I SA/Wa 1078/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Pirogowicz Sędziowie: WSA Marta Kołtun-Kulik WSA Elżbieta Sobielarska (spr.) Protokolant referent-stażysta Agnieszka Chustecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 listopada 2012 r. sprawy ze skargi T. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] po rozpoznaniu wniosku T. B. reprezentowanej przez pełnomocnika o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją tego organu z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] utrzymało w mocy powyższą decyzję. W uzasadnieniu organ przedstawił następująco stan sprawy: Nieruchomość [...] położona przy ul. [...] ozn. nr hip. [...] lit. [...], będąca przedmiotem własności S. J. na mocy art. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279.) przeszła z dniem 21 listopada 1945r. tj. z dniem wejścia w życie dekretu na własność m.st. Warszawy, a następnie Skarbu Państwa. W dniu [...] stycznia 1948 r. S. J. złożył wniosek o przyznanie prawa własności czasowej do przedmiotowej nieruchomości. W dniu [...] lutego 1948 r. Prezydium Rady Narodowej W. orzeczeniem [...] odmówiło byłemu właścicielowi przyznania prawa własności czasowej do gruntu przedmiotowej nieruchomości [...], a Minister Gospodarki Komunalnej decyzją z dnia [...] kwietnia 1966 r. nr [...] utrzymał w mocy to orzeczenie. Decyzją z dnia [...] lutego 1997 r. nr [...] Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast stwierdził nieważność decyzji Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia [...] kwietnia 1966 r. w części dotyczącej gruntu, który według Perspektywicznego Planu Ogólnego [...] przeznaczony był pod zabudowę wielorodzinną, stanowiącej 1/3 nieruchomości hipotecznej nr [...] lit. [...]. wykazanej na szkicu graficznym ww. Planu, a w pozostałym zakresie odmówił stwierdzenia nieważności tej decyzji. W dniu [...] kwietnia 1997 r. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast utrzymał w mocy powyższą decyzję, zaś wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 września 1999 r. sygn. IV SA 934/97 skarga wniesiona przez spadkobierczynię byłego właściciela została oddalona. Ponownie rozpoznano wniosek dekretowy i Prezydent W. decyzją z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...] odmówił T. B. (spadkobierczyni byłego właściciela) przyznania prawa użytkowania wieczystego do gruntu pochodzącego z nieruchomości hipotecznej nr [...] lit. [...]., stanowiącej obecnie część działki nr [...]w obrębie [...], natomiast w stosunku do części nieruchomości hipotecznej nr [...] lit. [...] stanowiącej obecnie działkę nr [...] w obrębie [...] postanowił rozpoznać odrębną decyzją. Od powyższej decyzji odwołała się T. B. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2008 r. utrzymało decyzję Prezydenta W. z dnia [...] grudnia 2007 r. w mocy. Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła T. B. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem sygn. akt I SA/Wa 609/08 z dnia 28 sierpnia 2008 r. uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta W. z dnia [...] grudnia 2007 r. odmawiającą przyznania prawa użytkowania wieczystego do działki nr [...]. Skargę kasacyjną w niniejszej sprawie wniosły Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. oraz Gmina W. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 12 marca 2010 r. sygn. akt I OSK 1428/18 odrzucił skargę kasacyjną Gminy W. oraz uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania. Na mocy postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 5 sierpnia 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 1067/10 Spółka X Sp. z o.o. została dopuszczona do udziału w sprawie ze skargi T. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] w charakterze uczestnika postępowania na prawach strony. Rozpoznając sprawę ponownie Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 19 sierpnia 2010 r. oddalił skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...]. W dniu 28 stycznia 2011 r. do SKO w W. wpłynął wniosek adwokat J. T. pełnomocnika T. B. o stwierdzenie nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...]. We wniosku pełnomocnik podniosła, iż decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem art. 10 kpa poprzez niezapewnienie wszystkim jej stronom czynnego udziału w postępowaniu. W dniu [...] marca 2011 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją nr [...] na podstawie art. 157 § 3 Kodeksu Postępowania Administracyjnego odmówił wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa użytkowania wieczystego do gruntu pochodzącego z nieruchomości hipotecznej nr [...] lit. [...] stanowiącego obecnie część działki ewidencyjnej [...] w obrębie [...], położonej przy ul. [...]. W uzasadnieniu orzeczenia wskazano, iż zakwestionowane rozstrzygnięcie było już przedmiotem kognicji sądów administracyjnych, w efekcie czego skarga T. B. została oddalona. W tej sytuacji w ocenie Kolegium zaistniała przeszkoda natury procesowej uniemożliwiająca wszczęcie postępowania w sprawie. W dniu [...] kwietnia 2011 r. adwokat J. T. wniosła o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2011 r. Wydanej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów postępowania poprzez błędne przyjęcie zaistnienia przesłanek uzasadniających odmowę wszczęcia postępowania. Zdaniem pełnomocnika skarżącej oddalenie skargi zamyka drogę do wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności tylko w takim zakresie w jakim zgłoszone wadliwości były objęte zakresem rozpoznania i orzekania sądu. W niniejszej sprawie zaś powodem oddalenia skargi strony były kwestie merytoryczne związane z rozdysponowaniem nieruchomości na rzecz osób trzecich, a nie kwestia niezapewnienia czynnego udziału Z Sp. z o.o. w postępowaniu. Wadliwością tą są zdaniem pełnomocnika dotknięte zarówno znaczna część postępowania sądowoadministracyjnego, ale przede wszystkim postępowanie administracyjne. Ponownie rozpoznając sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. podniosło, że podstawową kwestią w przedmiotowej sprawie jest dopuszczalność wszczęcia postępowania w przedmiocie objętym uprzednio kognicją sądu administracyjnego i to w sytuacji kiedy zapadło prawomocne orzeczenie oddalające skargę składającego następnie wniosek w przedmiocie stwierdzenia nieważności tej samej decyzji. Takie działanie musi skutkować zdaniem organu odmową wszczęcia postępowania w sprawie, ze względu na tożsamość przedmiotu postępowania. Stanowisko to znajduje potwierdzenie w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2009 r. I OPS 6/09: "Żądanie strony stwierdzenia nieważności decyzji, na którą skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego, powinno zostać załatwione przez wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania (art. 157 § 3 kpa) wówczas, gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania organ administracji publicznej ustali wystąpienie - ze względu na wydany uprzednio wyrok sądu - przeszkody przedmiotowej czyniącej jego rozpoznanie niedopuszczalnym. W pozostałych wypadkach organ administracji publicznej obowiązany jest rozpoznać żądanie co do istoty, stosując art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 kpa". W niniejszym postępowaniu spór zdaniem organu dotyczy tego, czy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 19 sierpnia 2010 r. zamyka wnioskodawcy drogę do skorzystania z trybu nadzwyczajnego tj. stwierdzenia nieważności decyzji ze względu rażące naruszenie w zakwestionowanej decyzji art. 10 kpa. Na pytanie takie organ odpowiedział twierdząco, ponieważ okoliczności na które wskazuje strona były sądowi znane i skoro oddalono skargę to zdaniem organu brak jest również podstaw do wszczęcia postępowania nieważnościowego takiej decyzji na wniosek strony. Na decyzję Samorządowego Kolegium odwoławczego w W. z dnia [...] marca 2012 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył T. B. zarzucając jej naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 10 kpa poprzez błędne przyjęcie, iż wydanie wyroku z dnia 19 sierpnia 2010 r. przez Wojewódzki Sąd Administracyjny uniemożliwia ponowną weryfikację prawidłowości decyzji z [...] lutego 2008 r. i [...] grudnia 2007 r. przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze. W uzasadnieniu podniesiono, że niebranie udziału w postępowaniu administracyjnym Z sp. z o.o., której przysługiwały uprawnienia strony, bez wątpienia stanowi rażące naruszenie prawa w myśl art. 156 § 1 pkt. 2 kpa. Przy wykładni pojęcia "rażące naruszenie prawa" należy brać zdaniem skarżącej pod uwagę skutki tego naruszenia. Jeżeli skutki naruszenia prawa są "niemożliwe do zaakceptowania 2 punktu widzenia praworządności", to dane naruszenie jest "rażącym naruszeniem prawa" (zob. A. Zieliński, O "rażącym" naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 kpa, Polemiki, PiP 1986, Nr 2, s. 104 i n.). Niewątpliwie błędne oznaczenie stron decyzji skutkuje brakiem trwałości decyzji z [...] grudnia 2007 r. i [...] lutego 2008 r., bowiem spółka X sp. z o.o., jako uprawniona do występowania w charakterze strony postępowania, będzie mogła w każdym momencie wnieść o wznowienie postępowania w zakresie objętym rozstrzygnięciem wadliwych decyzji. O tym, iż niewłaściwe oznaczenie stron decyzji skutkuje wydaniem jej z rażącym naruszeniem, świadczy według skarżącej również treść wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, gdzie stwierdzono, iż naruszenie prawa ma cechę rażącego, gdy decyzja nim dotknięta wywołuje skutki prawa niedające się pogodzić z wymaganiami praworządności, którą należy chronić nawet kosztem obalenia ostatecznej decyzji. Nie chodzi więc o spór o wykładnię prawa, lecz o działanie wbrew nakazowi łub zakazowi ustanowionemu w prawie. Innymi słowy, o rażącym naruszeniu prawa można mówić wyłącznie w sytuacji, gdy proste zestawienie treści decyzji z treścią przepisu prowadzi do wniosku, że pozostają one ze sobą w jawnej sprzeczności" (wyr. z 30 czerwca 2010 r. I OSK 373/10). Niewątpliwie zatem zdaniem skarżącej nie umożliwienie stronie brania czynnego udziału w postępowaniu, stanowi istotne naruszenie jej uprawnień, a przede wszystkim skutkuje naruszeniem dyspozycji zawartej w art. 10 ust. 1 kpa. Zasada zawarta w tym przepisie jest kluczowa dla zapewnienia trwałości decyzji oraz obliguje organ administracji do ustalenia właściwego kręgu osób uprawnionych do brania udziału w postępowaniu. Przyjmuje się nawet, iż wówczas, gdy postępowanie wszczynane jest na wniosek strony, organ administracji publicznej obowiązany jest z urzędu ustalić, kto ma w danej sprawie interes prawny lub obowiązek (wyr. NSA w Lublinie z 26 czerwca 1998 r., I SA/Lu 684/97). W przypadku postępowań skutkujących wydaniem decyzji z [...] grudnia 2007 r. i [...] lutego 2008 r. bez wątpienia doszło do naruszenia ww. zasad, skutkujących rażącym naruszeniem prawa, a tym samym dających podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lutego 2008 r. i decyzji Prezydenta W. z dnia [...] grudnia 2007 r. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw. Podstawowym zagadnieniem wymagającym rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie jest ustalenie dopuszczalności wszczęcia postępowania nadzorczego w sprawie objętej wcześniej kognicją sądu administracyjnego w sytuacji kiedy zapadł prawomocny wyrok oddalający skargę na decyzję, o stwierdzenie nieważności której wystąpiła skarżąca. W ocenie Sądu organ odmawiając wszczęcia postępowania nadzorczego o stwierdzenie nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] postąpił prawidłowo. Stanowisko takie znajduje potwierdzenie w uchwale NSA z dnia 7 grudnia 2009 r. sygn. akt I OPS 6/09 z którego wynika, że "żądanie strony dotyczące stwierdzenia nieważności decyzji na którą skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego powinno zostać załatwione przez wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania (art. 157 § 3 kpa), wówczas gdy w rezultacie wstępnego badania żądania organ administracji publicznej ustali wystąpienie ze względu na wydany uprzednio wyrok sądu przeszkody przedmiotowe czyniące jego rozpoznanie niedopuszczalnym. W przedmiotowej sprawie prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 sierpnia 2010 r. oddalono skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...] odmawiającą T. B. przyznania prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości [...]. Także zarzut skarżącej dotyczący skorzystania z trybu nadzwyczajnego z powodu rażącego zdaniem skarżącej naruszenia przez decyzję z dnia [...] lutego 2008 r. art. 10 kpa nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem okoliczności na które wskazuje strona znane były sądowi rozpatrującemu przedmiotową sprawę przed wydaniem wyroku w dniu 19 sierpnia 2010 r., ponieważ postanowieniem z dnia 5 sierpnia 2010 r. (sygn. akt I SA/Wa 1067/10) dopuścił X Sp. z o.o. do udziału w sprawie ze skargi T. B. na decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lutego 2008 r. w charakterze uczestnika postępowania na prawach strony. Natomiast na podstawę z art. 145 § 1 pkt 4 kpa nie może powoływać się inny uczestnik postępowania, ponieważ zarzut ten wykracza poza przedmiot postępowania o stwierdzenie nieważności prawomocnej decyzji administracyjnej. Jak podkreśla się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. np. wyrok NSA z 25 listopada 2008 r. i I OSK 1828/07 - niepublikowany), administracyjne postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji, należy w świetle art. 16 § 1 kpa do kategorii tzw. postępowań nadzwyczajnych, w których może nastąpić wzruszenie decyzji, także ostatecznej, jednakże tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Skutkiem stwierdzenia nieważności decyzji jest jej wyeliminowanie z obrotu prawnego. Celem postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji, nie jest ponowne merytoryczne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją, której dotyczy żądanie stwierdzenia nieważności (jak przy wznowieniu postępowania), lecz weryfikacja takiej decyzji na płaszczyźnie przesłanek nieważności decyzji wyczerpująco wyliczonych w przepisie art. 156 § 1 kpa w punktacha 1 do 7. Weryfikacja ta polega na zbadaniu czy zaskarżona decyzja jest dotknięta jedną z wad wyliczonych punktach 1-7 § 1 art. 156 kpa. Przesłanką stwierdzenia nieważności decyzji jest wada tkwiąca w decyzji w chwili jej wydania, jako w akcie kończącym postępowanie, a nie wada samego postępowania dowodowego, które ją poprzedzało. Oznacza to, że dla rozstrzygnięcia o zarzucie nieważności decyzji przedmiotem ustaleń organu właściwego do stwierdzenia nieważności (art.157, 158 kpa), w sferze faktograficznej, są ustalenia, czy w dacie podjęcia tej decyzji, była ona dotknięta choćby jedną z wad wyliczonych w art. 156 § 1 pkt 1-7 kpa. Stanowiące podstawę stwierdzenia nieważności wady mają charakter wad materialnoprawnych, a nie wad o charakterze proceduralnym, gdyż usuwanie skutków tych ostatnich dokonywane jest na podstawie przepisów o wznowieniu postępowania (por. J. Borkowski, B. Adamiak, Komentarz - do Kodeksu Postępowania Administracyjnego, Wyd. 3, C. H. Beck 2000 r., str. 643). Poza tym w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji nie może być weryfikowane postępowanie, które poprzedzało jej wydanie (vide wyrok NSA z 31 stycznia 2012 r. sygn. akt I OSK 157/11). Mając na uwadze powyższe Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270) orzekł jak w sentencji.