I SA/Wa 108/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anna Wesołowska Sędziowie: WSA Elżbieta Sobielarska (spr.) WSA Bożena Marciniak po rozpoznaniu w dniu 29 maja 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi E. S. i Z. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2017 r., nr [...] w przedmiocie projektu podziału nieruchomości oddala skargę Postanowieniem z dnia [...] listopada 2017 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] po rozpoznaniu zażalenia Z. S., E. S. i H. D., na postanowienie Burmistrza [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r., nr [...], opiniujące negatywnie projekt podziału nieruchomości oznaczonych jako działka nr [...], uregulowana w KW nr [...], jako działka nr [...] uregulowana w KW nr [...], jako działka nr [...] uregulowana w KW nr [...], jako działka nr [...] uregulowana w KW nr [...], jako działka nr [...] uregulowana w KW nr [...], jako działka nr [...] uregulowana w KW nr [...], jako działka nr [...] uregulowana w KW nr [...], jako działka nr [...] uregulowana w KW nr [...] utrzymało w mocy powyższe postanowienie. W uzasadnieniu organ przedstawił następująco stan sprawy: Wnioskiem z dnia 23 maja 2016 r. E. S., Z. S. i H. D. zwrócili się do Burmistrza [...] o zatwierdzenie podziału nieruchomości oznaczonych jako działka nr [...], uregulowana w KW [...], jako działka nr [...] uregulowana w KW nr [...], jako działka nr [...] uregulowana w KW nr [...], jako działka nr [...] uregulowana w KW nr [...], jako działka nr [...] uregulowana w KW nr [...], jako działka nr [...] uregulowana w KW nr [...], jako działka nr [...] uregulowana w KW nr [...], jako działka nr [...] uregulowana w KW nr [...], zgodnie ze wstępnym projektem podziału sporządzonym na podstawie decyzji Burmistrza [...] nr [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r. i nr [...] r. z dnia [...] czerwca 2014 r. o warunkach zabudowy ww. nieruchomości. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...], Burmistrz [...], działając na postawie art. 94 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.), zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie zatwierdzenia podziału ww. nieruchomości do czasu uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jednak nie dłużej niż na 6 miesięcy. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...], Burmistrz [...] podjął z urzędu zawieszone postępowanie. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...], Burmistrz [...], działając na podstawie art. 97 § 1 pkt. 4 k.p.a., zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie zatwierdzenia podziału ww. nieruchomości do czasu zbadania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] legalności decyzji Burmistrza [...] nr [...] z dnia [...] czerwca 2014 r. o ustaleniu warunków zabudowy dla nieruchomości objętych postępowaniem podziałowym. Na powyższe postanowienie zażalenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] wnieśli E. i Z. S. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...], Kolegium uchyliło w całości zaskarżone postanowienie Burmistrza [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] Burmistrz [...] zaopiniował negatywnie projekt podziału nieruchomości oznaczonych jako działka nr [...], uregulowana w KW [...], jako działka nr [...] uregulowana w KW nr [...], jako działka nr [...] uregulowana w KW nr [...], jako działka nr [...] uregulowana w KW nr [...], jako działka nr [...] uregulowana w KW nr [...], jako działka nr [...] uregulowana w KW nr [...], jako działka nr [...] uregulowana w KW nr [...], jako działka nr [...] uregulowana w KW nr [...]. W uzasadnieniu stwierdził, że przedstawiony na mapie projekt podziału nieruchomości oznaczonych jako działki nr [...] i nr [...] nie uwzględnia ich przeznaczenia w części pod rozbudowę drogi publicznej klasy dojazdowej – ul. [...], oznaczonej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego "[...]", zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w Łomiankach nr XX/239/2016 z dnia 13 października 2016 r. (opubl. Dziennik Urzędowy Woj. Maz. Poz. 10689 z dnia 6 grudnia 2016 r.), symbolem KDD5. Na powyższe postanowienie zażalenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, z zachowaniem ustawowego terminu, wnieśli E. S., Z. S. i H. D., zarzucając organowi pierwszej instancji naruszenie art. 93 ust. 1 i 2 ustawy dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz art. art. i art. 12 k.p.a. Rozpoznając zażalenie organ podniósł, że: Zgodnie z art. 93 ust. 1 – 3 ww. ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r. poz. 2147 ze zm.), podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami obowiązującego planu miejscowego. Zgodność ta dotyczy zarówno przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek. Zgodność proponowanego podziału nieruchomości z ustaleniami planu miejscowego opiniuje wójt, burmistrz albo prezydent miasta (art. 93 ust. 4 tej ustawy), na podstawie wstępnego projektu podziału nieruchomości sporządzonego zgodnie z wymogami określonymi w § 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości (Dz. U. nr 268, poz. 2663 ze zm.). W przypadku podziału nieruchomości położonej na obszarze, dla którego brak jest planu miejscowego, opinia dotyczy spełnienia warunków, o których mowa w art. 94 ust. 1 ustawy, tj. braku sprzeczności z przepisami odrębnymi albo zgodności z warunkami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W warunkach niniejszej sprawy nieruchomość objęta postępowaniem położona jest częściowo na obszarze, dla którego brak jest obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w części zaś na terenie objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego "[...]", zatwierdzonym uchwałą Rady Miejskiej w Łomiankach nr XX/239/2016 z dnia 13 października 2016 r. (opubl. Dziennik Urzędowy Woj. Maz. Poz. 10689 z dnia 6 grudnia 2016 r.). Dla nieruchomości objętych podziałem wydane zostały decyzje Burmistrza [...] nr [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r. i nr [...] z dnia [...] czerwca 2014 r. o warunkach zabudowy. Decyzją z dnia [...] października 2017 r. nr [...], w wyniku rozpatrzenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, Kolegium uchyliło decyzję Kolegium z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...], o stwierdzeniu z urzędu nieważności decyzji Burmistrza [...] nr [...] z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] i orzekło o odmowie stwierdzenia nieważności ww. decyzji. Ze znajdującego się w aktach sprawy wypisu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z dnia [...] lutego 2017 r. znak: [...], wynika, że : - działka nr [...] położona jest na obszarze oznaczonym na rysunku planu symbolami: [...]; - działki nr [...] i nr [...] położone są na obszarze oznaczonym na rysunku planu symbolami: [...]; - działka nr [...] położona jest na obszarze oznaczonym na rysunku planu symbolem: [...]; - działka nr [...] położona jest na obszarze oznaczonym na rysunku planu symbolami: [...]; - działki nr [...], nr [...] i nr [...] położone są na obszarze oznaczonym na rysunku planu symbolami: [...]; - działka nr [...] położona jest na obszarze oznaczonym na rysunku planu symbolami: [...]. W aktach sprawy znajduje się również rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...], stwierdzające nieważność uchwały nr XX/239/2016 Rady Miejskiej w Łomiankach z dnia 13 października 2016 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]", m.in. w zakresie części tekstowej i graficznej w odniesieniu do terenu oznaczonego symbolem [...]. Opiniujące negatywnie przestawiony projekt podziału nieruchomości organ pierwszej instancji stwierdził, że w załączonym projekcie podziału nie uwzględniono konieczności wydzielenia działek przewidzianych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod drogę publiczną klasy dojazdowej – ul. [...], oznaczoną symbolem [...]. Organ dokonał analizy załączonej do akt sprawy kopii rysunku planu z częścią tekstową oraz mapy z projektowanym podziałem nieruchomości i uznał, że zaskarżone postanowienie odpowiada prawu, zaś zarzuty zażalenia nie zasługują na uwzględnienie. Pamiętać przy tym należy, że przedmiotem postanowienia opiniującego jest ocena zgodności zamierzonego podziału nieruchomości z ustaleniami planu miejscowego, tj. ocena tego, czy proponowane do wydzielenia działki gruntu spełnią planistyczne wymogi dopuszczalności ich zagospodarowania na cele określone w planie miejscowym. Z przedstawionego przez strony wstępnego projektu podziału jednoznacznie wynika, że nie uwzględnia on wydzielenia działek przewidzianych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod drogę publiczną klasy dojazdowej – ul. [...], oznaczoną symbolem [...], o szerokości [...] m. W doktrynie przyjmuje się, że podział ewidencyjny nieruchomości pełni funkcję służebną wobec miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (vide: Ewa Bończak-Kucharczyk – Komentarz do art. 93 ustawy o gospodarce nieruchomościami, System Informacji Prawnej LEX oraz Marian Wolanin – "Podziały i scalenia nieruchomości", Wyd. C.H. BECK, Warszawa 2011). Tego rodzaju podział poprzedza bowiem podział prawny nieruchomości, który następuje na skutek przeniesienia własności, wyodrębnionych na skutek podziału geodezyjnego, działek ewidencyjnych gruntu. W ten sposób stają się one odrębnymi nieruchomościami. Podział geodezyjny musi więc zatem uwzględniać warunki zawarte w planie zagospodarowania przestrzennego, po to, by przyszli, nowi właściciele, którzy nabędą wydzielone działki, mogli z nich korzystać, zgodnie z ich przeznaczeniem i warunkami zagospodarowania, określonymi w planie. Opiniując zatem zgodność projektu podziału nieruchomości z postanowieniami zawartymi w planie, uprawniony organ musi udzielić odpowiedzi na pytanie, czy projekt podziału stwarza hipotetyczną możliwość realizacji celu i przeznaczenia terenu, określonego w planie miejscowym. Ocena ta dotyczy oczywiści całości nieruchomości, to jest każdej z działek, która miałaby powstać na skutek podziału (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 sierpnia 2014 r. sygn. I OSK 107/13, z dnia 5 lipca 2017 r. sygn. akt I OSK 2603/15, dostępne w systemie CBOSA – www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Mając na uwadze powyższe organ uznał, iż projektowany podział nieruchomości jest sprzeczny z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a tym samym zaskarżone postanowienie nie narusza prawa. Na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2017 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli E. i Z. S. zarzucając mu naruszenie prawa materialnego i przepisów postępowania, tj.: - art. 93 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez błędne jego zastosowanie; - naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 107 § 3 k.p.a. poprzez - niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego, - załatwienie sprawy bez uwzględnienia słusznego interesu skarżącego, - nie ustosunkowanie się do zarzutów skarżącego i nie podanie przyczyn, z powodu których argumentom skarżących odmówiono wiarygodności; - naruszenie art. 12 k.p.a., tj. zasady szybkości i prostoty postępowania; - art. 8 k.p.a. poprzez naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa mających zasadnicze znaczenie w przedmiotowej sprawie; wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu podniesiono między innymi, że skarżący w dniu 23 maja 2016 r. wystąpili do Burmistrza [...] z wnioskiem w sprawie podziału działek nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow.[...]ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, położonych w obrębie [...], [...], na podstawie wydanej decyzji Burmistrza [...] nr [...] o warunkach zabudowy z dnia [...].08.2014 r. i decyzji Burmistrza [...] nr [...] o warunkach zabudowy z dnia [...].06.2014 r. W dniu złożenia wniosku na powyższym terenie nie obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Na postawie w/w decyzji Burmistrza [...] o warunkach zabudowy nr [...] i [...] Starosta [...] wydał odpowiednio: decyzję nr [...] ([...]) zatwierdzającą projekt budowalny i udzielającą pozwolenia na budowę zespołu [...] budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej z garażami na działkach nr ew. [...] i [...] w obrębie [...], w gminie [...] dla inwestorów w osobie: E. S. i Z. S. zamieszkałych przy ul. [...] w [...], oraz decyzję nr [...] ([...]) zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę zespołu [...] budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej na dz. nr ew.: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], obręb [...] w [...], gm. [...] dla Inwestorów w osobie: E. S. i Z. S. zamieszkałych przy ul. [...] w [...]. Skarżący nie zgadzają się z uzasadnieniem zaskarżonego postanowienia zarzucając organowi naruszenie zasady dwuinstancyjności. Uważają, że organ nie rozpatrzył ich zażalenia merytorycznie przez co naruszył art. 7, art. 107 § 3 k.p.a., które to uchybienie ich zdaniem miało wpływ na wynik sprawy. Podnieśli, że w zażaleniu do SKO w [...] wskazywali na konkretne argumenty, które dopuszczają możliwość pozytywnego zaopiniowania projektu podziału wskazanych nieruchomości, przywołując orzecznictwo w tym zakresie. Z uwagi, iż ten wątek ich zażalenia został całkowicie pominięty podnieśli, że chodzi o to, iż miejscowy plan zagospodarowania "[...]" w części opisowej w ogóle nie zawiera zapisów dotyczących zasad i warunków podziału nieruchomości, a więc z tym zakresie plan nie wprowadza żadnych zakazów, nakazów czy ograniczeń. Dlatego ich zdaniem organ pierwszej instancji powinien dokonać oceny zgodności podziału dwóch działek nr [...] i nr [...] (zaopiniowanych negatywnie) pod kątem przeznaczenia terenu i możliwości zagospodarowania gruntu. Zdaniem skarżących zgodnie z przedstawionym wstępnym projektem podziału powstałe działki nr [...] (powstałe z działki [...]) i nr [...] (powstałej z działki [...]) spełniają zapisy planu miejscowego "[...]", tj. znajdują się w na terenie przewidzianym w planie pod drogę dojazdową oznaczoną na rysunku planu symbolem [...], jak i na terenie przewidzianym w planie pod zabudowę jednorodzinną szeregową i terenie zieleni w chronionym krajobrazie oznaczonym na rysunku planu symbolem [...]. Tak wydzielone działki mogą być zagospodarowane jak przewiduje plan miejscowy. Takich ustaleń zarówno organ I jak i II instancji nie dokonały, a jedynym stwierdzeniem organów było, że podział dwóch nieruchomości (działki nr [...], [...]) należy uznać za niezgodny z ustaleniami planu miejscowego i dlatego negatywnie zaopiniował proponowany podział nieruchomości (organ I instancji), a w przypadku organu II instancji, że jest sprzeczny z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Zgodnie z treścią art. 119 pkt. 3 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie, a także postępowanie rozstrzygające sprawę co do istoty. Wobec tego, że przedmiotem niniejszej skargi jest postanowienie spełniające powyższe kryteria Sąd rozpoznał sprawę w postępowaniu uproszczonym. Tryb administracyjny postępowania o podział nieruchomości reguluje ustawa z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (art. 92 – 100) oraz rozporządzenie Rady Ministrów z 7 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości. Postepowanie podziałowe składa się z dwóch etapów: 1) opiniowania wstępnego projektu podziału przez organ gminy, a następnie – w razie uzyskania pozytywnej opinii w przedmiocie wstępnego projektu podziału; 2) zatwierdzenia w drodze decyzji administracyjnej przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) projektu podziału sporządzonego przez jednostkę wykonawstwa geodezyjnego – "uprawnionego geodetę". Podział nieruchomości winien być zgodny z prawem miejscowym w postaci miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 93 ust. 1 u.g.n), a przy tym każda nowo powstała działka gruntu winna mieć zapewniony dostęp do drogi publicznej (art. 93 ust. 3 u.g.n). W razie braku planu zastosowanie ma art. 94 u.g.n. Zgodnie z tym przepisem, jeżeli nieruchomość jest położona na obszarze nieobjętym obowiązkiem sporządzenia planu – podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli: 1) nie jest sprzeczny z przepisami odrębnymi, albo 2) jest zgodny z warunkami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Zdaniem sądu skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W kontrolowanej sprawie organ przyjął, że zaproponowany we wstępnym projekcie podział nieruchomości stanowiących działki nr [...] i nr [...] pozostaje w sprzeczności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego "[...]", zatwierdzonym, uchwałą Rady Miejskiej w Łomiankach nr XX/239/216 z 16 października 2016 r. (opubl. W Dzienniku Urzędowym Woj. Mazowieckiego z dnia 6 6 grudnia 2016 r., pod poz. 10689) nie uwzględniając ich przeznaczenia w części pod rozbudowę drogi publicznej klasy dojazdowej – ul. [...]. Art. 93 ust. 2 u.g.n. ustanawia generalną zasadę, że w przypadku funkcjonowania na danym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego podział nieruchomości jest możliwy pod warunkiem zgodności z ustaleniami planu. Niezależnie jednak od ustaleń planu miejscowego podział nieruchomości może nastąpić tylko w celach wymienionych w art. 95 u.g.n. Podział nieruchomości możliwy jest w postępowaniu wszczynanym na wniosek mającego w tym interes prawny (art. 97 ust. 1) lub z urzędu (art. 97 ust. 3 – 5), to jest wtedy, gdy jest on niezbędny dla realizacji celów publicznych (pkt. 1), bądź gdy nieruchomość stanowi własność gminy i nie została oddana w użytkowanie wieczyste. Każda z tych form wymaga spełnienia obok zasadniczego wymogu zgodności podziału z ustaleniami planu wypełnienia przewidzianych dla nich ustawą przesłanek. Z ustawy nie wynika, by kategoryzowała ona tryb podziału, a w szczególności, by dawała pierwszeństwo podziałowi na wniosek przed podziałem z urzędu. Wprawdzie o tym jak nieruchomość zostanie podzielona decyduje, co do zasady jej właściciel, to jednak jego uprawnienia w tym zakresie mogą być ograniczone w przypadkach, gdy z mocy wyraźnego przepisu ustawy podział może być dokonany z urzędu lub na wniosek podmiotu nie będącego właścicielem (por. wyrok NSA z dnia 13 lipca 2000 r., II SA/Gd 1024/99, LEX nr 44203). Z akt przedmiotowej sprawy wynika, że nieruchomość gruntowa składająca się z dwóch działek ewidencyjnych o numerach [...] i [...], będąca przedmiotem wniosku, objęta jest miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Powyższe działki położone są na obszarze oznaczonym w planie zagospodarowania przestrzennego symbolami [...], [...], [...], [...]. Sąd rozpoznający przedmiotową sprawę dokonał analizy znajdującego się w aktach sprawy materiału dowodowego (kopii rysunku planu z częścią tekstową oraz mapy z projektowanym podziałem). Z wstępnego projektu podziału jednoznacznie wynika, że nie uwzględnia od wydzielenia dwóch działek przewidzianych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod drogę publiczną klasy dojazdowej – ul. [...], oznaczoną w planie symbolem [...] o szerokości [...] m. Dlatego też zarzuty skargi dotyczące powyższej kwestii Sąd uznał za niezasadne. W tym stanie rzeczy Sąd w pełni podziela argumentację rozstrzygnięć organów obu instancji, albowiem jest ona zgodna z obowiązującym prawem. Wydanie kwestionowanego postanowienia poprzedziło dokładne wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności mających znaczenie dla podejmowanego w sprawie rozstrzygnięcia (art. 7 i 77 k.p.a.). Ocena ta nie nosi cech dowolności (art. 80 k.p.a.). Zgodnie zaś z art. 124 k.p.a. w postanowieniu zawarto podstawowe jego elementy, wskazano uzasadnienie faktyczne i prawne. W szczególności uzasadniono stanowisko organu, wyjaśniono postawy prawne rozstrzygnięcia z przytoczeniem przepisów prawa. Sąd, wbrew zarzutom skargi, nie stwierdził naruszenia przez organy art. 93 ust. 1 i 2 u.g.n. Brak jest także w ocenie Sądu podstaw do twierdzenia, że w postępowaniu zostały naruszone przepisy art. 77 § 1 k.p.a. w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Mając zatem na uwadze, że zarzuty skargi nie znalazły oparcia w przepisach prawa oraz, że Sąd nie dostrzegł również innych naruszeń przepisów prawa procesowego lub materialnego, które mogłyby mieć wpływ na wynik sprawy. Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.