I SA/Wa 1068/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Dargas (spr.) Sędziowie WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz WSA Elżbieta Sobielarska Protokolant referent stażysta Joanna Kicińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 listopada 2015 r. sprawy ze skargi R. w B. na decyzję Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy nieodpłatnego przekazania gruntów rolnych 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...]; 2. zasądza od Ministra Administracji i Cyfryzacji na rzecz R. w B. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] Minister Administracji i Cyfryzacji utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...]. W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny: Wnioskiem z dnia [...] lipca 2011 r. sprecyzowanym pismami z dnia [...] sierpnia 2013 r. i z dnia [...] grudnia 2013 r. P. w B. zwróciła się do Wojewody [...] o nieodpłatne przekazanie na jej własność gruntów rolnych o powierzchni [...] ha, pochodzących z działek położonych w G. (obręb [...]), oznaczonych geodezyjnie nr [...] i nr [...], znajdujących się w zasobie Agencji Nieruchomości Rolnych. P.A. M. w piśmie z dnia 28 października 2013 r. złożył oświadczenie o wielkości aktualnie posiadanych przez nią gruntów rolnych oraz przedłożył pismo K. w G., z którego wynika, że na podstawie posiadanych przez K. dokumentów nie jest możliwe ustalenie daty utworzenia P. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...], na podstawie art. 70a ustawy z dnia 17 maja 1989 r. o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. nr 29, poz. 154 ze zm.) odmówił nieodpłatnego przekazania ww. gruntu rolnego. Organ swoje stanowisko uzasadnił tym, że wskazana ustawa wprowadziła ograniczenia dotyczące powierzchni przekazywanych parafiom gruntów regulując, że wielkość przekazanej nieruchomości rolnej wraz z gruntami rolnymi będącymi już własnością parafii nie może przekraczać [...] ha. Ponadto organ wskazał, że pismem z dnia 25 listopada 2014 r. zwrócono się do Agencji Nieruchomości Rolnych Oddziału Terenowego w O. o udzielenie informacji czy stanowiące przedmiot niniejszego postępowania działki znajdują się w zasobie Agencji oraz czy wyraża ona zgodę na przekazanie wydzielonej z nich części o pow. [...] ha na rzecz P. W piśmie z dnia 9 grudnia 2014 r. poinformowano, że Agencja nie może wyrazić zgody na nieodpłatne przekazanie przedmiotowych nieruchomości, gdyż są one położone w granicach administracyjnych miasta G. W związku z powyższym, wobec braku zgody Agencji na nieodpłatne przekazanie gruntów, w sprawie niniejszej zaistniała przesłanka negatywna uniemożliwiająca nieodpłatne przekazanie P. wnioskowanych gruntów. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła Rzymskokatolicka P. w B. podnosząc m.in., że każda nieruchomość rolna, bez względu na miejsce jej położenia, może być przedmiotem roszczenia wynikającego z art. 70a ustawy. Przepisy wewnętrzne Prezesa Agencji Nieruchomości Rolnych nie mogą ograniczać uprawnień P. wynikających z ustawy. W ocenie P. w przypadku braku zgody Prezesa Agencji Wojewoda [...] powinien wystąpić do Prezesa o przedstawienie wykazu innych nieruchomości, które mogłyby stanowić przedmiot zaspokojenia roszczeń P. Decyzją z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] Minister Administracji i Cyfryzacji utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2015 r. Organ w uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia wskazał, że możliwość skorzystania z prawa określonego w art. 70a ustawy uzależniona jest od zgody Prezesa Agencji Nieruchomości Rolnych, której w rozpatrywanej sprawie odmówiono. Ponadto organ podniósł, że nie może być uwzględniony zarzut P. dotyczący wskazania innych nieruchomości rolnych, bowiem P. sprecyzowała swój wniosek wskazując jednoznacznie położenie odpowiedniej nieruchomości rolnej. Skargę na decyzję Ministra Administracji i Cyfryzacji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła R. w B. zarzucając jej naruszenie prawa materialnego tj. art. 70a ustawy z dnia 17 maja 1989 r. o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w RP, naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7, art. 8 i art. 12 k.p.a. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że każda nieruchomość rolna, bez względu na miejsce jej położenia, o ile jest w zasobach Agencji Nieruchomości Rolnych, może być przedmiotem zaspokojenia roszczenia z art. 70a ustawy. Wojewoda zaś winien weryfikować stanowisko Prezesa Agencji w tym przedmiocie. Ponadto zdaniem strony skarżącej w przypadku odmowy Prezesa Agencji na przekazanie konkretnie wskazanych nieruchomości, Wojewoda powinien zobowiązać Prezesa do przedstawienia wykazu nieruchomości, które mogłyby stanowić przedmiot zaspokojenia roszczeń z art. 70a ustawy. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ja poprzedzającej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Rozpoznając sprawę niniejszą w ramach powyższych kryteriów skargę należy uznać za zasadną, aczkolwiek z innych przyczyn niż w niej wskazano. Podstawę prawną rozstrzygnięcia organów obu instancji stanowił art. 70a powoływanej wyżej ustawy z dnia 17 maja 1989 r. o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej. W myśl tego przepisu osobom prawnym Kościoła Katolickiego, które po dniu 8 maja 1945 r. podjęły działalność na Ziemiach Zachodnich i Północnych, mogą być, na ich wniosek, przekazane nieodpłatnie na własność grunty znajdujące się w zasobach Państwowego Funduszu Ziemi albo w Zasobie Własności Rolnej Skarbu Państwa. Jeżeli grunty te znajdują się w zarządzie lub użytkowaniu osób prawnych, przekazanie na własność może nastąpić wyłącznie za zgodą tych osób (ust. 1). W ust. 2 tego przepisu ustawodawca wprowadził limity obszarowe, zaś w ust. 3 ustanowił, że przekazanie na własność nieruchomości, o których mowa w ust. 1 i 2, następuje w drodze decyzji wojewody właściwego ze względu na miejsce położenia nieruchomości, wydanej za zgodą Prezesa Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa (obecnie Agencji Nieruchomości Rolnych). Decyzja ta stanowi podstawę do dokonania wpisów w księgach wieczystych. W rozpoznawanej sprawie organy orzekające nie zakwestionowały zaistnienia przesłanki określonej w art. 70a ust. 1 zd. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r., decyzje odmowne uzasadniając brakiem zgody Prezesa Agencji Nieruchomości Rolnych na nieodpłatne przekazanie skarżącej wnioskowanych działek. W ocenie Sądu organy obu instancji zajmując takie stanowisko w sprawie niniejszej naruszyły art. 70a ust. 3 ww. ustawy, który przewiduje, że przekazanie na własność nieruchomości, o których mowa w ust. 1 i 2 art. 70a, powinno nastąpić w drodze decyzji wojewody właściwego ze względu na miejsce położenia nieruchomości, wydanej za zgodą Prezesa Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa (obecnie Agencji Nieruchomości Rolnych). Mając na uwadze treść cytowanego przepisu, uzyskanie zgody na nieodpłatne przekazanie gruntów osobom prawnym Kościoła Katolickiego od Prezesa Agencji, który jest organem współdziałającym przy wydawaniu decyzji w powyższym przedmiocie, jest zatem elementem niezbędnym warunkującym prawidłowe przeprowadzenie postępowania. Obowiązkiem Prezesa Agencji jest ustalenie, czy z punktu widzenia zadań realizowanych przez Agencję i zasad gospodarowania nieruchomościami rolnymi, które Agencja musi uwzględniać (art. 6 i 24 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami Rolnymi Skarbu Państwa (t.j. Dz.U. z 2012 r. poz. 1187 ze zm.) nie ma przeszkód do wyzbycia się nieruchomości rolnej z Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa na rzecz kościelnej osoby prawnej. Rozstrzygnięcie przez organy obu instancji tej kwestii w oparciu o przedłożone do akt sprawy pismo Zastępcy Dyrektora Oddziału Terenowego Agencji Nieruchomości Rolnych w O. wskazuje, że wypełnienie wskazanego warunku w sprawie niniejszej nie miało miejsca. Art. 5 ww. ustawy stanowi, że prawo własności i inne prawa rzeczowe w stosunku do mienia Skarbu Państwa, tj. o którym mowa w art. 1 i 2 tej ustawy wykonuje Agencja. Agencją kieruje Prezes i reprezentuje ją na zewnątrz (art. 9 ust. 2). Prezes kieruje Agencją przy pomocy wiceprezesa, dyrektorów zespołów w Biurze Prezesa oraz dyrektorów oddziałów terenowych. W razie nieobecności Prezesa lub czasowej niemożności wykonywania przez niego obowiązków działalnością Agencji kieruje i reprezentuje ją na zewnątrz wiceprezes, w granicach udzielonego pełnomocnictwa (§ 6 ust. 1 i 2 Załącznika do Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 5 grudnia 2011 r. w sprawie nadania statutu Agencji Nieruchomości Rolnych – Dz.U. nr 262, poz. 1567). Ponadto Prezes może udzielić dyrektorom oddziałów terenowych pełnomocnictw do dokonywania czynności prawnych (§ 14 Załącznika do Rozporządzenia). Z kolei z § 16 Załącznika wynika, że Prezes może w pełnomocnictwie zawrzeć postanowienie zezwalające na ustanowienie przez pełnomocnika innych pełnomocników do dokonywania wszystkich lub niektórych czynności prawnych w granicach udzielonego mu pełnomocnictwa. Pełnomocnictwo powinno być udzielone w tej samej formie, jaka jest wymagana do ważności czynności prawnej będącej przedmiotem pełnomocnictwa, przy czym w każdym przypadku powinno być udzielone na piśmie (§ 17). Wskazane unormowania nie pozostawiają wątpliwości, że wyrażenie zgody na nieodpłatne przekazanie gruntów rolnych, o których mowa w art. 70a ust. 1 ustawy o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego zostało przez ustawodawcę zastrzeżone dla Prezesa Agencji Nieruchomości Rolnych, chyba że udzieli w tym zakresie stosownego pełnomocnictwa osobom wyżej wskazanym. Z akt administracyjnych sprawy nie wynika aby takie pełnomocnictwo zostało komukolwiek udzielone. Stanowisko więc Wojewody [...], a następnie Ministra, co do skutecznego wyrażenia odmowy przez Prezesa Agencji należy uznać za przedwczesne i nieskuteczne. Sąd orzekający w sprawie niniejszej podziela ponadto pogląd tutejszego Sądu wyrażony w uzasadnieniach wyroków z dnia 31 sierpnia 2015 r. sygn. akt I SA/Wa 1075/15 i z dnia 25 września 2015 r. sygn. akt I SA/Wa 1342/15, że budzi zastrzeżenia forma (pismo Zastępcy Dyrektora Oddziału Terenowego Agencji Nieruchomości Rolnych w O. z dnia 9 grudnia 2014 r.) w jakiej odmowy tej dokonano. Wprawdzie ustawodawca wprost nie określił w jakiej formie winno nastąpić zajęcie stanowiska przez Prezesa w postępowaniu incydentalnym ściśle powiązanym z postępowaniem głównym, to biorąc jednak pod uwagę orzecznictwo sądowoadministracyjne dotyczące oceny postanowień Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w przedmiocie niewyrażenia zgody na nieodpłatne przekazanie na własność nieruchomości (por. np. wyrok WSA w Warszawie z dnia 23 września 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 1160/14),słusznym wydaje się przyjęcie, aby następowało to w drodze postanowienia wydanego w oparciu o przepis art. 106 k.p.a. Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że sprawa została nieprawidłowo rozpatrzona przez Wojewodę [...], a dokonana przez organ II instancji ocena prawidłowości zaskarżonej decyzji nie jest zgodna z prawem. Organy administracji orzekające w sprawie nieprawidłowo bowiem rozpatrzyły stan faktyczny sprawy (art. 7 i art. 77 § 1, art. 80 k.p.a.), tym samym nie uzasadniły decyzji zgodnie z wymaganiami wynikającymi z art. 107 § 3 k.p.a., naruszając jednocześnie przepis art. 70a ust. 3 ustawy o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpatrując sprawę ponownie organ administracji uwzględni wykładnię przepisu art. 70a ust. 3 ustawy przedstawioną w niniejszym wyroku oraz przeprowadzi postępowanie wyjaśniające mające na celu ustalenie, czy spełnione zostały wszystkie warunki wynikające z art. 70a ust. 1-3 ustawy umożliwiające nieodpłatne przekazanie skarżącej gruntu rolnego. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji, o kosztach postępowania rozstrzygając na podstawie art. 200 tej ustawy.