I SA/Wa 1055/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Elżbieta Lenart Sędziowie: sędzia WSA Joanna Skiba (spr.) sędzia WSA Iwona Kosińska po rozpoznaniu w dniu 27 września 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Z. L., G. L., K. L., M. R. i T. R. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2019 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z [...] marca 2019 r. nr [...] stwierdziło niedopuszczalność odwołania wniesionego przez Z.L., M.R., T.R., K.L. i G.L. od decyzji Naczelnika Gminy [...] z [...] lutego 1990 r. nr [...]. Postanowienie wydane zostało w następującym stanie faktycznym i prawnym: W dniu [...] października 2018 r., Z.L. złożył do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (Kolegium) pismo, w którym działając w imieniu współwłaścicieli, zawarł prośbę o unieważnienie decyzji Naczelnika Gminy [...] Nr [...] z dnia [...] lutego 1990 r. w zakresie działki nr [...] obręb [...]. Wskazał, że po zapoznaniu się w dniu [...] października 2018 r. z dokumentacją w sprawie stwierdził, że powyższa decyzja jest wadliwa. Dotyczy ona podziału działki [...] obręb [...], a z dokumentacji podziałowej znajdującej się w Starostwie Powiatowym w [...] wynika, że Naczelnik Gminy [...] uprawomocnił decyzję bezpodstawnie, ponieważ nie ma potwierdzenia, że otrzymały ją strony postępowania. Z.L. zwrócił się o jej unieważnienie i usunięcie z obrotu prawnego, ponieważ rodzi ona poważne następstwa prawne, gdyż Starosta wystąpił o przeniesienie na podstawie tej wadliwej decyzji działki nr [...] na Skarb Państwa. Pismem z dnia [...] października 2018 r. Kolegium zwróciło się do Z.L. o doprecyzowanie zakresu żądania zawartego w piśmie z dnia [...] października 2018 r., poprzez wyjaśnienie, czy stanowi ono wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Gminy [...] z dnia [...] lutego 1990 r. Nr [...] czy też odwołanie od tej decyzji. Z.L. w piśmie z dnia [...] listopada 2018 r. podał, że powyższe żądanie stanowi odwołanie od tej decyzji. Na wezwanie Kolegium Z.L. przesłał kopie aktów notarialnych: Nr [...] z dnia [...].02.1997 r. i Nr [...] z dnia [...].02.2016 r. oraz upoważnienia od M.R., T.R., K.L. oraz G.L. do reprezentowania tych osób w sprawach administracyjnych i sądowych dotyczących działki nr [...] (których są współwłaścicielami) położonej w obrębie [...], gmina [...]. W toku postępowania Kolegium zwróciło się do Wójta Gminy [...] o uzupełnienie akt sprawy przesłanych przy piśmie z dnia [...].11.2018 r. m.in. o zwrotne potwierdzenie odbioru decyzji z dnia [...].02.1990 r. oraz udzielenie dodatkowych wyjaśnień w sprawie. Odpowiedzi na powyższe Wójt Gminy [...] udzielił pismem z dnia [...].02.2019r., informując, że nie odnaleziono zwrotnego potwierdzenia odbioru przedmiotowej decyzji przez strony postępowania, w którym była podjęta. Pismem z dnia [...].02.2019 r.. Kolegium zwróciło się do Starosty [...] o udostępnienie z prowadzonej ewidencji gruntów lub z dokumentacji pozostającej w zasobach Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w [...] m.in. następujących dokumentów: wypisów i wyrysów z ewidencji gruntów dotyczących działki [...] oraz pozostałych działek, które zostały wydzielone w wyniku podziału działki nr [...] zatwierdzonego decyzją Naczelnika Gminy [...] z dnia [...].02.1990 r.; poświadczonej kopii załącznika mapowego do decyzji Naczelnika Gminy [...] z dnia [...].02.1990 r. i w przypadku pozostawania w dokumentacji również dowodu potwierdzającego, kiedy decyzja ta stała się ostateczna; kopii operatu ewidencyjnego z podziału działki nr [...], który został sporządzony na potrzeby zatwierdzonego jej podziału decyzją Naczelnika Gminy [...] z dnia [...].02.1990 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze po analizie zgromadzonego materiału dowodowego zważyło, że zgodnie z art. 127 § 1 kpa odwołanie służy stronie. W związku z tym należy przyjąć, że odwołanie jest niedopuszczalne, jeżeli zostało wniesione przez osobę, która nie jest stroną w rozumieniu art. 28 kpa. Ze zgromadzonych w przedmiotowej sprawie dokumentów wynika, że decyzją z dnia [...] lutego 1990 r. Naczelnik Gminy [...], zatwierdził podział działki nr [...] położonej we wsi [...] gm. [...] o powierzchni [...] ha, w wyniku którego zostało wydzielonych 11 działek ewidencyjnych o nr od [...] do [...], tj: - nr [...] o powierzchni 0,10 ha - nr [...] o powierzchni 0,12 ha - nr [...] o powierzchni 0,16 ha - nr [...] o powierzchni 0,16 ha - nr [...] o powierzchni 0,20 ha - nr [...] o powierzchni 0,16 ha - nr [...] o powierzchni 0,16 ha - nr [...] o powierzchni 0,50 ha - nr [...] o powierzchni 7,33 ha - nr [...] o powierzchni 3,28 ha - nr [...] o powierzchni 0,30 ha. W dacie podejmowania tej decyzji prawo własności do działki nr [...] przysługiwało następującym osobom: S.R. (współwłasność w udziale 1/3 części) oraz J.R. i R.R. (współwłasność w udziale 2/3 części). Na egzemplarzu tej decyzji pozostającej, tak w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznych Starosty [...], jak i w dyspozycji Wójta Gminy [...], widnieje adnotacja opatrzona pieczęcią i podpisem Naczelnika Gminy [...], iż wobec niezaskarżenia decyzji w ustawowym terminie przez zainteresowane osoby uprawomocniła się ona z dniem [...].03.1990 r. Z dokumentów zawartych w Zasobie Bazowym podziału działki nr [...] sporządzonym przez geodetę uprawnionego, który został zaewidencjonowany w Wojewódzkim Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w [...] Filia [...] w dniu [...].03. 1990 r. za nr [...] wynika, że zleceniodawcą podziału byt M.R., natomiast protokół graniczny w zakresie przyjęcia granic i projektowanego nowego podziału (podziału działki nr [...] na 11 działek, w tym [...] działki drogowej) został przyjęty i podpisany przez M.R., J.R. i R.R. Zaewidencjonowany Zasób Bazowy dotyczący podziału działki nr [...], obejmował też decyzję z dnia [...].02.1990 r. Naczelnika Gminy [...] wraz z załącznikiem mapowym podziału nieruchomości. Analizując powyższe dokumenty organ podkreślił, że w aktach brak jest dowodu doręczenia tej decyzji stronom postępowania, jednak posiadany materiał dowodowy wskazuje, że decyzja Naczelnika Gminy [...] z dnia [...].02.1990 r. stanowiła podstawę do wprowadzenia zamian w ewidencji gruntów, prowadzonej obecnie przez Starostę Powiatu [...]. Jednocześnie, jak podał Starosta Powiatu [...] w piśmie z dnia [...].02.2019 r., dwie z działek powstałych w wyniku podziału działki nr [...], tj. nr [...] i o pow. [...] ha i [...] o pow. [...] ha zostały wtórnie podzielone. I tak, działka nr [...] postała podzielona na działki nr: [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha i [...] o pow. [...] ha - projekt podziału zatwierdzono decyzją Wójta Gminy [...] z dnia [...].09.1993 r. nr [...]. Działka nr [...] została podzielona z kolei na działki nr [...] o pow. [...] ha i [...] o pow. [...] ha - projekt podziału zatwierdzony decyzją Wójta Gminy [...] z dnia [...].09.1996 r. nr [...]. Nadto, z wypisów z rejestru gruntów dotyczących działek powstałych z podziału działki [...], zatwierdzonego decyzją Naczelnika Gminy [...] z dnia [...].02.1990 r., wynika, że wszystkie stały się przedmiotem obrotu cywilnoprawnego (notarialne umowy darowizny lub sprzedaży) o czym świadczą ewidencyjne dane dotyczące ich właścicieli oraz uregulowanie ich w odrębnych księgach wieczystych. Świadczą również o tym przedłożone przez Z.L. akty notarialne Rep. [...] z dnia [...].02.1997 r. i Rep. [...] z dnia [...].02.2016 r. (na podstawie których wstąpili w stosunek własnościowy (współudział) w stosunku do działek nr: [...],[...],[...] (powstałej z podziału działki nr [...]),[...] (powstałej z podziału działki nr [...]) i [...] (powstałej z podziału działki nr [...]. Zdaniem Kolegium powyższy stan faktyczny sprawy potwierdza, że pierwotni właściciele działki nr [...], tj. M.R., J.R. i R.R. mieli wiedzę o funkcjonowaniu przedmiotowej decyzji w obrocie prawnym i skutkach, jakie wywołała w zakresie podziału ich nieruchomości. Zatem, nie można przyjąć, że decyzja Naczelnika Gminy [...] z dnia [...].02.1990 r. (pomimo braku dowodów jej doręczenia) nie weszła do obrotu prawnego, tzn. nie była doręczona stronom postępowania podziałowego, skoro skutecznie rozporządzili przysługującym im prawem rzeczowym do nowo powstałych działek. Z tych wszystkich względów Kolegium uznało, że należy przyjąć, że decyzja jest ostateczna i od niej odwołanie nie przysługuje. Ponadto Kolegium uznało, że Z.L., jak i osoby, które reprezentuje, tj. M.R., T.R., K.L., G.L. nie uczestniczyli w postępowaniu przed organem I instancji, tj. ówczesnym Naczelnikiem Gminy [...] na prawach strony w rozumieniu art. 28 kpa. Tytuł prawny do części działek powstałych w wyniku zatwierdzonego w 1990 r. podziału działki nr [...], jak też działek powstałych w wyniku ich wtórnych podziałów, nabyli dopiero na podstawie aktów notarialnych: Rep. [...] z dnia [...].02.1997 r. i Rep. [...] z dnia [...].02.2016 r. W sprawie zatem występuje oczywista przesłanka przedmiotowa - odwołanie od decyzji ostatecznej oraz przesłanka podmiotowa - brak legitymacji strony Z.L. i ww. osób, które reprezentuje, które stanowią w świetle art. 134 kpa o niedopuszczalności odwołania od decyzji Naczelnika Gminy [...] Nr [...] z dnia [...].02.1990 r. Na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli Z.L., M.R., T.R., K.L. i G.L.. W skardze podnieśli, że ujawniona po prawie 30 latach przez Starostę [...] decyzja Naczelnika Gminy [...] z [...] lutego 1990 r. jest "projektem decyzji", która bezprawnie została uprawomocniona. Ponieważ ówcześni właściciele nigdy nie otrzymali decyzji, to dyskwalifikuje ją jako dokument. Wskazali również, że w decyzji z [...] lutego 1990 r. Naczelnik Gminy [...] wprowadził zapis, że działka nr [...] przechodzi automatycznie na Skarb Państwa, powołując się na przepis, który nie mógł być zastosowany. Do skargi dołączono oświadczenie R.R., że ani ona ani też jej nieżyjący mąż J.R. nie otrzymali przedmiotowej decyzji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 119 pkt 3 w zw. z art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm. dalej ppsa), sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie. Rozpoznając wniesioną skargę Sąd uznał, że nie zasługuje ona na uwzględnienie, bowiem zaskarżone postanowienie nie narusza prawa. Podstawę materialnoprawną podjęcia zaskarżonego postanowienia stanowił przepis art. 134 kpa, w myśl którego organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Wyjaśnić w tym miejscu należy, że pojęcie "niedopuszczalności odwołania" nie zostało zdefiniowane na gruncie procedury administracyjnej. W doktrynie wskazuje się, że podstawowe przyczyny niedopuszczalności odwołania natury przedmiotowej to: nieistnienie w sensie prawnym przedmiotu zaskarżenia (nieistnienie decyzji), niezaskarżalność określonych rodzajów decyzji administracyjnych wydawanych w postępowaniu jednoinstancyjnym czy też wyczerpanie toku instancji. Podmiotowy charakter mają natomiast przyczyny w postaci oczywistego braku po stronie określonego podmiotu legitymacji odwoławczej oraz niezdolności odwołującego się do czynności prawnych. (Komentarz do kodeksu postępowania administracyjnego B. Adamiak, J. Borkowski. Wydawnictwo C.H. Beck Warszawa 2005). Słusznie także organ wskazuje w zaskarżonym postanowieniu, że zagadnienie niedopuszczalności odwołania związane z wystąpieniem przyczyn natury przedmiotowej to także wniesienie odwołania od decyzji, która zyskała przymiot ostateczności i prawomocności. W niniejszej sprawie występuje sytuacja niedopuszczalności odwołania z dwóch przyczyn tj. przedmiotowych oraz podmiotowych. Należy zauważyć, że w aktach sprawy znajduje się decyzja Naczelnika Gminy [...] z [...] lutego 1990 r. na której widnieje adnotacja, że wobec jej niezaskarżenia przez zainteresowanych uprawomocniła się 5 marca 1990 r. W konsekwencji złożone przez zainteresowanych odwołanie w dniu 12 października 2018 r. dotyczyło decyzji ostatecznej (od dnia 5 marca 1990 r.), a zatem jest niedopuszczalne w rozumieniu art. 134 kpa. Podkreślić należy, że upływ terminu do wniesienia odwołania (zażalenia) skutkuje tym, że decyzja (postanowienie) uzyskuje walor ostateczności. Odwołanie (zażalenie) złożone po uzyskaniu przez decyzję (postanowienie) waloru ostateczności jest niedopuszczalne z przyczyn przedmiotowych, gdyż odwołanie (zażalenie) przysługuje jedynie od decyzji (postanowień) nieostatecznych. Decyzje ostateczne można z kolei zwalczać jedynie nadzwyczajnymi środkami zaskarżenia między innymi poprzez wznowienie postępowania zakończonego taką decyzją (por. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 13 stycznia 2017 r. II SA/Łd 565/16, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Warszawie z dnia 29 kwietnia 2014 r. IV SA/Wa 2020/13, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Łodzi z dnia 14 marca 2011 r. II SA/Łd 1299/10). Zatem okoliczności podnoszone przez skarżących, a dotyczące ewentualnego popełnienia przez Naczelnika Gminy [...] przestępstwa mogłoby być rozważane w sytuacji złożenia opartego na tej podstawie wniosku o wznowienie postępowania. Zdaniem sądu nie można uznać argumentacji skarżących, że decyzja z [...] lutego 1990 r. nigdy nie została doręczona stronom. Nie można bowiem przyjąć, wbrew twierdzeniom skarżących, że decyzja z [...] lutego 1990 r. została ujawniona dopiero po 30 latach przez Starostę [...]. Kolegium na stronie 5 uzasadnienia w bardzo szczegółowy sposób przedstawiło argumenty dlaczego uznało, że przedmiotowa decyzja weszła do obrotu prawnego i wywołała skutki prawne. Sąd podziela w całości stanowisko organu wyrażone w tym zakresie, tym samym nie ma potrzeby powielania argumentacji organu. Nie można przy tym stanowiska organu uznać - jak to określili skarżący-, że jest to "mataczenie" w sytuacji, gdy brak jest zwrotnych dowodów doręczenia decyzji z [...] lutego 1990 r. Sąd pragnie zaakcentować, że przedmiotowa decyzja wraz ze stwierdzeniem jej prawomocności od dnia 5 marca 1990r. znajduje się nie tylko w Urzędzie Gminy w [...], ale również w Starostwie w [...], działki będące przedmiotem podziału w 1990 r. były następnie przedmiotem dalszego podziału (działki nr [...] i [...]), były też przedmiotem obrotu cywilnoprawnego. Również skarżący, zawierając akty notarialne w 1997 r. i w 2016 r, posługiwali się numeracją działek, określoną w decyzji z 1990 r. W tych okolicznościach brak po 28 latach w aktach sprawy dowodów doręczenia decyzji z 1990 r., nie może być uznany za brak jej doręczenia w ogóle. Tym samym nie został podważony przez skarżących fakt jej wydania. Zatem, jeżeli nie jest podważony fakt wydania decyzji, uchylenia lub stwierdzenia jej nieważności, potwierdzenie przymiotu ostateczności mieści się w dopuszczalnych granicach domniemania faktycznego, nie naruszającego przepisów prawa. Podkreślenia wymaga, że klauzula ostateczności (prawomocności) jest w istocie szczególnym rodzajem zaświadczenia w rozumieniu art. 217 - 219 kpa (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 29 września 2008r., II SA/Kr 606/08, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 12 listopada 2013r., sygn. akt II SA/Ke 765/13, dostępne w Internecie). Zaświadczenie ma charakter urzędowy, który w myśl art. 76 kpa, stanowi dowód tego co zostało w nim stwierdzone, co oznacza że zawarte w nim dane łączą się prawnym domniemaniem prawdziwości. Dokument urzędowy korzysta ze zwiększonej mocy dowodowej i jego kwestionowanie bez przytoczenia wiarygodnych dowodów obalających zawarte w nim ustalenia jest pozbawione racji. Biorąc pod uwagę przedstawione wyżej przez sad stanowisko, samo twierdzenie skarżących, jak też oświadczenie złożone przez R.R.- nie może prowadzić do zakwestionowania prawdziwości klauzuli prawomocności znajdującej się na decyzji z [...] lutego 1990 r. Prawidłowo również organ wywiódł, że skarżący nie byli właścicielami działki nr [...] w 1990 r., nie wnioskowali również o jej podział, nie byli adresatami decyzji z [...] lutego 1990 r. Tytuł prawny do części działek powstałych w wyniku zatwierdzonego w 1990 r. podziału działki nr [...], jak też działek powstałych w wyniku ich wtórnych podziałów, nabyli dopiero na podstawie aktów notarialnych z [...] lutego 1997 r. i z [...] lutego 2016 r. Część działek opisanych w decyzji z 1990 r stała się natomiast własnością innych osób. Nie mają zatem legitymacji do wniesienia odwołania od decyzji z [...] lutego 1990 r., która dotyczyła podziału działki nr [...] na 11 działek. Wniesione przez nich w 2018 r. odwołanie od decyzji z 1990 r jest zatem niedopuszczalne również z przyczyn podmiotowych. Wyjaśniając motywy podjętego rozstrzygnięcia należy także podnieść, że przedmiotem złożonej do Sądu skargi była – wyłącznie – zgodność z prawem postanowienia stwierdzającego niedopuszczalność odwołania wniesionego od decyzji Naczelnika Gminy [...] z [...] lutego 1990 r. W niniejszej sprawie Sąd nie badał merytorycznej prawidłowości tej decyzji, w tym prawidłowości przejścia na rzecz Skarbu Państwa działki nr [...]. Jedyną okolicznością, która podlegała badaniu w niniejszej sprawie, było ustalenie czy prawidłowo Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] stwierdziło, że wniesione przez skarżących w 2018 r odwołanie jest niedopuszczalne. Mając powyższe uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.