I SA/Wa 1067/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Apostolidis Sędziowie WSA Jolanta Dargas (spr.) WSA Bożena Marciniak Protokolant specjalista Joanna Pleszczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi Skarbu Państwa - Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwo L. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie reformy rolnej oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] kwietnia 2015r. nr [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2013r. nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny: Wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2012r. J. S. wystąpił o wydanie decyzji stwierdzającej, że nieruchomości zapisane w księdze wieczystej nr [...] (dawniej [...]), wchodzące wcześniej w skład majątku S., położonego we wsi U., stanowiące byłą własność Z. D., nie podpadały pod działanie przepisu art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z 6 września 1944r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Innym wnioskiem z [...] grudnia 2012r. F. S. wniósł o wydanie decyzji częściowej w przedmiocie nie podpadania pod przepisy dekretu PKWN zespołu pałacowo-parkowego w U. położonego na działce nr [...]. Z tożsamym wnioskiem wystąpiła w dniu [...] grudnia 2012r. I. D. żądając wydania decyzji częściowej dotyczącej zespołu dworsko-parkowego w U. Wojewoda [...] decyzja z dnia [...] października 2013r. nr [...] stwierdził, że dawne parcele oznaczone w katastrze jako: numer [...] i [...], numer [...], [...] i [...] (numer matrykuły [...], początkowo [...] karta 1-wpis skreślony-następnie: U. karta 3) oraz jako : numer [...], numer [...], numer [...] i numer [...] (numer matrykuły [...], początkowo [...] karta 1-wpis skreślony-następnie: U. karta 2), położone w U., powiat [...], o łącznej powierzchni [...] ha, zapisane w dniu przejęcia w księdze wieczystej [...] dobra tom I karta 1, prowadzonej przez ówczesny Sąd Grodzki w O., stanowiące w dacie przejęcia na rzecz Skarbu Państwa własność Z. D., nie podpadały pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN. Ponadto w punkcie drugim decyzji Wojewoda [...] odmówił stwierdzenia, że nieruchomości położone w U., powiat [...] zapisane w księdze wieczystej [...], dobra tom I karta 1, prowadzonej przez ówczesny Sąd Grodzki w O. – z wyłączeniem numerów parcel wskazanych wyżej – stanowiące w dacie przejęcia na rzecz Skarbu Państwa własność Z. D., nie podpadały pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł F. S. oraz w części dotyczącej gruntów leśnych o łącznej powierzchni [...] ha Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe Nadleśnictwo L. Rozpatrując sprawę niniejszą Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi stwierdził, że wydając zaskarżone orzeczenie dopuszczono się naruszenia prawa procesowego w postaci art.. 7, 10 § 1, 77 § 1, 80, 109 § 1 k.p.a. poprzez niewyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego, niedokonanie ustaleń mających zasadniczy wpływ na poprawne merytoryczne rozpatrzenie sprawy, niezapewnienie wszystkim stronom czynnego udziału w postępowaniu, a także nie doręczenie decyzji do strony postępowania. Minister podniósł, że zgodnie z zebranym materiałem dowodowym (postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku) stroną postępowania powinna być A. K. z d. D. jako spadkobierczyni po zmarłych Z. D. oraz H.D. Decyzja organu I instancji nie została jej doręczona, nie brała ona też udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji z dnia [...] października 2013r. Ponadto organ II instancji stwierdził, że w sprawie niniejszej rozważonych powinno być kilka kwestii. Podstawową przesłanką decydującą o dopuszczalności przejęcia majątku w trybie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN jest spełnienie warunku normy obszarowej (dla dawnego województwa poznańskiego 100 ha powierzchni ogólnej), jak również rolniczy charakter nieruchomości ziemskiej. Minister wskazał, że w skład nieruchomości w U. przejętych na realizacje celów reformy rolnej wchodziły: pałac, park, zabudowania, w tym kaplica, gorzelnia, wozownia i stajnia cugowa, nieużytki i inne grunty. Skoro więc organ I instancji uznał, że powyższe nieruchomości podpadały pod realizację celów reformy rolnej, to powinien wskazać dla jakich celów reformy rolnej określonych w art. 1 ust. 2 dekretu powyższe nieruchomości mogły być wykorzystane. Tymczasem organ I instancji ograniczył się jedynie do wskazania, że funkcjonalne powiązanie pałacu z gospodarstwem rolnym nastąpiło przez osobę właściciela jako zarządcy majątku U., co nie ma znaczenia dla sprawy. Istotne jest bowiem ustalenie czy część pałacowo-parkowa była wykorzystywana bezpośrednio do prowadzenia produkcji rolnej. Jeżeli zostanie wykazane, że powyższy zespół pałacowo-parkowy nie ma powiązań funkcjonalnych z częścią rolną majątku, to należy wydzielić go od reszty majątku. Wówczas konieczne będzie wytyczenie granicy zespołu pałacowo-parkowego przez geodetę na współczesnej mapie ewidencyjnej. W powyższym zakresie, zdaniem organu odwoławczego sposób procedowania organu I instancji narusza normy art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. Pozostały do wyjaśnienia zakres sprawy ma przy tym istotne znaczenie dla ostatecznego prawidłowego rozstrzygnięcia. Określenie bowiem rodzaju użytków majątku ziemskiego wpływa w zasadniczy sposób na ocenę czy dany majątek w całości lub w części posiadał charakter ziemski w rozumieniu art. 2 ust. 1 lit. e dekretu. Na marginesie Minister zauważył, że orzeczenie organu I instancji o niepodpadaniu nieruchomości leśnych o łącznej powierzchni [...] ha pod przepisy dekretu było prawidłowe, gdyż nacjonalizacja powyższych nieruchomości przy spełnieniu kryterium obszarowego, następowała w odrębnym trybie dekretu PKWN z dnia 12 grudnia 1944r. o przejęciu niektórych lasów na własność Skarbu Państwa. W związku z tym, że dekret ten został uchylony nie jest możliwe orzekanie w tej kwestii w drodze decyzji administracyjnej. Jeżeli więc jest kwestionowane przejęcie lasów na rzecz Skarbu Państwa, to należy swoich roszczeń dochodzić przed sądami powszechnymi. Skargę na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie w części dotyczącej jej uzasadnienia wniósł Skarb Państwa-Państwowe Gospodarstwo Leśne lasy Państwowe Nadleśnictwo L. zarzucając mu naruszenie art. 2 ust. 1 lit. e w zw. z art. 1 ust. 2 dekretu PKWN z 6 września 1944r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z 1 marca 1945r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z 6 września 1944r. o przeprowadzeniu reformy rolne, a także art. 6, 138 § 1 pkt 2 i § 2 k.p.a. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że skarżący zaskarża jedynie uzasadnienie zaskarżonej decyzji w części, w której organ odwoławczy stwierdza, że orzeczenie organu I instancji o niepodpadaniu nieruchomości leśnych o łącznej powierzchni 453 ha pod działanie przepisu art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej było prawidłowe. Zdaniem skarżącego należało uznać, że do nieruchomości leśnych nie ma zastosowania ani § 5 wskazywanego wyżej rozporządzenia, ani tryb postępowania administracyjnego, w związku z czym w tym zakresie postępowanie administracyjne należało umorzyć. W tej sytuacji organ odwoławczy powinien uchylić zaskarżoną decyzję organu I instancji i w zaskarżonej przez Nadleśnictwo części i umorzyć postępowanie przed organem I instancji. Skarżący wskazał, że ostateczna decyzja stwierdzająca, że określona nieruchomość ziemska nie podpadała pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu stanowi podstawę do wykreślenia Skarbu Państwa z księgi wieczystej i w takim postępowaniu skarżący nie wziąłby czynnego udziału ze względu na jego specyfikę. Skarżący na poparcie swoich twierdzeń przywołał szereg orzeczeń sądów administracyjnych i sądów powszechnych wnosząc o uchylenie decyzji w zaskarżonej części. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r. poz. 270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Rozpoznając sprawę niniejszą w ramach powyższych kryteriów skargę należy uznać za niezasadną. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja kasacyjna wydana przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na podstawie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Decyzją tą organ odwoławczy uchylił decyzję organu pierwszej instancji i przekazał temu organowi sprawę do ponownego rozpoznania. Ocena Sądu w tej sprawie sprowadza się zatem do dopuszczalności zastosowania przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi powołanego art. 138 § 2 k.p.a. W myśl powołanego przepisu, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Analiza powołanej normy prowadzi do wniosku, iż dopuszczalność wydania przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej jest ograniczona. Powodem ograniczenia możliwości posługiwania się tym instrumentem prawnym jest okoliczność, iż art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 136 k.p.a. przyjmuje jako przesłankę wydania tego typu decyzji określony zakres czynności postępowania wyjaśniającego tj. w sytuacji gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Organ odwoławczy może zatem wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania w tym przypadku gdy postępowanie administracyjne przed organem I instancji zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego, w tym gdy organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego. Skoro decyzja kasacyjna może być wydana tylko wtedy, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w części, to nie powinno budzić wątpliwości, że organ odwoławczy przy jej wydawaniu ogranicza się tylko do oceny potrzeby przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego oraz jego zakresu. Nie rozstrzyga natomiast o meritum sprawy i nie przeprowadza też merytorycznej oceny decyzji wydanej przez organ I instancji. Zaznaczyć ponadto należy, że art. 138 § 2 zdanie 2 k.p.a. pozostawia uznaniu organu odwoławczego wskazania, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrywaniu sprawy przez organ I instancji. Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy, uznać trzeba, iż powołane wymogi dopuszczalności wydania decyzji kasacyjnej zostały w tej sprawie spełnione. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi stwierdził, że Wojewoda [...] – rozpatrując przedmiotową sprawę – w rzeczywistości nie przeprowadził właściwego postępowania dowodowego zmierzającego do ustalenia stanu faktycznego sprawy, co nie pozwala na poprawne merytoryczne rozpatrzenie sprawy. Przede wszystkim zaś Minister wskazał, że w postępowaniu prowadzonym przez organ I instancji nie brała udziału strona tego postępowania tj. A.K. z d. D. – spadkobierczyni poprzednich właścicieli przedmiotowych nieruchomości. W decyzji kasacyjnej wskazano przepisy postępowania naruszone przez Wojewodę Wielkopolskiego tj. art. 7, 77 § 1, 10 § 1, 109 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. Wykazano też, w ocenie Sądu, iż konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Ponadto, Minister wskazał wyraźnie, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Sąd uznał, że stwierdzenie przez organ odwoławczy, że strona nie brała udziału w postępowaniu toczącym się przed organem I instancji, w świetle treści przepisów art. 10 § 1 i art. 15 k.p.a. jest wystarczające do wydania przez organ II instancji decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie w swym orzecznictwie wskazywał, że jeżeli w postępowaniu nie uczestniczyły wszystkie strony, to organ odwoławczy zobowiązany jest zastosować się do treści art. 138 § 2 k.p.a., albowiem postępowanie administracyjne jest postępowaniem dwuinstancyjnym (art. 15 k.p.a.), a pozbawienie strony udziału w postępowaniu przed organem pierwszej instancji prowadziłoby do wadliwości wydanej przez ten organ decyzji (zob. w tej materii: wyrok z dnia 4 grudnia 2008 r., sygn. akt IOSK1862/07; wyrok z dnia 12 lipca 2011 r., sygn. akt II OSK 1180/10; Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych; orzeczenia.nsa.gov.pl). W postępowaniu przed Wojewodą [...] nie brała udziału spadkobierczyni poprzedniego właściciela majątku przejętego na rzecz Skarbu Państwa w trybie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej a zatem osoba, której dotyczyło prowadzone postępowanie i która jest legitymowana do udziału w tym postępowaniu zgodnie z art. 28 k.p.a. Wadę w postaci braku udziału strony w prowadzonym postępowaniu dostrzegł jednakże organ odwoławczy, który stwierdzając ten fakt słusznie orzekł na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. o uchyleniu decyzji organu I instancji i przekazaniu mu sprawy do ponownego rozpatrzenia. Ponadto stwierdzić trzeba, iż przepis art. 138 § 2 k.p.a. nie wprowadza związania na kolejnych etapach prowadzonego postępowania oceną prawną zaprezentowaną przez organ odwoławczy jak ma to miejsce w przypadku przeprowadzenia w sprawie kontroli sądowoadministracyjnej (art. 153 p.p.s.a.). Nie można zatem skutecznie formułować twierdzeń, iż organ I instancji nie będzie badał jakiś elementów stanu faktycznego sprawy tylko dlatego, że zaakceptował je organ odwoławczy. Brak jest przy tym przeszkód, aby organ I instancji dokonał ponownej oceny materiału dowodowego w zakresie podnoszonym przez skarżącego. Podkreślić również należy, że decyzja uchylająca i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji nie ma charakteru rozstrzygnięcia ostatecznie rozstrzygającego sprawę nie można jej zarzucić, że wywołała skutki społeczno-gospodarcze niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia państwa prawa. Konsekwencją takiej decyzji jest bowiem wyłącznie konieczność ponownego rozpatrzenia sprawy, a nie jej zakończenie co do meritum. Decyzja kasacyjna nie kończy postępowania ani też nie decyduje o sposobie rozstrzygnięcia sprawy przez organ i instancji. Po uchyleniu decyzji przez organ odwoławczy na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. sprawa wraca do poprzedniego stanu i postępowanie przed organem i instancji toczy się od początku. Na nowo zostaje ustalony stan sprawy - zarówno faktyczny i prawny. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że decyzja kasacyjna Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi jest zgodna z prawem i w związku z tym Sąd na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.