I SA/Wa 1060/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Apostolidis (spr.) Sędziowie WSA Małgorzata Boniecka- Płaczkowska WSA Jolanta Dargas Protokolant starszy referent Justyna Kobylarczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 listopada 2017 r. sprawy ze skargi Skarbu Państwa - Starosty S. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] maja 2017 r., nr [...], utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] sierpnia 2016 r., nr [...], o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 1995 r., nr [...], dotyczącej przekazania nieodpłatnie na rzecz Gminy [...] majątku ogólnonarodowego oznaczonego jako działka nr [...], obręb [...], karta mapy [...], zinwentaryzowanego w grupie [...], opisanego w karcie inwentaryzacyjnej nr [...]. Decyzja Ministra została wydana w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i oceną prawną sprawy: Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] marca 1995 r., działając na podstawie art. 18 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 1990r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191, z późn. zm., dalej powoływana również jako ustawa) przekazał nieodpłatnie na rzecz Gminy [...] opisany na wstępie majątek ogólnonarodowy. Pismem z dnia 20 września 2011 r. Starosta Powiatu w [...] zasygnalizował potrzebę stwierdzenia nieważności powyższej decyzji, wskazując, że w dniu [...] sierpnia 1999 r. Dyrektor Zespołu Szkół [...] przekazał protokołem zdawczo-odbiorczym Staroście i Wicestaroście Powiatu w [...] mienie Zespołu Szkół [...]. W skład przekazanego majątku wchodziła również działka nr [...]. Działka ta cały czas pozostawała we władaniu szkoły rolniczej w [...], aż do czasu przekazania jej Powiatowi [...]. Ponadto wskazano, że w dniu [...] września 1999 r. Wojewoda [...] wydał decyzję nr [...], w której stwierdził, iż z dniem 1 stycznia 1999 r. działka nr [...] stała się z mocy prawa mieniem Powiatu [...]. W ocenie Starosty [...] decyzja ta została wydana zgodnie z prawem. Po wszczęciu z urzędu postępowania, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r. odmówił stwierdzenia nieważności wskazanej decyzji Wojewody [...]. Organ nadzoru podniósł, że działka nr [...] w dniu 27 marca 1995 r. służyła realizacji zadań własnych Gminy [...],a zatem spełniała przesłankę wynikającą z art. 5 ust. 4 ustawy. W związku z tym decyzja komunalizacyjna Wojewody [...] z dnia [...] marca 1995 r. dotycząca działki nr [...] nie była obarczona żadną z wad enumeratywnie wyliczonych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a., które obligowałyby organ do wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej ww. decyzją Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji wystąpił Skarb Państwa, działający przez Starostę [...]. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z dnia [...] maja 2017 r. utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] sierpnia 2016 r., uznając ją za prawidłową. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ podkreślił, że wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy nie zawiera żadnych nowych, istotnych dla sprawy argumentów, ani nie przedstawia nowych okoliczności (popartych dowodami), które mogłyby czynić zasadnym uchylenie decyzji z dnia [...] sierpnia 2016r. i wydanie w sprawie innego rozstrzygnięcia. Zdaniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji analiza zgromadzonej w sprawie dokumentacji wskazuje, że przy wydawaniu kontrolowanej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 1995r. nie zaistniała żadna z wymienionych w przepisie art. 156 § 1 k.p.a. przesłanek, która skutkowałaby koniecznością orzeczenia nieważności tej decyzji. Minister wskazał bowiem, że pismem z dnia [..] marca 1994 r. [...] Zakłady [...] wystąpiły do Urzędu Gminy w [...] o udostępnienie terenu dla stworzenia [...], zgodnie z zatwierdzonym planem realizacyjnym budowy [...] oraz ustaleniami Uchwały Nr [...] (pkt [...]) Gminnej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] listopada 1989r. W piśmie tym wskazano jednocześnie, iż teren ten, oznaczony na załączonej mapie kolorem [...] zajmuje [...], wzdłuż [...], poza drogą gruntową. Zespół Szkół [...] w piśmie z dnia 29 września 1994r. wyraził zgodę na przeznaczenie wskazanego terenu dla stworzenia [...]. Jednocześnie teren wskazany dla stworzenia [...] wyłączono z [...]. W związku z powyższym, Wójt Gminy [...] wskazał (pismo z dnia [...] października 1994r., znak: [...]), że w celu wydania decyzji o wygaszeniu zarządu przedmiotowego terenu potrzebny jest podział geodezyjny na podstawie zatwierdzonego planu realizacyjnego, a wygaszenie zarządu zostało zawieszone do czasu wykonania podziału geodezyjnego na gruncie. Decyzją z dnia [...] grudnia 1994r., nr [...], Wójt Gminy [...] zatwierdził projekt podziału nieruchomości położonej we wsi [...] stanowiącej własność Skarbu Państwa, zapisaną w KW [...] jako działka nr [...],o pow. [...] ha z przeznaczeniem pod [...]. W decyzji tej jednocześnie orzeczono, że projekt podziału polega na wydzieleniu działki nr [...] o pow. [...] ha. W wyniku rozpatrzenia wniosku Rady Gminy [...] (podjętego uchwałą Nr [...] z dnia [...] lutego 1995r. Rady Gminy w [...] ) Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] marca 1995r. przekazał nieodpłatnie nieruchomość położoną we wsi [...], stanowiącą majątek Skarbu Państwa, oznaczoną geodezyjnie numerem [...] o obszarze [...] ha na rzecz Gminy [...]. W decyzji tej wskazano, że przedmiotowa nieruchomość została zinwentaryzowana jako mienie ogólnonarodowe podlegające komunalizacji celem realizacji zadań gminnych. W karcie inwentaryzacyjnej nr [...] jako rodzaj użytkowania działki nr [...] wskazano - [...]. Organ nadzoru zauważył, że z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, obowiązującego w dacie wydania ww. decyzji, wynika, iż opisany teren został oznaczony jako [...]. Minister wskazał przy tym, że zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, w brzmieniu obowiązującym na dzień [...] marca 1995 r., zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy. W szczególności zadania własne obejmują sprawy ładu przestrzennego, gospodarki terenami i ochrony środowiska. Natomiast w ramach regulacji z zakresu [...] wyznaczane są [...]. Ponadto w trakcie przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego nadzoru Minister ustalił, że brak jest dokumentacji w sprawie wygaszenia zarządu Zespołu Szkół [...] na działce nr [...] - jest jedynie wzmianka o zawieszeniu postępowania w tej sprawie. Zdaniem Ministra jednocześnie w aktach sprawy brak jest dokumentów potwierdzających zarząd Zespołu Szkół [...], w dacie wydania decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 1995 r.. W wypisie z rejestru gruntów sporządzonym na ww. datę, działka nr [...] ujawniona była jako własność Skarbu Państwa - Zespół Szkół [...] (vide: pismo Urzędu Gminy [...] z dnia [...] marca 2014r.). Następnie w dniu [...] listopada 1995r. na podstawie aktu notarialnego (Rep. [...] na rok 1995) własność działki ewidencyjnej nr [...] została przeniesiona na rzecz [...] Zakładów [...] ([...]), co znalazło odzwierciedlenie w księdze wieczystej KW nr [...]. Minister zaznaczył, że decyzją z dnia [...] września 1999r., nr [...], Wojewoda [...] stwierdził, iż z dniem 1 stycznia 1999r. mienie Skarbu Państwa będące we władaniu Zespołu Szkół [...] , zapisane m.in. w księdze wieczystej [...], stało się z mocy prawa mieniem Powiatu [...]. W skład przedmiotowego mienia weszła m. in. nieruchomość położona w [...] gm. [...], stanowiąca działkę nr [...] z obrębu [...]. Z kolei Powiat [...] sprzedał w dniu [...] grudnia 2000r. m.in. nieruchomość stanowiącą działkę nr [...] z obrębu [...] małżonkom M. D. i T. D. (akt notarialny Rep. [...]). Decyzją z dnia [...] stycznia 2013r., nr [...] utrzymaną w mocy decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r., nr [...] Minister Skarbu Państwa stwierdził nieważność ww. decyzji, w części dot. działki nr [...]. Minister podniósł również, że przed Sądem [...] toczy się sprawa z powództwa Zakładów [...] przeciwko M. D. i T. D. o uzgodnienie treści księgi wieczystej. Postępowanie w przedmiotowej sprawie zostało zawieszone postanowieniem z dnia [...]marca 2016 r. Minister wyjaśnił należy, że fakt nabycia przez M.D. i T. D. w dniu [...] grudnia 2000r. od Powiatu [...] spornej nieruchomości oznaczonej nr działki [...] pozwolił uznać ich za stronę w rozumieniu art. 28 k.p.a. w postępowaniu o stwierdzenie decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 1995 r. Jednocześnie Minister zgodził się z wnioskodawcą, że stroną postępowania, w którym została wydana decyzja Wojewody [...] z dnia [...] marca 1995 r. powinien być Skarb Państwa, w imieniu którego działa Kierownik Urzędu [...] , albowiem stronami postępowania komunalizacyjnego są Skarb Państwa jako właściciel mienia i właściwa gmina, która mienie to przejmuje. Poza tym stroną tego postępowania może być również podmiot, który wykaże, że ma tytuł prawny do objętej postępowaniem komunalizacyjnym nieruchomości, wykluczający jej komunalizację. Odnosząc się do podniesionego przez stronę zarzutu dotyczącego naruszenia art. 17 ustawy z dnia 10 maja 1990r. - Przepisy wprowadzające (...) a także art. 76 w zw. z art. 75 k.p.a. organ nadzoru zauważył, iż ww. art. 17 rozróżnia obowiązek sporządzenia spisu w przypadku mienia, o którym mowa w art. 5 ust. 1 i 2 lub protokołów - w pozostałych przypadkach przejęcia mienia. W ocenie Ministra oznacza to, że w niniejszej sprawie wystarczające było sporządzenie protokołów, jednakże sporządzenie spisów inwentaryzacyjnych jako bardziej sformalizowanego sposobu potwierdzenia inwentaryzacji mienia, dodatkowo wyłożonego do publicznego wglądu, nie może być uznane jako rażące naruszenie prawa - skoro wykonano więcej aniżeli przewidywały przepisy prawa. Na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] maja 2017 r., skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł Skarb Państwa – Starosta [...], zarzucając zaskarżonej decyzji: 1) naruszenie art.138 § 1 w zw. z art. 127§ 3 k.p.a,. poprzez utrzymanie w mocy decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] sierpnia 2016 r., odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 1995 r. dotyczącej przekazania nieodpłatnie na rzecz Gminy [...] majątku ogólnonarodowego, oznaczonego jako działka nr [...],obręb [...], karta mapy [...], zinwentaryzowany w grupie [...], opisanego w karcie inwentaryzacyjnej nr [...] - w sytuacji występujących rażących naruszeń prawa przy wydawaniu przez Wojewodę [...] ww. decyzji; 2) naruszenie art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, poprzez przyjęcie, że przekazywane nieodpłatnie decyzją Wojewody [...] mienie związane było z realizacją zadań Gminy [...] i że decyzja Wojewody nie została wydana z rażącym naruszeniem tego przepisu, podczas gdy przekazane mienie nie było związane z realizacją zadań Gminy [...]; 3) naruszenie art. 17 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych poprzez przyjęcie, że zastosowanie w postępowaniu zakończonym decyzją Wojewody procedury przewidzianej w tym artykule dla nabycia mienia w trybie art. 5 ust.1 i 2, tj.procedury dokonywania spisu inwentaryzacyjnego mienia przez komisję inwentaryzacyjną mogło mieć też zastosowanie do nabycia mienia w trybie art. 5 ust.4 ustawy i że decyzja Wojewody nie została wydana z rażącym naruszeniem tego przepisu, podczas gdy procedura ta nie jest przewidziana dla nabywania mienia w trybie art. 5 ust.4 ustawy; 4) naruszenie art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych w zw. z art. 76 i art. 75 k.p.a. poprzez przyjęcie, że Wojewoda prawidłowo uznał spis inwentaryzacyjny jako dokument urzędowy, stanowiący podstawę wydania decyzji w trybie art. 5 ust.4 ustawy i że decyzja Wojewody nie została wydana z rażącym naruszeniem tych przepisów, podczas, gdy spisy inwentaryzacyjne dotyczą mienia, o którym mowa w art. 5 ust.1 i 2 ustawy, a nie mienia, o którym mowa w art. 5 ust.4 ustawy; 5) naruszenie art. 6, 7, 9, 10, 73, 77, 80 i art. 107 k.p.a., poprzez nieuznanie niżej wymienionych naruszeń Wojewody jako rażącego naruszenia prawa: a) niezawiadomienie strony — właściciela nieruchomości - Skarbu Państwa (któremu odjęto nieruchomość), a konkretnie Kierownika Urzędu [...] - reprezentującego w tym czasie Skarb Państwa - o wszczęciu i prowadzeniu postępowania dotyczącego nieruchomości Skarbu Państwa oraz niedoręczeniu Skarbowi Państwa decyzji, w następstwie czego postępowanie toczyło się bez zagwarantowania stronie czynnego udziału w tym postępowaniu oraz bez zagwarantowania właściwej procedury postępowania ( w tym oceny zgromadzonego materiału) i naruszało wskazane przepisy art. 6,7,9,10, 73,75,77 i 80 k.p.a.; b) nieuzasadnienie decyzji w zakresie, w jakim przekazywane mienie było bezpośrednio związane z realizowanymi przez gminę konkretnymi zadaniami, w następstwie czego, decyzja została wydana bez koniecznego uzasadnienia prawnego i faktycznego, wskazującego na zasadność przekazania mienia nieodpłatnie w trybie art. 5 ust.4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych; 6) naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z artykułami wskazanym w pkt 1-5 poprzez utrzymanie w mocy decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] sierpnia 2016 r. odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 1995 r., dotyczącej przekazania nieodpłatnie mienia na rzecz Gminy [...] i poprzez niestwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 1995 r. - podczas, gdy decyzja Wojewody została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Wobec przedstawionych zarzutów skargi strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i uchylenie decyzji ją poprzedzającej oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa sądowego, według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego. Oznacza to, że kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy organ administracji wydając zaskarżony akt nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Powyższa ocena dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania aktu, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. Natomiast zgodnie z art. 134 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej p.p.s.a.), Sąd badając legalność zaskarżonego aktu nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokładna analiza akt sprawy prowadzi do wniosku, że brak było podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 1995 r, zatem decyzje Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji nie naruszyły prawa w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. Na wstępie Sąd podnosi, że niniejsze postępowanie toczy się w trybie nadzoru i miało dać odpowiedź na pytanie - czy zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [..] z dnia [...] marca 1995 r.? Postępowanie prowadzone na podstawie art. 156 § 1 k.p.a. jest nadzwyczajnym trybem postępowania i stanowi wyłom od zasady stabilności decyzji wyrażonej w art. 16 k.p.a., stąd też ustalenie podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji musi być niewątpliwe. Celem postępowania nieważnościowego nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji decyzji z jednego punktu widzenia, a mianowicie czy decyzja jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych wskazanych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Przesłanki stwierdzenia nieważności zostały w powyższym przepisie wyliczone wyczerpująco, zatem nie mogą podlegać wykładni rozszerzającej. Przechodząc do meritum, zgodzić się należy z organem, że w dacie wydania analizowanej decyzji obowiązywał plan zagospodarowania miejscowego, obejmujący swoim zasięgiem przedmiotową działkę, a z którego wynikało, że przedmiotowa nieruchomość oznaczona w nim była jako [...]. Jednocześnie z art.7 ust.1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. DZ.U. z 2017 r., poz. 1875), w brzmieniu obowiązującym w dniu [...] marca 1995 r., zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy, w szczególności zadania własne obejmują sprawy ładu przestrzennego, gospodarki terenami i ochrony środowiska. Podkreślenia wymaga, że w ramach regulacji z zakresu ochrony środowiska wokół [...] wyznaczane są [...]. Zatem stwierdzić można, że przedmiotowa nieruchomość w dniu [...] marca 1995r. służyła realizacji zadań własnych Gminy [...], a zatem spełniała przesłankę wynikającą z art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 1990r., w związku z czym organ nadzoru prawidłowo utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...]sierpnia 2016 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...]z dnia [...] marca 1995 r. Oceniana decyzja mimo lakonicznego uzasadnienia zawiera wszelkie niezbędne elementy określone w art 107 § 1 pkt 1 k.p.a., a zebrany materiał dowodowy, również w postaci spisu inwentaryzacyjnego mógł stanowić podstawę do jej wydania. Jako dowód nalezy bowiem dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty (art. 75 § 1 k.p.a.). W ocenie Sądu przywołanie w treści uzasadnienia decyzji art. 76 k.p.a., który w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania badanej decyzji stanowił " Art. 76 § 1 Dokumenty urzędowe sporządzone w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w ich zakresie działania stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone, § 2. Przepis § 1 stosuje się odpowiednio do dokumentów urzędowych sporządzonych przez organy innych państwowych jednostek organizacyjnych oraz organizacji społecznych w zakresie poruczonych im z mocy prawa spraw wymienionych w art. 1 § 2, § 3. Przepisy § 1 i 2 nie wyłączają możliwości przeprowadzeni dowodu przeciwko treści dokumentów wymienionych w tych przepisach" - nie mogło przesądzić o uznaniu, że decyzję wydano z rażącym naruszeniem prawa. Nie ulega bowiem wątpliwości, że wyniki inwentaryzacji stanowiły dowód w sprawie. Zdaniem Sądu zarzuty naruszenia przepisów postępowania są nieuzasadnione, a nadto skarżący nie wykazał aby wskazane, choć niewykazane naruszenia procedury mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Na marginesie jedynie Sąd podnosi, że rację ma organ twierdząc, że sytuacja, w której strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu stanowi przesłankę do wznowienia postępowania w myśl art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., a nie przesłankę do stwierdzenia nieważności decyzji, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a. Wobec powyższego uznając zarzuty skargi za niemające podstaw Sąd oddalił skargę na podstawie art.151 p.p.s.a.