I OSK 2603/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie: Sędzia NSA Jolanta Sikorska Sędzia del. WSA Dorota Apostolidis (spr.) Protokolant: asystent sędziego Dorota Korybut-Orłowska po rozpoznaniu w dniu 5 lipca 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 6 maja 2015 r. sygn. akt II SA/Gd 64/15 w sprawie ze skargi A. D. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie opinii w sprawie wstępnego podziału nieruchomości oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 6 maja 2015 r, sygn. akt I ISA/Gd 64/ 15, po rozpoznaniu sprawy ze skargi A.D. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku, z dnia 3 grudnia 2014 r., nr 4827/13, w przedmiocie opinii w sprawie wstępnego podziału nieruchomości, oddalił skargę. Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Wójt Gminy Stężyca postanowieniem z dnia [...] lipca 2013 r., znak [...], wydanym na podstawie art. 93 ust. 4 i 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r., nr 102, poz. 651 ze zm., dalej jako u.g.n.) zaopiniował negatywnie proponowany przez właścicielkę A.D. wstępny projekt podziału nieruchomości, stanowiącej działkę nr [...], położoną w obrębie S. Organ I instancji uznał, że przedstawiony do zaopiniowania wstępny projekt podziału nieruchomości przewiduje wydzielenie działek, na których nie będzie możliwe zrealizowanie celu określonego w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, który został zatwierdzony uchwałą nr VII/74/2007 Rady Gminy Stężyca z dnia 12 czerwca 2007 r. i zmieniony uchwałą nr XXXVI 11/356/2010 z dnia 15 czerwca 2010 r. (Dz. Urz. Woj. Pom. nr 105, poz. 2034) Powyższe postanowienie zostało utrzymane w mocy postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia [...] grudnia 2014 r., sygn. [...] wydanym po rozpoznaniu zażalenia przez A.D. Organ odwoławczy orzekając na podstawie art. 138 §1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. oraz art. 93 ust. 1, 2 i 4 u.g.n. uznał, że proponowany podział działki nr [...]na [...]działek, w tym [...] przeznaczonych na cele zabudowy – ([...]), 2 na cele zjazdu – ([...]) i [...] na powiększenie powyżej wskazanych działek – ([...]) spowodowałby, że z uwagi na fakt umiejscowienia działek, w pasie o szerokości 100 m. od linii jeziora, nie będzie można ich zagospodarować zgodnie z przeznaczeniem w planie. Organ II instancji powołał się na uchwałę Sejmiku Województwa Pomorskiego nr 147/ Vll/ll z dnia 27 kwietnia 2011 r., uzupełniającą zapisy planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu oznaczonego w nim [...], w zakresie wyjątku dotyczącego nowej zabudowy, w odległości 100 m od jeziora R., który zdaniem organu odwoławczego, w przedmiotowej sprawie nie zachodził. Nadto Kolegium wskazało, że projekt przewidywał wydzielenie dwóch działek ([...]), leżących również na terenie [...], których projektowana powierzchnia miałaby być mniejsza niż minimalna powierzchnia nowo wydzielanych działek, która powinna wynosić co najmniej 800 m2. W ocenie SKO powyższe okoliczności uzasadniały negatywne zaopiniowanie przedłożonego projektu. A.D. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na powyższe postanowienie, zarzucając naruszenie art.7, art. 77 §1 i art. 35 § 3 k.p.a., przez niewłaściwą interpretację obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego oraz ograniczenie prawa właściciela do swobodnego dysponowania własnością jak też uznanie, że przedstawiony podział jest sprzeczny z przepisami odrębnymi. Nadto wskazała, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku nie odniosło się do wszystkich kwestii podniesionych przez nią w zażaleniu. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, że wbrew zarzutom skargi, organy administracji obu instancji rozstrzygając sprawę dokonały prawidłowych ustaleń faktycznych, procedowały w zgodzie z przepisami postępowania administracyjnego oraz prawidłowo powołały i zastosowały przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Sąd I instancji przywołał treść przepisu art. 93 ust. 1 u.g.n. zgodnie, z którym podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego, co z kolei, stosownie do art. 93 ust. 2 u.g.n., dotyczy zarówno przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu. Sąd Wojewódzki wskazał na przepis art. 93 ust. 4 u.g.n., z którego wynika, że zgodność proponowanego podziału nieruchomości z ustaleniami planu miejscowego, z wyjątkiem podziałów, o których mowa w art. 95 u.g.n., opiniuje wójt, burmistrz albo prezydent miasta w formie postanowienia, na które przysługuje zażalenie (art. 93 ust. 5 u.g.n.). Z powyższych przepisów w ocenie Sądu meriti wynika, że opiniując projekt podziału nieruchomości, organ winien brać pod uwagę wyłącznie przeznaczenie terenu określone w planie miejscowym i z tego punktu widzenia oceniać, czy projekt realizuje to przeznaczenie, a także, czy służy temu przeznaczeniu. Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.) miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego i stosownie do art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej jest źródłem powszechnie obowiązującego prawa na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Oznacza to, że organy gmin oraz organy administracji publicznej związane są ustaleniami zawartymi w planie, który został prawidłowo opublikowany i wszedł w życie. Sąd Wojewódzki podkreślił, że jeżeli w wyniku podziału nieruchomości miałyby powstać działki, które mają co prawda przewidzianą w planie funkcję, ale każdej z nich nie da się zagospodarować zgodnie z tą funkcją i w przewidziany w planie miejscowym sposób, to podział nie będzie spełniał warunku zgodności z planem miejscowym. Ewidencyjny podział nieruchomości pełni bowiem rolę służebną wobec planu miejscowego i musi być zgodny zarówno z częścią graficzną, jak i z częścią tekstową planu. Sąd I instancji wskazał, że tego rodzaju podział poprzedza podział prawny nieruchomości, który następuje na skutek przeniesienia własności, wyodrębnionych na skutek podziału geodezyjnego, działek ewidencyjnych gruntu, które stają się w rezultacie odrębnymi nieruchomościami. Sąd Wojewódzki dodał, że opiniując zgodność projektu podziału nieruchomości z postanowieniami zawartymi w planie, uprawniony organ musi udzielić odpowiedzi na pytanie, czy projekt podziału stwarza hipotetyczną możliwość realizacji celu i przeznaczenia terenu, określonego w planie miejscowym, a ocena ta dotyczy całości nieruchomości, to jest każdej z działek, która miałaby powstać na skutek podziału. Sąd Wojewódzki podniósł, że organy obu instancji negatywnie zaopiniowały projekt podziału nieruchomości, jako niezgodny z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, wskazując na brak możliwości zagospodarowania nowo wydzielonych działek, zgodnie z planem, a w szczególności oba organy stwierdziły, że działki oznaczone we wstępnym projekcie podziału literami [...] nie mogłyby być zabudowane, gdyż nie ma możliwości wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy w odległości 100 m od jeziora. Ponadto zaprojektowano działki [...] leżące w strefie [...], których powierzchnię zaprojektowano na znaczenie mniejszą, od powierzchni minimalnej, ustalonej w planie (pkt [...]) na 800 m². W ocenie Sądu Wojewódzkiego, organy w sposób niewystarczający wyjaśniły przedmiotową sprawę, w zakresie możliwości zrealizowania zabudowy, na terenie oznaczonym w planie symbolem [...], bowiem wydając opinię o zgodności projektu podziału z planem zagospodarowania przestrzennego, powinny wziąć pod uwagę tak część graficzną jak i opisową planu, jak również dokumentację planistyczną. W ocenie Sądu meriti, powyższe uchybienie nie miało jednak istotnego wpływu na wynik sprawy. Sąd Wojewódzki podkreślił, że opinia o podziale musi odnosić się do całego wstępnego projektu podziału, a nie jakiejś jego części, zatem opinia negatywna, bądź pozytywna odnosić się może jedynie do całości projektu, bowiem w przeciwnym razie konkretny podział nie spełni zamierzonego celu i nie będzie nadawał się do zatwierdzenia. Tym samym Sąd Wojewódzki za zasadniczy powód oddalenia skargi uznał fakt, że proponowanego podziału nie można było uznać za zgodny z art. 93 ust. 2 u.g.n., z powodu niezgodnego z planem wydzielania działek oznaczonych literami [...], w niedozwolonej planem powierzchni i pod nieprzewidzianą w planie funkcję zjazdu oraz niemożliwych do zagospodarowania zgodnie z planem, działek oznaczonych literami [...], tworzonych na poprawę mających dopiero powstać, na skutek przedmiotowego projektu działek, oznaczonych literami [...]. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła A.D., która na zasadzie art. 173, art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. z 2016r. poz. 718 ze zm., dalej jako p.p.s.a.) zaskarżyła przedmiotowy wyrok w całości i zarzuciła naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy: - art. 133 § 1 w zw. z art. 134 § 1p.p.s.a., przez brak szczegółowego odniesienia się do materiału dowodowego, znajdującego się w aktach sprawy, - art. 141 § 4 p.p.s.a., przez nie odniesienie się do zawartych w skardze zarzutów naruszenia przepisów postępowania. Skarżąca kasacyjnie wniosła o: - uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku, - zasądzenie od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że istota sprawy sprowadza się do oceny, czy na działkach mających powstać w wyniku proponowanego podziału, będzie można zrealizować cel określony w obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego i podniosła, że teren oznaczony w planie jako [...], położony jest w obszarze [...] Parku Krajobrazowego, do którego zastosowanie ma regulacja prawna zawarta w uchwale Sejmiku Województwa P. Nr 147/VII/11 z dnia 27 kwietnia 2011 r. w sprawie [...] Parku Krajobrazowego (poprzednio w Zarządzeniu Wojewody P. Nr 54/06 z dnia 15 maja 2006 r.). Skarżąca kasacyjnie uznała fakt, iż przedmiotowe działki znajdują się w pasie szerokości 100 m od linii jeziora za bezsporny i podniosła, że działka nr [...] (projektowana do podziału) położona jest na terenie, który zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego jest przeznaczony pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. W planie teren ten zajmuje obszar 4,20 ha, zaś działka, która podlegać ma podziałowi ma powierzchnię 1,3079 ha. Cała działka, której dotyczy wstępny projekt podziału leży w pasie 100 m od linii jeziora, co wynika z wstępnego projektu podziału i dokumentacji planistycznej, a stan taki istniał w chwili uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W ocenie skarżącej kasacyjnie nie przeznacza się pod budownictwo mieszkaniowe terenu, co do którego z góry wiadomo, że pod budownictwo przeznaczony być nie może. Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Sąd rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności, w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności podstaw kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej. Podstawy te opierały się wyłącznie na naruszeniu przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), pomimo wskazania na wstępie skargi przepisu art 174 pkt 1 p.p.s.a., przy czym z uwagi na fakt, iż (pomimo powyższej uwagi) wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, celowym wydaje się analiza zarzutów pod tym właśnie kątem. Zatem rozważając procesową podstawę skargi kasacyjnej, za bezzasadny uznać należy zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 133 § 1 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a.. Zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Wyrok może być wydany na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym albo jeżeli ustawa tak stanowi. Jak wynika z analizy uzasadnienia wydanego orzeczenia oraz akt sądowych, w rozpatrywanej sprawie Sąd I instancji wydał zaskarżony wyrok po zamknięciu rozprawy, a podstawą tego orzeczenia były materiały zawarte w aktach administracyjnych sprawy. Zgodnie z przepisem art. 134 § 1 p.p.s.a, sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd pierwszej instancji orzekł w granicach sprawy, które to granice wyznaczają wydane w sprawie akty administracyjne. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika, aby Sąd, wbrew regule z art. 134 § 1 p.p.s.a., przyjął, że jest związany zarzutami i wnioskami skargi. O naruszeniu tego przepisu można byłoby mówić w sytuacji, gdyby sąd wykroczył poza granice sprawy, w której skarga została wniesiona. Przedmiotem skargi było postanowienie SKO w Gdańsku w przedmiocie opinii w sprawie wstępnego podziału nieruchomości. Sąd pierwszej instancji oceniał legalność tego właśnie postanowienia, nie orzekł natomiast w stosunku do innego aktu lub czynności, które nie mogły stanowić przedmiotu jego rozstrzygnięcia. Oczywistym zatem jest, że Sąd Wojewódzki orzekał w granicach przedmiotu zaskarżenia, a tym samym granic, o jakich mowa w art. 134 § 1 p.p.s.a., nie przekroczył. Przy czym naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a. można rozważać także wówczas, gdy wojewódzki sąd administracyjny - mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku - nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, nie zauważając naruszeń prawa, które chociaż nie zostały powołane przez skarżącego, ale istnienie których sąd zobowiązany był uwzględnić z urzędu. W orzecznictwie zwraca się przy tym uwagę na to, że art. 134 § 1 p.p.s.a. jest tak skonstruowany, że powoływanie się w skardze kasacyjnej na naruszenie tego przepisu musi być zawsze powiązane z przywołaniem norm, których złamania sam skarżący wprawdzie nie sygnalizował w złożonej skardze, ale których naruszenie Sąd pierwszej instancji powinien dostrzec z urzędu (por. wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 610/06 oraz wyroki NSA: z dnia 8 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 266/11i z dnia 7 grudnia 2011 r. sygn. akt I OSK 1148/11, niepublikowane, treść [w:] CBOSA, http://orzeczenia. nsa.gov.pl/). W skardze kasacyjnej nie powiązano art. 134 § 1 p.p.s.a z żadnymi przepisami, które - zdaniem skarżącego kasacyjnie - zostały naruszone przez organy administracji publicznej, a których naruszenia Sąd powinien był uwzględnić z urzędu. Zatem, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego powyższe zarzuty były chybione, a zatem brak było podstaw do ich uwzględnienia. Również zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. jest bezzasadny. Stosownie do treści tego przepisu, uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Wadliwość pisemnych motywów wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej wtedy, gdy uzasadnienie nie zawiera elementów wskazanych w powołanym przepisie oraz nie pozwala na kontrolę kasacyjną zaskarżonego orzeczenia. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymogi przewidziane w art. 141 § 4 p.p.s.a. Przedstawiono w nim stan faktyczny sprawy, zrelacjonowano zarzuty sformułowane w skardze oraz wskazano i wyjaśniono podstawę oddalenia skargi. Okoliczność, że stanowisko zajęte przez Sąd meriti jest odmienne od prezentowanego przez wnoszącego skargę kasacyjną nie oznacza, że pisemne motywy zaskarżonego wyroku zawierają wady konstrukcyjne oraz nie poddają się kontroli kasacyjnej. Poprzez zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można skutecznie zwalczać ani prawidłowości przyjętego stanu faktycznego ani stanowiska sądu co do wykładni, bądź sposobu zastosowania prawa materialnego. W tej sytuacji za chybiony uznać należy zawarty w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd Wojewódzki - wbrew zarzutom sprecyzowanym w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, dokonał w sposób prawidłowy wykładni planu zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy Stężyca z dnia 12 czerwca 2007 r. i z dnia 15 czerwca 2010 r., obowiązującego na obszarze, na którym jest położona nieruchomość, objęta wnioskiem podziałowym. Wskazać należy, że zgodnie z treścią art. 93 ust. 1 i 2 u.g.n., podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego. Zgodność z ustaleniami planu dotyczy zarówno przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu. NSA podkreśla, że zgodnie z poglądami doktryny, którym odpowiada również rozstrzygnięcie Sądu I instancji, podział ewidencyjny nieruchomości pełni funkcje służebną wobec miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (vide: Ewa Bończak-Kucharczyk – Komentarz do art. 93 ustawy o gospodarce nieruchomościami, System Informacji Prawnej LEX oraz Marian Wolanin – "Podziały i scalenia nieruchomości", Wyd. C.H. BECK, Warszawa 2011). Tego rodzaju podział poprzedza bowiem podział prawny nieruchomości, który następuje na skutek przeniesienia własności, wyodrębnionych na skutek podziału geodezyjnego, działek ewidencyjnych gruntu. W ten sposób stają się one odrębnymi nieruchomościami. Podział geodezyjny musi zatem uwzględniać warunki zawarte w planie zagospodarowania przestrzennego, po to, by przyszli, nowi właściciele, którzy nabędą wydzielone działki, mogli z nich korzystać, zgodnie z ich przeznaczeniem i warunkami zagospodarowania, określonymi w planie. Opiniując zatem zgodność projektu podziału nieruchomości z postanowieniami zawartymi w planie, uprawniony organ musi udzielić odpowiedzi na pytanie, czy projekt podziału stwarza hipotetyczną możliwość realizacji celu i przeznaczenia terenu, określonego w planie miejscowym. Ocena ta dotyczy oczywiście całości nieruchomości, to jest każdej z działek, która miałaby powstać na skutek podziału. Nie ulega przy tym wątpliwości, że określone w pkt [...] – (karta terenu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nr [...] uchwały Rady Gminy Stężyca z dnia 15 czerwca 2010 r.) warunki, sprowadzają się do wymogu, aby nieruchomości podlegały podziałowi według zasad wynikających z rysunku planu, z uwzględnieniem minimalnej powierzchni dzielonej działki - 800 m2, co stanowi kryterium możliwości odpowiedniego zagospodarowania w przyszłości wydzielanych działek. Powierzchnia i konfiguracja przestrzenna nowo wydzielonych działek stanowią bowiem parametry, które przekładają się na ich przyszłe zagospodarowanie (np. możliwość wybudowania określonej wielkości budynku, nieraz jego architektura, czy też jego konkretne umiejscowienie na działce). Zasadnie zatem Sąd Wojewódzki uznał, że organy przyjęły w tym przypadku prawidłowy zakres badania zgodności projektu podziału z planem miejscowym i w konsekwencji dokonały prawidłowych ustaleń, co do braku dopuszczalności podziału przedmiotowej działki. Natomiast nie było rzeczą ani organów, ani Sądu Wojewódzkiego, aby w postępowaniu, dotyczącym zaopiniowania wstępnego podziału nieruchomości, dokonywać oceny dopuszczalności – pod względem prawnym – zawarcia w planie zagospodarowania przestrzennego przedstawionych wyżej wymagań. Plan zagospodarowania przestrzennego omawianego terenu został zatwierdzony ww., opublikowaną uchwałą Rady Gminy Stężyca, a zatem uzyskał moc obowiązującą na całym obszarze, którego dotyczy. Zatem w niniejszym postępowaniu spóźnione jest jego kwestionowanie, zarówno w zakresie zawartości jak i jakości jego unormowań. Kwestie związane z przyjętymi w tym planie warunkami, dotyczącymi możliwości zagospodarowania wydzielonych w wyniku podziału działek, zostały określone w przywołanym planie w sposób jasny i precyzyjny. Na marginesie rozważań Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że podziela pogląd Sądu I instancji w zakresie niewyjaśnienia przez organy obu instancji możliwości zrealizowania zabudowy na terenie oznaczonym w planie symbolem [...], co jednak, wobec powyższych uwag nie miało znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie przepisu art. 184 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji.