I SA/Wa 1072/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Apostolidis (spr.) Sędziowie WSA Dariusz Chaciński WSA Dariusz Pirogowicz Protokolant sekretarz sądowy Tomasz Noske po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi A. R. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] siepnia 2012 r. Nr [...], na podstawie art. 73 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 33, poz. 872 ze zm., dalej jako "ustawa“) w związku z art. 104 § 1 ustawy z dnia z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej jako "k.p.a.“), stwierdził nabycie z dniem 1 stycznia 1999 r. z mocy prawa przez Gminę Miasto [...] prawa własności nieruchomości zajętej pod drogę publiczną (lokalną - miejską), położonej w [...] przy ul. [...], w obrębie [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako dz. nr [...], o pow. [...] m2, dla której w Sądzie w [...] [...] Wydziale Ksiąg Wieczystych jest prowadzona księga wieczysta Rep. hip. Nr [...]. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że wszczął przedmiotowe postepowanie na wniosek Prezydenta Miasta [...] i podał, że zgodnie z art. 73 ust. 1 i 4 ustawy nieruchomość pozostająca w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, niestanowiąca ich własności, a zajęta pod drogę publiczną, z dniem 1 stycznia 1999 r. staje się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem, które będzie ustalane i wypłacane według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości na wniosek właściciela nieruchomości złożony w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r., przy czym po upływie tego okresu roszczenie wygasa. W wyniku przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego organ ustalił, że przedmiotowa nieruchomość w dniu 31 grudnia 1998 r. stanowiła własność O. C. oraz Z. H., co potwierdziło zaświadczenie z Sądu Rejonowego w [...] znak: [...] z dnia [...] sierpnia 2009 r., była zajęta pod drogę (lokalną-miejską) - ul. [...] na podstawie Uchwały Wojewódzkiej Rady Narodowej Miasta [...] Nr [...] z dnia [...] stycznia 1990 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii lokalnych, miejskich i gminnych na terenie województwa [...] (Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...], poz. [...]) oraz pozostawała we władaniu Gminy Miasta [...], co potwierdziło oświadczenie zawarte w piśmie Referatu Komunalnego Delegatury [...] Urzędu Miasta [...] z dnia 6 maja 2010 r. Wojewoda [...] wystąpił do Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz Urzędu Miasta [...], Wydziału Ewidencji Ludności z wnioskiem o ustalenie danych osobowych O. C. i Z. H. W odpowiedzi na ww. wnioski, Ministerstwo Spraw Wewnętrznych i Administracji pismem z dnia 12 maja 2010 r. znak: [...] oraz Urząd Miasta [...] pismami z dnia 14 i 17 listopada 2011 r. znak [...] oraz [...] udzieliły informacji, że ww. osoby nie figurują w zbiorach danych osobowych. Ponadto Wojewoda [...] zwrócił się do Polskiego Czerwonego Krzyża oraz Żydowskiego Instytutu Historycznego z pytaniem, czy znajdują się w zbiorach dokumenty mogące wskazywać dane adresowe właścicieli przedmiotowej nieruchomości. Polski Czerwony Krzyż udzielił informacji, że w prowadzonej kartotece wskazane osoby nie figurują. Podobnie Żydowski Instytut Historyczny pismem z dnia 28 czerwca 2011 r. poinformował, że właściciele opisanej nieruchomości nie występują w bazach Instytutu. Organ pierwszej instancji wobec tego stwierdził, że stosownie do treści art. 73 ustawy przedmiotowa nieruchomość, będąca we władaniu Gminy Miasta [...], stała się z mocy prawa jej własnością z dniem 1 stycznia 1999 r. Od niniejszej decyzji odwołanie złożyła A. R., która podniosła, że organ błędnie ustalił właścicieli nieruchomości, która była w jej ocenie własnością K. J. i L. J., czyli jej poprzedników prawnych. Minister Infrastruktury i Budownictwa decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. umorzył postępowanie zainicjowane powyższym odwołaniem. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że wszczęcia postępowania, jak również zainicjowania postępowania odwoławczego, może skutecznie domagać się jedynie strona, a stosowanie do art. 28 k.p.a. stroną jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nabycia z mocy prawa własności konkretnej nieruchomości zajętej pod drogę publiczną, interes prawny powinien wynikać z przepisu art. 73 ust. 1 ustawy. Minister wskazał, że stronami postępowania, o których mowa w ww. przepisie są osoby, które w dniu 31 grudnia 1998 r. były właścicielmi nieruchomości bądź ich następcy prawni, Skarb Państwa lub właściwa jednostka samorządu terytorialnego oraz osoby, którym obecnie przysługują prawa rzeczowe do nieruchomości. Organ wskazał, że z treści umowy z dnia [...] maja 1928 r. zawartej w formie aktu notarialnego Rep. [...] wynika, że O. C. i jego matka Z. H. byli współwłaścicielami gruntu o łącznej pow. [...] ha, podzielonej na [...] place. Plac nr [...] położony przy ul. [...] posiadał powierzchnię [...] ha, a wraz z gruntem zajętym pod ul. [...] miał [...] ha. Na mocy ww. aktu notarialnego, od dnia [...] maja 1928 r. nowymi właścicielami placu nr [...] stali się K. i L. małż. J., przy czym jak wynika z zaświadczenia Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] sierpnia 2009 r. O. C. i Z. H. sprzedali małż. J. plac nr [...] o pow. [...] ha, który spadkobiercy odłączyli z księgi Rep. Hip. [...] i założyli dla niego nową księgę wieczystą [...]. Obecnie współwłaścicielami placu nr [...] o pow. [...] ha, położonego przy ul. [...] są J. R., A. R. i T. K. Z wypisu z rejestru gruntów z dnia 5 stycznia 2010 r. wynika, że działka nr [...] o pow. [...] ha obręb [...] objęta jest repertorium hipotecznym nr [...] i stanowi część placu nr [...], a jako właściciele wpisani są O. C. oraz Z. H. Wobec powyższego Minister uznał, że A. R. nie posiadała w dniu 31 grudnia 1998 r., jak i obecnie nie posiada tytułu prawnorzeczowego do działki nr [...] o pow. [...] ha wpisanej do Rep. Hip. [...] i tym samym nie posiada interesu prawnego w niniejszej sprawie, a w konsekwencji nie jest stroną postępowania administracyjnego. Również potraktowanie A. R. jako strony przez organ wojewódzki nie uczyniło z niej strony postępowania i nie dało legitymacji do wniesienia odwołania. Natomiast stwierdzenie, że wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a., pociąga za sobą konsekwencję w postaci wydania decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Organ wskazał również, że zaniechał ustalenia spadkobierców zmarłej G. S., z uwagi na brak po stronie jej spadkobierców interesu prawnego do udziału w niniejszym postępowaniu, bowiem G. S. nie przysługiwały żadne prawa rzeczowe do przedmiotowej nieruchomości zarówno w dniu 31 grudnia 1998 r, jak i w dniu wydania decyzji z dnia [...] sierpnia 2012 r. Skargę na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] czerwca 2017 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła A. R., która na podstawie art. 3 § 2 pkt 1 w związku z art. 50 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., dalej jako "p.p.s.a.“) zaskarżyła ją w całości wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 7 k.p.a. poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego; 2. art. 28 k.p.a. poprzez błędne stwierdzenie braku interesu prawnego skarżącej w przedmiotowej sprawie, a w konsekwencji nieuznanie skarżącej za stronę postępowania; 3. art. 77 k.p.a. poprzez niewłaściwe rozpatrzenie materiału dowodowego. W uzasadnieniu skargi zaskarżonej decyzji zarzuciła niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego oraz niewłaściwe rozpatrzenie materiału dowodowego, co skutkowało błędnym stwierdzeniem braku interesu prawnego i nieuznaniem skarżącej za stronę postępowania. W ocenie skarżącej w księdze wieczystej błędnie określono jakoby następcy prawni K. i L. J. byli właścicielami działki o pow. jedynie [...] ha, bowiem O. C. i Z. H. zbyli przedmiotowy grunt o pow. [...] ha na mocy aktu notarialnego w 1928 r. wraz z pozostałą częścią placu nr [...]- o łącznej pow. [...] ha. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2017 r. poz. 2188) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego. Oznacza to, że kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy organ administracji wydając zaskarżony akt nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Powyższa ocena dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania aktu, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. Natomiast zgodnie z art. 134 p.p.s.a., Sąd badając legalność zaskarżonego aktu nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji wydane zostały w sprawie prowadzonej w oparciu o art. 73 ust. 1 ustawy, a zgodnie z tym przepisem nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Regulacja ta ma charakter wywłaszczeniowy i dotyczy sytuacji, gdy w dniu 31 grudnia 1998 r. prawo własności danej nieruchomości "drogowej" nie przypadało Skarbowi Państwa lub jednostce samorządu terytorialnego. Stosując ten przepis, organ bada tylko spełnienie przesłanek w nim wymienionych na dzień 31 grudnia 1998 r. Decyzja wydawana na gruncie art. 73 ustawy posiada bowiem wyłącznie deklaratoryjny charakter. A to oznacza, że nie tworzy nowego stanu prawnego, potwierdza jedynie stan prawny istniejący w dniu 31 grudnia 1998 r. i jego skutki następujące w dniu 1 stycznia 1999 r. W związku z powyższym stronami omawianego postępowania są właściciele nieruchomości na dzień 31 grudnia 1998 r., bądź ich następcy prawni, a także (jak wynika z ukształtowanego przez lata orzecznictwa) podmioty będące właścicielami na dzień wydania decyzji oraz Skarb Państwa lub właściwa miejscowo jednostka samorządu terytorialnego - jako beneficjent ustawowego przewłaszczenia (por. wyroki Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 lipca 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 175/12 i z dnia 28 maja 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 2564/12, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 maja 2012 r. sygn. akt I OSK 656/11 publ CBOSA). W ocenie Sądu zasadnie zatem organ przyjął, że stroną niniejszego postępowania nie jest A. R., bowiem ani jej ani jej poprzednikom prawnym nie przysługiwał tytuł prawny do przedmiotowego gruntu. Ustalenia poczynione w tym zakresie przez organy administracji zostały oparte o zaświadczenie Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] sierpnia 2009 r., z którego wynika, że działka nr [...] pochodzi z rep. Hip. [...], w którym jako właściciele figurują O. C. i Z. H., nie zaś poprzednicy prawni skarżącej. Z odpisu z księgi wieczystej KW [...] wynika, że poprzednicy prawni skarżącej byli właścicielami działki o pow. [...] m2, stanowiącej część dawnego placu nr [...], którą to nabyli na mocy aktu notarialnego dnia [...] maja 1928 r. Księga wieczysta dla tej działki została założona w latach 60-tych XX wieku, po wyłączeniu tejże działki z Rep.hip. [...]. Nie jest rolą organu administracji kwestionowanie treści wynikającej z zaświadczenia sądu wieczystoksięgowego, ani tym bardziej samodzielna interpretacja zapisów aktu notarialnego z 1928 r., na podstawie którego dokonano powyższych wpisów i odłączeń. Wątpliwości, które w skardze zgłosiła A. R. sprowadzają się w istocie do zakwestionowania wpisu tytułu własności działki nr [...]. Wobec obowiązującego w tym zakresie domniemania, że stan prawny odpowiada rzeczywistemu organy administracji słusznie odwołały się do wpisów, które jak dotąd nie zostały skutecznie – w sensie prawnym podważone. Ewentualne roszczenia w tym zakresie mógłby w przypadku wystąpienia z powództwem o ustalenie rozstrzygnąć właściwy sąd powszechny. Reasumując, konieczne zatem było – co prawidłowo uczyniły organy administracji - ustalenie w pierwszej kolejności, jak w każdym innym postępowaniu administracyjnym, kto ma w danej sprawie interes prawny lub obowiązek, a tym samym kto jest stroną postępowania. Dopiero w dalszej kolejności – stosownie do art. 10 k.p.a. organ winien zapewnić ww. podmiotom możliwość czynnego udziału w postępowaniu, a następnie oznaczyć strony w decyzji administracyjnej. Skoro zatem stroną tego postępowania nie powinna być skarżąca, co do której w sposób niebudzący wątpliwości ustalono że nie posiada tytułu prawnego do przedmiotowej nieruchomości, to postępowanie z tego powodu, w sposób prawidłowy zostało umorzone. Uwzględniając powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.