I SA/Wa 1060/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Przemysław Żmich sędzia WSA Monika Sawa asesor WSA Anna Milicka-Stojek (spr.) Protokolant referent Magdalena Murawska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 listopada 2023 r. sprawy ze skargi Miasta [...] na orzeczenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 25 stycznia 2021 r. nr KOX/4820/Po/19 w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego 1. uchyla zaskarżone orzeczenie; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz Miasta [...] kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie (dalej jako "Kolegium" lub "organ") orzeczeniem z 25 stycznia 2021 r. nr KOX/4820/Po/19, działając na podstawie art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 31 stycznia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz.U. z 2019 r. poz. 270), powoływanej dalej jako "ustawa zmieniająca", umorzyło postępowanie z wniosku E. G. (dalej jako "uczestniczka") o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej położonej w [...], przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako dz. nr [...] z obrębu [...] jest nieuzasadniona. Orzeczenie wydane zostało w następującym stanie faktycznym i prawnym: Prezydent [...] (dalej jako "Prezydent") pismem z [...] listopada 2018 r. nr [...] wypowiedział uczestniczce, ze skutkiem na 31 grudnia 2018 r., wysokość dotychczasowej opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego przedmiotowego gruntu, ustalając od 1 stycznia 2019 r. nową wysokość opłaty rocznej. Wypowiedzenie powyższe doręczone zostało uczestniczce w dniu 10 grudnia 2018 r. Uczestniczka w dniu 10 stycznia 2019 r. (data nadania w urzędzie pocztowym) wystąpiła z wnioskiem o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste przedmiotowego gruntu jest nieuzasadniona. Zarzuciła Prezydentowi nieprawidłowe ustalenie wartości nieruchomości. Kolegium orzeczeniem z 25 stycznia 2021 r., po rozpoznaniu powyższego wniosku, umorzyło postępowanie w sprawie podwyższenia opłaty z tytułu użytkowania wieczystego ww. nieruchomości. W uzasadnieniu orzeczenia wskazało, że zgodnie z art. 1 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz.U. z 2020 r. poz. 139) z dniem 1 stycznia 2019 r. prawo użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe przekształca się w prawo własności tych gruntów. Przez grunty zabudowane na cele mieszkaniowe należy rozumieć nieruchomości zabudowane wyłącznie budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi lub mieszkalnymi wielorodzinnymi, w których co najmniej połowę liczby lokali stanowią lokale mieszkalne. Zgodnie natomiast z art. 4 ust. 1 i ust. 2 ustawy zmieniającej, z dniem wejścia w życie tej ustawy umarza się postępowania, jeżeli postępowanie w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego zostało wszczęte po dniu 5 października 2018 r., a wypowiedzenia dotychczasowej wysokości tej opłaty nie zostały skutecznie doręczone wszystkim współużytkownikom wieczystym nieruchomości przed dniem 1 stycznia 2019 r., roczna opłata przekształceniowa jest równa wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, która obowiązywała przed aktualizacją. Wobec powyższego postępowanie w sprawie aktualizacji wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości, jako wszczęte po dniu 5 października 2018 r. i niezakończone do dnia wejścia w życie ustawy zmieniającej podlega umorzeniu, a strony wiąże dotychczasowa wysokość opłaty rocznej. W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skardze na powyższe orzeczenie Miasto [...] (dalej jako "skarżący") wniosło o jego uchylenie oraz zasądzenie kosztów postępowania, zarzucając Kolegium naruszenie: 1) art. 4 ust. 1 i ust. 2 ustawy zmieniającej poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie do stanu faktycznego sprawy; 2) art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów przez niezastosowanie do stanu faktycznego sprawy; W uzasadnieniu skargi wskazano, że art. 4 ustawy zmieniającej budzi wątpliwości co do jego konstytucyjności. Ustawa ta weszła bowiem w życie z dniem 13 lutego 2019 r. wpływając jednocześnie z mocą wsteczną na tok prowadzonych postępowań aktualizacyjnych. Istotnym elementem zasady ochrony zaufania obywatela do państwa i do prawa jest zaś obowiązek poszanowania przez ustawodawcę interesów w toku, tj. przedsięwzięć rozpoczętych na gruncie dotychczasowych przepisów. Wreszcie nie sposób ustalić, jaki jest cel regulacji wprowadzonej w art. 4 ustawy zmieniającej, nie wynika on również z uzasadnieniu do jej projektu (druk nr 3161). Co więcej, Kolegium nie ustalało, czy wypowiedzenia dotychczasowej wysokości opłaty rocznej dotyczącej przedmiotowej nieruchomości zostały skutecznie doręczone wszystkim współużytkownikom wieczystym, a tylko takich postępowań, gdzie oba wymogi z ust. 1 art. 4 ustawy zmieniającej muszą być spełnione, dotyczy ust. 2 tego artykułu i postępowanie umarza się. Uczestniczka w swoim wniosku również tego zarzutu nie podnosiła, a jedynie wskazywała, że wycena gruntu została dokonana nieprawidłowo. Skarżący zauważył, że jest to o tyle istotne w realiach niniejszej sprawy, że uczestniczka jest jedynym użytkownikiem przedmiotowej nieruchomości i skutecznie doręczono jej wypowiedzenie wysokości opłaty rocznej, a zatem art. 4 ust. 2 ustawy zmieniającej w tej sprawie nie znajduje zastosowania. Niezależnie od tego skarżący podniósł, że zgodnie z orzecznictwem sądowym sytuacja prawna konkretnego współużytkownika, wynikająca ze stosunku łączącego go z właścicielem nieruchomości, nie wpływa bezpośrednio na sytuację pozostałych współużytkowników w zakresie wysokości opłat uiszczanych przez nich za użytkowanie wieczyste. Trudno doszukać się ratio legis art. 4 ust. 1 ustawy zmieniającej w odniesieniu do współużytkowania wieczystego w częściach ułamkowych (prawo główne), z którym związana jest odrębna własność budynku mieszkalnego (prawo związane), ale uznać należy, że przepis ten ma zastosowanie wyłącznie do stanów faktycznych ukształtowanych na takiej konstrukcji prawnej: prawo użytkowania wieczystego (będące prawem głównym) przysługuje kilku podmiotom (wspólność prawa) opłata roczna powinna być wypowiedziana wszystkim współużytkownikom wieczystym łącznie. Przepis powyższy nie ma zastosowania do nieruchomości gruntowych zabudowanych budynkami mieszkalnymi wielorodzinnymi z wyodrębnionymi lokalami mieszkalnymi, gdzie prawo odrębnej własności lokalu stanowi prawo główne, z którym związany jest udział w nieruchomości wspólnej obejmującego prawo użytkowania wieczystego (prawo związane). W takiej sytuacji jeżeli własność wyodrębnionego lokalu przysługuje kilku podmiotom niezbędne jest wypowiedzenie wysokości opłaty rocznej wszystkim współwłaścicielom danego lokalu. Zdaniem skarżącego, konsekwencją naruszenia art. 4 ustawy zmieniającej było naruszenie art. 21 ust. 1 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów przez jego niezastosowanie. Zgodnie z tym przepisem postępowania w sprawach aktualizacji opłat rocznych z tytułu użytkowania wieczystego oraz aktualizacji lub ustalenia stawek procentowych tych opłat, wszczęte i niezakończone przed dniem przekształcenia, toczą się nadal po tym dniu na podstawie przepisów dotychczasowych. Do skargi załączono wniosek o przywrócenie terminu do jej wniesienia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym postanowieniem z 17 sierpnia 2023 r. sygn. akt I SA/Wa 1060/23 przywrócił skarżącemu termin do wniesienia skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga podlegała uwzględnieniu. Podstawę prawną zaskarżonego orzeczenia stanowił art. 4 ustawy zmieniającej, zgodnie z którym jeżeli postępowanie w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego zostało wszczęte po dniu 5 października 2018 r., a wypowiedzenia dotychczasowej wysokości tej opłaty nie zostały skutecznie doręczone wszystkim współużytkownikom wieczystym nieruchomości przed dniem 1 stycznia 2019 r., roczna opłata przekształceniowa jest równa wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, która obowiązywała przed aktualizacją (ust. 1). Postępowania, o których mowa w ust. 1, niezakończone w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy umarza się (ust. 2). Mając na uwadze treść powyższego przepisu, Kolegium zaskarżonym orzeczeniem umorzyło postępowanie w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego przedmiotowego gruntu (zainicjowane wnioskiem użytkownika wieczystego o ustalenie, że aktualizacja opłaty z tytułu użytkowania wieczystego gruntu jest nieuzasadniona lub uzasadniona w innej wysokości), wskazując, że postępowanie zostało wszczęte po dniu 5 października 2018 r. i nie zostało zakończone do dnia wejścia w życie ustawy zmieniającej, a nadto uznało, że strony wiąże dotychczasowa wysokość opłaty rocznej. Zwrócić jednak należy uwagę, że art. 4 ustawy zmieniającej wskazuje na dwie przesłanki uzasadniające umorzenie postępowania w sprawie opłaty rocznej, które powinny być spełnione łącznie, tj.: - postępowanie winno być wszczęte po 5 października 2018 r. i niezakończone do daty wejścia w życie ustawy tj. do 13 lutego 2019 r.; - wypowiedzenie dotychczasowej wysokości tej opłaty nie zostało skutecznie doręczone wszystkim współużytkownikom wieczystym przed dniem 1 stycznia 2019 r. Inaczej mówiąc, z brzmienia art. 4 ust. 1 i ust. 2 ustawy zmieniającej wynika, że Kolegium miało obowiązek umorzyć tylko te postępowania, które zostały wszczęte po 5 października 2018 r. i nie zostały zakończone do 13 lutego 2019 r. (tj. do dnia wejścia w życie ustawy zmieniającej, która w art. 2 zmieniła ustawę z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów), w sytuacji gdy wypowiedzenia dotychczasowej opłaty nie zostały doręczone wszystkim współużytkownikom wieczystym nieruchomości przed 1 stycznia 2019 r. Jeżeli więc wypowiedzenia dotychczasowej wysokości opłaty nie zostały doręczone wszystkim współużytkownikom wieczystym przed 1 stycznia 2019 r. to roczna opłata przekształceniowa jest równa wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, która obowiązywała przed aktualizacją (opłata dotychczasowa). Natomiast jeśli wypowiedzenia dotychczasowej wysokości opłaty zostały doręczone wszystkim współużytkownikom wieczystym przed 1 stycznia 2019 r. to roczna opłata przekształceniowa jest równa wysokości opłaty zaktualizowanej, a prawidłowość dokonanego wypowiedzenia takiej opłaty podlega skontrolowaniu przez Kolegium w trybie art. 79-80 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2023 r. poz. 344 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.g.n.", a następnie przed sądem powszechnym, jeżeli użytkownik wieczysty złoży sprzeciw od orzeczenia Kolegium wydanego w tym przedmiocie. Z akt sprawy wynika natomiast, jak już wskazano powyżej, że postępowanie w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego zostało wszczęte po 5 października 2018 r. (wypowiedzenia opłaty rocznej dokonano pismem z 16 listopada 2018 r., zaś w dniu 10 stycznia 2019 r. wystąpiono z wnioskiem o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste przedmiotowego gruntu jest nieuzasadniona). Bezsporne jest także, że do dnia wejścia w życie ustawy zmieniającej, tj. do 13 lutego 2019 r. postępowanie to nie zostało zakończone. Została zatem spełniona pierwsza z przesłanek art. 4 ustawy zmieniającej. Jednak spełnienie tylko tej przesłanki nie uprawniało organu do umorzenia postępowania zainicjowanego wnioskiem uczestniczki. Organ bowiem w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia w żaden sposób nie odniósł się do drugiej z przesłanek i nie ustalił, czy została ona spełniona, tj. czy wypowiedzenie wysokości dotychczasowej opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego gruntu zostało doręczone wszystkim współużytkownikom wieczystym nieruchomości. Tymczasem z akt sprawy wynika, że przedmiotowa nieruchomość stanowiła przedmiot użytkowania wieczystego tylko jednej osoby (powyższe potwierdzają również zapisy księgi wieczystej prowadzonej dla przedmiotowej nieruchomości) i użytkownikowi temu doręczenia wypowiedzenia opłaty rocznej dokonano w dniu 10 grudnia 2018 r., a zatem przed 1 stycznia 2019 r. Powyższe wskazuje, że nie została spełniona druga z przesłanek, o której mowa w art. 4 ust. 2 ustawy zmieniającej, która pozwalałaby na umorzenie przedmiotowego postępowania. Jeszcze raz natomiast podkreślić trzeba, że w art. 4 ust. 1 i ust. 2 ustawy zmieniającej mowa jest o tym, że tylko skutkiem wypowiedzenia dokonanego po 5 października 2018 r. w stosunku nie do wszystkich współużytkowników wieczystych przed 1 stycznia 2019 r. jest pozostawienie dotychczasowej opłaty z tytułu użytkowania wieczystego i w takiej sytuacji postępowanie umarza się. Ustawodawca przesądzając o warunkach uzasadniających umorzenie jasno bowiem skonkretyzował ww. warunki. Nie można zatem przyjąć, że spełnienie tylko jednego z tych warunków jest wystarczające do umorzenia postępowania. W sytuacji bowiem, gdy w postępowaniu zostanie wykazane, że wypowiedzenie nie zostało doręczone wszystkim współużytkownikom lub był tylko jeden współużytkownik, któremu skutecznie doręczono wypowiedzenie przed 1 stycznia 2019 r. to organ nie może umorzyć postępowania lecz powinien, co już zasygnalizowano wyżej, wniosek o ustalenie, że podwyższenie opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego gruntu jest nieuzasadnione, na podstawie art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów lub jest uzasadnione w innej wysokości, rozpoznać na podstawie art. 79-80 u.g.n. i ewentualnie przekazać do sądu cywilnego jeżeli użytkownik złoży sprzeciw. Postępowanie w sprawie aktualizacji opłaty rocznej przebiega bowiem w dwóch fazach, z których pierwsza prowadzona jest przed samorządowym kolegium odwoławczym, zaś druga, jeśli do niej dojdzie, toczy się przed sądem powszechnym w drodze procesu cywilnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 sierpnia 2015 r. sygn. akt I OSK 2894/13, LEX nr 1796891). Mając powyższe na uwadze Sąd orzekający w niniejszej sprawie uznał, że pominięcie przez Kolegium faktu, że wypowiedzenie dotychczasowej wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego gruntu nastąpiło wobec jedynego użytkownika wieczystego przed 1 stycznia 2019 r. powoduje, że organ niezasadnie umorzył postępowanie administracyjne. Ustalenie bowiem, na podstawie prawidłowo zgromadzonego materiału dowodowego (zgodnie z art. 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a."), że wypowiedzenie zostało doręczone wszystkim użytkownikom przed tą datą powinno spowodować rozpoznanie wniosku użytkowania wieczystego o ustalenie, że podwyższenie opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego gruntu jest nieuzasadnione na podstawie art. 79-80 u.g.n., nie zaś w trybie art. 4 ust. 2 ustawy zmieniającej. Z podanych wyżej przyczyn zarzuty skargi odnośnie do naruszenia art. 4 ust. 1 i ust. 2 ustawy zmieniającej są uzasadnione, gdyż organ nie przeanalizował rzetelnie materiału dowodowego (art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a.). W konsekwencji błędnie uznał, że w niniejszej sprawie zaistniały przesłanki do umorzenia na podstawie art. 4 ust. 1 i ust. 2 ustawy zmieniającej postępowania w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego przedmiotowego gruntu. Organ naruszył ponadto art. 107 § 1 K.p.a. poprzez wadliwe pouczenie o środku zaskarżenia (sprzeciw do sądu powszechnego) w sytuacji, w której od orzeczenia o umorzeniu postępowania, jako rozstrzygnięcia o charakterze wyłącznie formalnym, nie przysługiwał tego rodzaju środek zaskarżenia, co zostało prawomocnie przesądzone wydanym w sprawie postanowieniu sądu powszechnego. Sąd nie podzielił natomiast zarzutów skargi dotyczących wątpliwości co do konstytucyjności art. 4 ustawy zmieniającej. Wyjaśnić trzeba, że w związku z przekształceniem, na podstawie ustawy z 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów, prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości zaistniała potrzeba uregulowania w przepisach przejściowych sposobu zakończenia toczących się postępowań w sprawie aktualizacji dotychczasowej opłaty rocznej. Przyjęte przez ustawodawcę, a opisane szczegółowo wyżej, rozwiązanie tego zagadnienia nie narusza zasad konstytucyjnych (w tym zasady ochrony interesów w toku). W myśl bowiem art. 4 ust. 2 ustawy zmieniającej umorzeniu podlegają jedynie te postępowania aktualizacyjne, w których nie doszło do skutecznego wypowiedzenia dotychczasowej wysokości opłaty rocznej wszystkim użytkownikom wieczystym. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ, mając na względzie dokonaną przez Sąd wykładnię prawa, rozpozna wniosek użytkownika wieczystego o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste przedmiotowego gruntu jest nieuzasadniona we właściwym trybie i wyda orzeczenie odpowiadające prawu, mając na względzie, że umorzenie postępowania jest możliwe tylko wtedy, gdy wypowiedzenie nie zostało doręczone przed 1 stycznia 2019 r. wszystkim użytkownikom wieczystym. Biorąc powyższe pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.) orzekł jak w sentencji. W przedmiocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 tej ustawy w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2023 r. poz. 1935). Na powyższe koszty składają się wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego w kwocie 480 zł oraz wpis sądowy od wniesionej skargi w wysokości 200 zł.