I SA/Wa 1061/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Pirogowicz Sędziowie: WSA Marta Kołtun-Kulik WSA Elżbieta Sobielarska (spr.) Protokolant referent-stażysta Agnieszka Chustecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 listopada 2012 r. sprawy ze skargi Z. L. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej na rzecz skarżącego Z. L. kwotę 703 (siedemset trzy) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r., nr [...] Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej po rozpatrzeniu odwołania Z.L. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2011 r., nr [...] odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy [...] z dnia [...] listopada 1984 r. ustanawiającej odszkodowanie za nieruchomość położoną w dawnej wsi [...], oznaczoną jako działka nr [...] utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy: Zarządzeniem z dnia [...] stycznia 1984 r., nr [...] Naczelnik Gminy [...] zarządził przejęcie na własność Państwa nieruchomości oznaczone jako działka nr [...] o pow. [...] ha [...]m2, będącej własnością C. J. Następnie decyzją z dnia [...] listopada 1984 r. znak: [...] Naczelnik Gminy [...] ustalił odszkodowanie w wysokości [...] zł za nieruchomość położoną we wsi [...], oznaczoną jako działka nr [...] o powierzchni [...] ha [...] m2 przejętą na własność Państwa ww. zarządzeniem Naczelnika Gminy [...]. Pismem z dnia 20 lutego 2008 r. Z. L., spadkobierca C. J. (na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego dla W. z dnia [...] lutego 1992 r., sygn. akt [...]) wystąpił z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Gminy [...] z dnia [...] listopada 1984 r. W wyniku rozpoznania powyższego wniosku Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r., nr [...] stwierdził nieważność decyzji Naczelnika Gminy [...] z [...]listopada 1984 r. wskazując, że wobec braku w zebranych aktach archiwalnych dotyczących postępowania zakończonego przedmiotową decyzją, śladu przeprowadzonej rozprawy wywłaszczeniowo-odszkodowawczej, należy przyjąć, że wymagana przepisami ustawy przedmiotowa rozprawa nie została przeprowadzona. W związku z czym organ stwierdził, że decyzja Naczelnika Gminy [...] z dnia [...] listopada 1984 r. wydana została z rażącym naruszeniem prawa. Od decyzji powyższej odwołania do organu wyższego stopnia złożyli burmistrz [...] oraz Starosta [...]. Decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r., nr [...] Minister Infrastruktury uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z dnia [...]grudnia 2008 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia wskazując że organ pierwszej instancji nie podjął czynności zmierzających do zebrania w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego oraz nie ustalił wszystkich stron postępowania. Decyzja powyższa była przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 14 lipca 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 286/10 oddalił skargę Z. L. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że podstawowe znaczenie dla oceny legalności kwestionowanej decyzji, po uzupełnieniu materiału dowodowego, ma ustalenie, czy obligatoryjna rozprawa odszkodowawcza w rzeczywistości się odbyła. Sąd wskazał ponadto, że przy ponownym wydaniu rozstrzygnięcia koniecznym jest odniesienie się do wszystkich zarzutów podniesionych we wniosku o stwierdzenie nieważności, w tym zarzutu dotyczącego zbadania rzeczywistego charakteru gruntu, za który przyznano odszkodowanie. Następnie decyzją z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] Wojewoda [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy [...] z dnia [...] listopada 1984 r. znak: [...]. Pismem z dnia 12 sierpnia 2011 r., uzupełnionym pismem z dnia 22 sierpnia 2011 r. Z. L. złożył odwołanie od ww. decyzji zarzucając organowi m.in. naruszenie art. 77 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego przez ustalenie stanu faktycznego, w sposób sprzeczny z zebranym materiałem dowodowym poprzez przyjęcie, że nie można jednoznacznie ustalić, że organ wywłaszczeniowy nie powołał biegłego oraz, że odbyła się rozprawa wywłaszczeniowa. Ponadto strona wskazała, że Wojewoda [...] zaniechał działań w celu uzyskania odpowiedzi Archiwum Urzędu [...] odnośnie dokumentów archiwalnych, nie ustosunkował się do aktualnego orzecznictwa dotyczącego kwestii braku rozprawy odszkodowawczej, jako rażącego naruszenia prawa, a także nie zastosował się do oceny prawnej wyrażonej w wyroku WSA w Warszawie z dnia 14 lipca 2010 r. poprzez uznanie, iż brak rozprawy wywłaszczeniowej nie ma znaczenia dla oceny legalności decyzji wywłaszczeniowej. Po rozpatrzeniu odwołania Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej stwierdził, że w jego ocenie Wojewoda [...] zastosował się do zaleceń wskazanych zarówno przez Ministra Infrastruktury w decyzji z dnia [...] grudnia 2009 r., nr [...] jak i przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 14 lipca 2010 r. Ponadto dokonując analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego wskazał, że odszkodowanie w niniejszej sprawie ustalono na podstawie art. 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. na podstawie wyników rozprawy po wysłuchaniu na niej opinii biegłych, którzy powołani byli przez naczelnika powiatu. Minister wskazał przy tym, że brak jest w aktach sprawy jednoznacznego dowodu, iż rozprawa odszkodowawcza została przeprowadzona, jednakże jak wynika, ze znajdującej się w aktach notatki z dnia [...] czerwca 1986 r. na polecenie Sekretarza wypięto z akt sprawy dla rzeczoznawcy J. U. decyzję o odszkodowaniu z dnia [...] listopada 1984 r., nr [...], elaborat szacunkowy za ogrodzenia i siatki oraz elaborat szacunkowy za drzewa. Powyższy dokument potwierdza, zdaniem organu odwoławczego, iż w przedmiotowym postępowaniu odszkodowawczym, dotyczącym działki nr [...] w T. sporządzone zostały operaty szacunkowe, na podstawie których ustalono wysokość odszkodowania za ogrodzenie i nasadzenia. Organ powołał się ponadto na wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wskazując, że brak przeprowadzenia rozprawy administracyjnej stanowiący naruszenie art. 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. należy rozważyć w kontekście całości postępowania w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości. W takiej sytuacji koniecznym jest zatem, zdaniem organu, dokonanie oceny w konkretnej sprawie, funkcji jaką pełni dany przepis w relacji do całości regulacji dotyczącej tego rodzaju sprawy. W związku z powyższym organ podniósł, że strona postępowania – C. J. nie odwołała się od decyzji Naczelnika Gminy [...] nr [...] z dnia [...] stycznia 1984 r. tym samym nie wniosła, jego zdaniem zastrzeżeń co do wysokości odszkodowania. Ponadto przyjęte w treści uzasadnienia kwestionowanej decyzji Naczelnika Gminy [...] stawki wysokości odszkodowania za poszczególne części gruntu odpowiadają wytycznym wskazanym w zarządzeniu Prezydenta W. z dnia [...] maja 1983 r. w sprawie wysokości stawek odszkodowania za wywłaszczone grunty na terenie wsi województwa stołecznego warszawskiego, a co za tym idzie ewentualny brak przeprowadzenia rozprawy odszkodowawczej nie wpłynął na prawidłowość przyznania odszkodowania. Organ podkreślił przy tym, że strona postępowania pouczona została w decyzji odszkodowawczej o możliwości jej zaskarżenia czego nie uczyniła. Minister powołał się ponadto na postępowanie dotyczące sąsiadującej z działką nr [...] działki nr [...] podniósł, że z racji faktu, iż odszkodowania za oba wywłaszczenia przyznane zostały dwoma odrębnymi orzeczeniami i były wynikiem równolegle prowadzonych postępowań, organ pierwszej instancji za dowód pośredni uznał również dokumenty postępowania nr [...]. Organ wskazał poza tym, że Naczelny Sąd Administracyjny dokonał zasadności przyznania odszkodowania na rzecz [...] C. i nie dopatrzył się w tej materii uchybień organu. Biorąc pod uwagę fakt, iż postępowanie zakończone wydaniem kwestionowanej decyzji nr [...] przeprowadzone było w oparciu o te same zasady wynikające z tych samych przepisów prawa, organ doszedł do przekonania, że Wojewoda [...] słusznie uznał, iż postępowanie dotyczące nieruchomości C. J. przeprowadzone zostało prawidłowo. Organ powołał się poza tym na zasadę trwałości decyzji administracyjnych, wyrażoną w art. 16 kpa. Niezgadzając się z rozstrzygnięciem organu Z. L. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając organowi naruszenie m.in. art. 8, art. 11, art. 77 i art. 107 § 1 i 3 kodeksu postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu podniósł ponadto, że przyjęcie przez organ, już po przeprowadzeniu uzupełniającego postępowania wyjaśniającego, że ewentualny brak rozprawy nie stanowi rażącego naruszenia prawa, oznacza niezastosowanie się przez organ do wiążącej oceny prawnej Sądu i stanowi naruszenie art. 153 ppsa w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Skarżący wskazał poza tym, że jego zdaniem z uzupełnionego materiału dowodowego jednoznacznie wynika, że rozprawa administracyjna nie odbyła się. Ponadto jego zdaniem organ nie zlecił w ogóle biegłemu sporządzenia elaboratu szacunkowego. Odpowiadając na skargę Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wniósł o jej oddalenie oraz wskazał, że zarzuty skargi stanowią powtórzenie zarzutów podniesionych w odwołaniu od decyzji Wojewody [...]i ustosunkował się do nich w swojej decyzji z dnia [...] kwietnia 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r., poz. 270) powoływana dalej jako "ppsa". Dokonując oceny zaskarżonej decyzji według ww. kryteriów Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zarówno zaskarżona jak i poprzedzająca ją decyzja naruszają przepisy prawa. Przedmiotem badania przez organy administracji orzekające w niniejszej sprawie była okoliczność, czy zachodzą przesłanki do uwzględnienia wniosku Z. L. o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Gminy [...] z dnia [...] listopada 1984 r. ustalającej odszkodowanie za nieruchomość położoną w dawnej wsi [...], oznaczoną jako działka ewidencyjna nr [...]. W tym miejscu wyjaśnić należy, że postępowanie toczące się w sprawie nieważności decyzji administracyjnej jest postępowaniem nadzwyczajnym i stanowi formę nadzoru. W postępowaniu nadzorczym przedmiotem jest z reguły ostateczna decyzja i ustalenie, czy została ona wydana z wadami, o których stanowi art. 156 § 1 kpa. Organ w toku takiego postępowania bada m. in. prawidłowość gromadzenia materiału dowodowego, tym samym sprawdza, czy przy wydawaniu decyzji podlegającej weryfikacji zostały spełnione ustawowe wymagania warunkujące wydanie orzeczenia zgodnego z prawem. W przedmiotowej sprawie kwestionowana w trybie nadzorczym decyzja Naczelnika Gminy [...] z dnia [...] listopada 1984 r. wydana została na podstawie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 ze zm.). Zgodnie z treścią art. 22 tej ustawy odszkodowanie ustala się na podstawie wyników rozprawy po wysłuchaniu na niej opinii biegłych powołanych przez naczelnika powiatu. Opinia biegłych powinna zawierać szczegółowe uzasadnienie. Przepis ten nie nasuwa, zdaniem Sądu, żadnych wątpliwości interpretacyjnych, jest jednoznaczny, a zatem powinien być stosowany zgodnie z jego literalnym brzmieniem. Z przepisu tego wprost wynika, że odszkodowanie mogło być ustalone po spełnieniu następujących przesłanek: - musiała odbyć się rozprawa administracyjna; - na rozprawie tej musiały być przedstawione opinie biegłych; - biegli musieli być powołani przez naczelnika powiatu; - opinia biegłych musiała zawierać szczegółowe uzasadnienie. Oznacza to, że przeprowadzenie rozprawy administracyjnej przy ustalaniu odszkodowania w postępowaniu wywłaszczeniowym jest obligatoryjne. Ustawodawca nie przewidział bowiem żadnych odstępstw od reguły przeprowadzenia rozprawy. Rozprawa taka jest poza tym formą postępowania dowodowego, zapewniającą wyjaśnienie okoliczności sprawy. Wobec powyższego uznać należy zarzuty strony skarżącej dotyczące naruszenia przez organy orzekające w niniejszej sprawie przepisów postępowania w tym art. 7, 77, 80 kpa za uzasadnione. Jak wynika bowiem ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i na co sam wskazuje Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej w zaskarżonej decyzji, nie można w sposób jednoznaczny stwierdzić, że przed wydaniem decyzji Naczelnika Gminy [...] przeprowadzona została rozprawa administracyjna. Podniesione natomiast przez organ odwoławczy argumenty jakoby zachowany materiał dokumentacyjny w sprawie dotyczącej wywłaszczenia za odszkodowaniem sąsiedniej działki nr [...], miałby świadczyć o prawidłowości postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] listopada 1984 r. są mylne. Argumenty te, zdaniem Sądu, wręcz przeciwnie mogą świadczyć o uchybieniach zaistniałych w tym postępowaniu. Skoro bowiem zachowały się dokumenty postępowania prowadzonego w tym samym czasie, w tym samym urzędzie, w stosunku do działki sąsiedniej to okoliczność, że tylko w rozpatrywanej sprawie istotne dokumenty tj. protokół z rozprawy zaginął, prowadzi raczej do wniosku, że dokumentów tych w ogóle nie było. Również notatka z dnia [...] czerwca 1986 r., na którą powołuje się organ odwoławczy nie stanowi, zdaniem Sądu, w żaden sposób okoliczności potwierdzającej przeprowadzenie takiej rozprawy. Notatka ta potwierdza jedynie, że w sprawie sporządzony był elaborat szacunkowy za ogrodzenie i siatkę oraz elaborat za drzewa (naniesienia). Brak jakiegokolwiek dowodu, że przeprowadzona była rozprawa świadczy, zdaniem Sądu, o braku jej przeprowadzenia. Za chybione należy również uznać stanowisko organów, że ewentualny brak rozprawy nie stanowi rażącego naruszenia prawa wynikającego z przepisu art. 156 kodeksu postępowania administracyjnego. Jak wskazano bowiem powyżej, przepisy na których podstawie wydana została kwestionowana decyzja Naczelnika Gminy [...], nie przewidywały sytuacji, w której organ byłby zwolniony z konieczności przeprowadzenia rozprawy odszkodowawczej. Brak zatem przeprowadzenia rozprawy powoduje naruszenie przepisu art. 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 sierpnia 2009 r. I OSK 1144/08 "decyzja wywłaszczeniowa zawierająca orzeczenie o odszkodowaniu wydana z naruszeniem trybu określonego w art. 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości rażąco naruszała prawo". Pogląd ten utrwalony został w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i skład orzekający w niniejszej sprawie w zupełności go podziela. Także twierdzenie organów, że właścicielka wywłaszczonej działki nr [...] nie kwestionowała wydanej decyzji odszkodowawczej jest, zdaniem Sądu, błędne. Jak wynika bowiem z akt sprawy, była właścicielka przedmiotowej nieruchomości C. J. wniosła skargę na tą decyzję do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Skarga ta została jednak odrzucona z przyczyn formalnych. Ponownie rozpoznając sprawę organ będzie miał na względzie powyższe stanowisko Sądu.. Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), orzekł jak w sentencji.