I SA/Wa 1071/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Lenart (spr.) Sędziowie Asesor WSA Mirosław Gdesz Asesor WSA Przemysław Żmich Protokolant Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 grudnia 2008 r. sprawy ze skargi W. M., A. D., K. M. i M. W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] maja 2008 r. nr [...] w przedmiocie dopuszczenia do udziału w postępowaniu administracyjnym na prawach strony oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. postanowieniem z dnia [...] maja 2008 r., nr [...] - po rozpatrzeniu zażalenia Spółki Akcyjnej P. w W. - uchyliło postanowienie Burmistrza Miasta M. z dnia [...] marca 2008 r. nr [...]. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia organ przedstawił następujący stan sprawy: Wnioskiem z dnia 4 lutego 2008 r. A. D., W. M., K. M. i M. W. zwrócili się do Burmistrza Miasta M. o dopuszczenie ich do udziału na prawach strony w postępowaniu administracyjnym dotyczącym wydania decyzji o podziale nieruchomości położonej w M. przy ul. [...]. Burmistrz Miasta M. postanowieniem z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] w sprawie zaopiniowania projektu podziału nieruchomości - działając na podstawie art. 28 w zw. z art. 31 § 1 pkt. 2 k.p.a oraz art. 41, 42 i 46 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego Polskie Koleje Państwowe (Dz. U. nr 84 poz. 948 ze zm.) - dopuścił najemców nieruchomości P. – A. D., W. M., K. M. i M. W. do udziału na prawach strony w postępowaniu administracyjnym w sprawie wydania decyzji o podziale nieruchomości położonej w M. przy ul. [...], oznaczonej nr ewidencyjnym [...], w obrębie [...], o powierzchni [...] m². Burmistrz stwierdził, że przedmiotem najmu przez w/w osoby są lokale mieszkalne oraz pomieszczenia przynależne do lokalu - znajdujące się w budynku stanowiącym własność P., usytuowanym na nieruchomości będącej przedmiotem użytkowania wieczystego przez P. Według oceny organu najemcy wykazali swój interes prawny w tej sprawie -przedkładając umowy najmu. Wobec spełnienia przesłanek określonych w art. 28 k.p.a Burmistrz uznał ich za strony postępowania podziałowego. Po rozpoznaniu zażalenia wniesionego przez Spółkę Akcyjną P. w W., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. uchyliło powyższe postanowienie Burmistrza Miasta M. z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] – stwierdzając, że zażalenie należało uwzględnić ponieważ jest bezspornym, że wydane postanowienie jest wadliwe. Kolegium podniosło, że art. 31 k.p.a - powołany jako podstawa prawna postanowienia - stanowi, że organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby, występować z żądaniem dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Nie ma on zatem zastosowania w niniejszej sprawie - ponieważ z wnioskiem o dopuszczenie do udziału w postępowaniu podziałowym nie wystąpiła wskazana w tym przepisie jednostka - organizacja społeczna - lecz osoby fizyczne. Ponadto art. 97 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi, iż podziału nieruchomości dokonuje się na wniosek i koszt osoby, która ma w tym interes prawny. Tak więc stronami postępowania podziałowego są tylko osoby mające w tym postępowaniu interes prawny, a więc wynikający z przepisów prawa materialnego. W niniejszej sprawie podział nieruchomości gruntowej położonej przy ul. [...] w M. ma nastąpić na wniosek użytkownika wieczystego, którym jest P. Wobec powyższego organ I instancji nietrafnie wskazał na istnienie interesu prawnego po stronie najemców lokali, gdyż nie służy im żaden tytuł prawny do gruntu pod tym budynkiem ani też do innej jego części. Najemcy mogą mieć w tym postępowaniu jedynie interes faktyczny, co jednak nie skutkuje zaistnieniem u nich legitymacji stron w postępowaniu podziałowym działki nr [...]. Jednakże główną przyczyną uchylenia postanowienia był fakt wydania go bez podstawy prawnej. Kolegium uznało, że organ I instancji nie miał żadnych podstaw do wydania w sprawie postanowienia o dopuszczeniu lub odmowie dopuszczenia do udziału w postępowaniu. Postanowienie takie nie może mieć samodzielnego bytu - wniosek najemców lokali należało rozpatrzyć w toku postępowania o wydanie postanowienia opiniującego podział. Powinno to znaleźć wyraz w uzasadnieniu postanowienia – natomiast w żadnym razie nie należało wydawać odrębnego orzeczenia. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli A. D., W. M., K. M. i M. W. Zarzucali w niej, że Kolegium nieprawidłowo uznało, iż nie służy im przymiot strony w postępowaniu dotyczącym wydania decyzji o podziale nieruchomości położonej w M. przy ul. [...]. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o oddalenie skargi oraz podtrzymało twierdzenia zawarte w rozstrzygnięciu i uzasadnieniu skarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżone postanowienie z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). W ocenie sądu skarga nie jest zasadna, bowiem zaskarżone postanowienie nie narusza prawa. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. prawidłowo uznało - a Sąd w całości podzielił jego stanowisko - że postanowienie Burmistrza Miasta M. zostało wydane bez podstawy prawnej. W orzecznictwie i doktrynie wyrażane są poglądy, że w postępowaniu administracyjnym mogą występować w istocie dwa rodzaje stron: jedna, dysponująca obiektywnie interesem prawnym (obowiązkiem) wynikającym z prawa materialnego, i druga, subiektywnie przekonana o posiadaniu takiego interesu prawnego (obowiązku). W obu przypadkach identyfikacja tego interesu następuje w trakcie postępowania wyjaśniającego, natomiast rozstrzygnięcie w sprawie interesu przybiera formę decyzji administracyjnej kończącej postępowanie. W przypadku pierwszym będzie to decyzja merytoryczna, w przypadku drugim - decyzja procesowa umarzająca postępowanie ze względu na jego bezprzedmiotowość (Komentarz do art. 28 kodeksu postępowania administracyjnego, Matan A. [w:] G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Tom I i II, Zakamycze, 2005). Wskazuje się także, że przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nie dają podstawy do wydawania odrębnego aktu administracyjnego orzekającego o tym, czy konkretna osoba jest czy nie jest stroną. Ustalenie zaś, czy żądanie pochodzi od strony, powinno nastąpić w decyzji rozstrzygającej sprawę co do jej istoty lub w inny sposób kończącej sprawę (art.104 § 2 k.p.a.). W dalszym etapie postępowania administracyjnego jednostka, która twierdzi, że orzeczenie dotyczy jej interesu prawnego lub obowiązku, ma prawo wnieść odwołanie od tego orzeczenia – wówczas organ odwoławczy obowiązany jest rozpoznać to odwołanie. Jeśli w wyniku rozpoznania odwołania organ stwierdzi, że jednostka ta nie ma w danej sprawie indywidualnego interesu prawnego lub obowiązku, to wówczas wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. (zob. komentarz do kodeksu postępowania administracyjnego, B. Adamiak, J. Borkowski, Wydawnictwo C. H. Beck, Warszawa 2006, s. 615). Podobne stanowisko prezentuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych (zob. wyrok NSA z 30 czerwca 1986 r., ONSA 1987 r. Nr 2, poz. 46, w którym Sąd wyraził pogląd, iż "przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nie dają podstawy do wydania odrębnego aktu administracyjnego orzekającego o tym, czy konkretna osoba jest, czy nie jest stroną). Wskazać również należy, że jeżeli w postępowaniu w sprawie zakończonej decyzją ostateczną, strona nie brała udziału bez własnej winy, to służy jej prawo żądania wznowienia postępowania. Odnosząc te rozważania do niniejszej sprawy, wskazać należy, że Burmistrz Miasta M. w sposób wadliwy, postanowieniem wstępnym, rozstrzygnął o posiadaniu przymiotu strony przez A. D., W. M., K. M. i M. W. - dopuszczając ich do udziału w postępowaniu administracyjnym w sprawie wydania decyzji o podziale nieruchomości położonej w M. przy ul. [...] - zamiast rozstrzygnąć rzecz w formie decyzji. Zagadnienie formy aktu organu administracji publicznej, o uznaniu względnie odmowie uznania danego podmiotu za stronę postępowania administracyjnego ma bowiem istotne znaczenie z punktu widzenia ochrony praw jednostki, której powinno się zapewnić możliwość obrony poprzez uruchomienie weryfikacji aktu za pomocą określonych środków zaskarżenia. Z powodu wyżej wskazanego naruszenia prawa przez organ I instancji, Sąd nie zajmował się na tym etapie sprawy, kwestią posiadania przez skarżących przymiotu strony w niniejszym postępowaniu dotyczącym wydania decyzji o podziale nieruchomości. Ponadto Sąd pragnie zwrócić uwagę na fakt, że podobne stanowisko zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie sygn. akt I SA/WA 1850/06. Biorąc powyższe pod uwagę, sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).