojęcie nieodwracalnych skutków prawnych, a następnie szczegółowo przedstawił stan prawny poszczególnych działek, których dotyczy kwestionowana w postępowaniu nadzorczym decyzja i wyjaśnił, że tylko w stosunku do działek oznaczonych nr [...] (obecnie wchodząca w skład działek nr [...]), nr [...] (obecnie wchodząca w skład działki nr [...]) i nr [...] (aktualnie wchodząca w skład działki nr [...]) wystąpiły nieodwracalne skutki prawne, gdyż działki te stanowią własność osób fizycznych, a zatem zaistniał skutek, który nie może być odwrócony w ramach czynności administracyjno-prawnych. W każdym postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji, organ rozpoznający sprawę zobligowany jest bowiem rozważyć, czy istnieje wada nieważności, tj. czy występuje przesłanka pozytywna i czy nie występuje przesłanka negatywna stwierdzenia nieważności. Wobec tego skoro Minister utrzymał w tej części decyzję, to tym samym podzielił stanowisko organu pierwszej instancji i nie zachodziła potrzeba czynienia dodatkowych ustaleń, bo te ustalenia zostały już w sprawie poczynione. W ocenie NSA z akt sprawy wynika w sposób bezsporny, które działki stanowią własność osób fizycznych i co do, których stan prawny uległ zmianie, a więc nie zachodziła potrzeba uchylenia zaskarżonej decyzji z przyczyn wskazanych w zaskarżonym wyroku. Zarówno Sąd pierwszej instancji, jak też organ odwoławczy nie zwrócili uwagi, że działka nr [...] położona we wsi [...] o powierzchni [...] ha stanowi obecnie część działek: nr [...] o powierzchni [...]ha (Kw [...] stanowiącej własność Skarbu Państwa – Agencji Nieruchomości Rolnych Skarbu Państwa Oddział [...] oraz nr [...] o powierzchni [...] ha (Kw [...]) stanowiącej własność Skarbu Państwa – Nadleśnictwa [...]. NSA podniósł, że skoro Wojewoda umorzył postępowanie odwoławcze w odniesieniu do działki nr [...], uznając brak interesu prawnego Nadleśnictwa [...], to powinien także rozważyć, czy w odniesieniu do działki nr [...], w części stanowiącej obecnie działkę [...], odwołujący posiadał interes prawny. Przy czym w przypadku uznania braku interesu prawnego w tym zakresie po stronie odwołującego się należy także w odniesieniu do tej części działki nr [...], postępowanie odwoławcze umorzyć. Przy czym zdaniem NSA, w świetle akt sprawy nie budzi wątpliwości, że w stosunku do działki nr [...] w zakresie w jakim wchodzi w skład działki nr [...] nie wystąpiły nieodwracalne skutki prawne. Jednocześnie, w ocenie NSA, Sąd pierwszej instancji słusznie oddalił skargę w zakresie dotyczącym działek nr [...] położonych we wsi [...], uznając że w odniesieniu do tych działek nie zachodzą nieodwracalne skutki prawne, gdyż w sprawie będącej przedmiotem rozpoznania nie zachodzi żadna z przesłanek z art. 156 § 2 k.p.a. Trudności techniczne związane z odnalezieniem na gruncie działek ewidencyjnych oznaczonych numerami [...], istniejących w ramach większego kompleksu leśnego, nie stanowią przeszkody uniemożliwiającej stwierdzenie nieważności kontrolowanej decyzji. Po ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Przede wszystkim podkreślić należy, że wydane w sprawie decyzje administracyjne były przedmiotem kontroli zarówno Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (wyrok z dnia 13 marca 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 1507/13), jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok z dnia 13 maja 2016 r., sygn. akt I OSK 1905/14). W związku z tym zważyć należy, że zgodnie z art. 153, art. 170 i art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., dalej p.p.s.a.) ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu, wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Taka sytuacja nie miała jednak miejsca w przedmiotowej sprawie. Prawomocne orzeczenie sądu wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Nadto Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Związanie samego sądu administracyjnego, w rozumieniu powołanych przepisów oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się wykładni dokonanej w orzeczeniu w pełnym zakresie. Przechodząc na grunt przedmiotowej sprawy wskazać należy, że zgodnie ze sformułowaniami uzasadnienia wyroku NSA, nie można pominąć, że w decyzji Wojewody [...] szczegółowo wyjaśnione zostało pojęcie nieodwracalnych skutków prawnych, przedstawiając stan prawny poszczególnych działek, których dotyczy kwestionowana w postępowaniu nadzorczym decyzja i wyjaśnił, że tylko w stosunku do działek oznaczonych nr [...] (obecnie wchodząca w skład działek nr [...]), nr [...] (obecnie wchodząca w skład działki nr [...]) i nr [...] (aktualnie wchodząca w skład działki nr [...]) wystąpiły nieodwracalne skutki prawne, gdyż działki te stanowią własność osób fizycznych. NSA podkreślił także, iż w każdym postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji organ rozpoznający sprawę zobligowany jest rozważać, czy istnieje wada nieważności, tj. czy występuje przesłanka pozytywna i czy nie występuje przesłanka negatywna stwierdzenia nieważności. Zatem, zdaniem NSA, skoro Minister utrzymał w tej części decyzję w mocy, to tym samym podzielił stanowisko organu pierwszej instancji i nie zachodziła potrzeba czynienia dodatkowych ustaleń, gdyż z akt sprawy wynika w sposób bezsporny, które działki stanowią własność osób fizycznych, a w stosunku do których stan prawny uległ zmianie. Jednocześnie NSA zwrócił uwagę, że działka nr [...] położona we wsi [...], o powierzchni [...] ha, stanowi obecnie część działek: nr [...] o powierzchni [...] ha (Kw [...]) stanowiącej własność Skarbu Państwa – Agencji Nieruchomości Rolnych Skarbu Państwa Oddział [...] oraz nr [...] o powierzchni [...] ha (Kw [...]) stanowiącej własność Skarbu Państwa – Nadleśnictwa [...]. Przy czym, w ocenie NSA, w przypadku uznania braku interesu prawnego odwołującego się Nadleśniczego Nadleśnictwa [...] w zakresie dotyczącym działki nr [...], w zakresie w jakim wchodzi ona w skład działki nr [...], należy także w odniesieniu do tej części działki nr [...] postępowanie odwoławcze umorzyć. Jednocześnie NSA zauważył, że prawidłowo został ustalony stan faktyczny i prawny działki nr [...] jedynie w tej części, która oznaczona jest aktualnie nr [...] i która stanowi własność Skarbu Państwa – Nadleśnictwa [...]. Naczelny Sąd Administracyjny dodatkowo podniósł, że w świetle akt sprawy nie budzi wątpliwościż w stosunku do działki nr [...] nie wystąpiły nieodwracalne skutki prawne. Wobec powyższego stanowiska NSA, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, aktualny spór w niniejszej sprawie sprowadza się wyłącznie do tego, czy w odniesieniu do działki nr [...] w zakresie w jakim wchodzi w skład działki nr [...] wystąpiły nieodwracalne skutki prawne i czy odwołanie złożył podmiot posiadający interes prawny. W tej sytuacji, mając na uwadze wytyczne zawarte w uzasadnieniu niniejszego wyroku, ocenę prawną zawartą w powołanym wyroku NSA z dnia 13 maja 2016 r. oraz obowiązujące przepisy prawa i postawione w trakcie postępowania zarzuty, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi rozpozna ponownie odwołanie Nadleśnictwa [...] w części wskazanej w wyroku. Jednocześnie organ będzie miał na uwadze konieczność prawidłowego ustalenia obecnego kręgu stron postępowania oraz prawidłowego stanu faktycznego i prawnego dotyczącego części ww. działki nr [...]. Biorąc natomiast pod uwagę wymogi określone w art. 107 § 3 kpa, organ przedstawi swoje stanowisko w uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia, które winno odzwierciedlać racje i przesłanki, którymi się kierował organ i wyjaśniać tok rozumowania prowadzący do zastosowania konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego w stanie faktycznym ustalonym w rozpatrywanej sprawie. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 145 § 1 lit. a) i c) p.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie zawarte w punkcie 2 sentencji wyroku Sąd wydał na podstawie art. 151 p.p.s.a.