I SA/Wa 1081/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Szmydt Sędziowie WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz (spr.) WSA Iwona Kosińska Protokolant starszy referent Tomasz Noske po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 października 2015 r. sprawy ze skargi Towarzystwa [...] na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego oddala skargę Minister Skarbu Państwa decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r., nr [...] umorzył postępowanie odwoławcze z odwołania Towarzystwa [...] od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2011 r., nr [...], stwierdzającej nabycie przez Powiat [...] z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. nieodpłatnie prawa własności nieruchomości zabudowanej położonej w P. przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka ewidencyjna nr [...] o pow. [...] m2, obręb [...], uregulowanej w księdze wieczystej KW nr [...]. Zaskarżone orzeczenie zostało wydane w oparciu o następujący stan faktyczny i prawny sprawy. Wojewoda [...] wskazaną powyżej decyzją z dnia 21 lipca 2011 r., działając na podstawie art. 60 ust. 1 i ust. 3 z dnia 13 października 1998 r. - przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133 poz. 872) w związku z art. 48 ust. 1 i 3 tej ustawy, stwierdził nabycie przez Powiat [...] z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. nieodpłatnie własności ww. nieruchomości położonej w P.. Wskazana nieruchomość stanowiła w dniu 1 stycznia 1999 r. własność Skarbu Państwa i pozostawała we władaniu szkoły ponadpodstawowej - Zespół [...]. Od powyższej decyzji odwołało się Towarzystwo [...] zarzucając Wojewodzie [...] naruszenie art. 60 wskazanej powyżej ustawy z dnia 13 października 1998 r. W ocenie odwołującego sporna nieruchomość nigdy nie stała się własnością Skarbu Państwa, gdyż nie podpadała pod działanie art. 2 ust. 1 lit e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13 ze. zm.). Dodała także, że przed Wojewodą [...] toczy się postępowanie o stwierdzenie, że sporna nieruchomość nie podpada pod działanie ww. dekretu. Postanowieniem z dnia [...] października 2012 r., nr [...] Minister Skarbu Państwa zawiesił postępowanie odwoławcze do czasu prawomocnego zakończenia postępowania z wniosku Towarzystwa [...] z dnia [...] listopada 1991 r. w kwestii stwierdzenia, czy przedmiotowa nieruchomość położona w P. podpada pod działanie dekretu PKWN,. Po nadesłaniu przez Zarząd Powiatu P. informacji, że wyrokiem z dnia 12 marca 2015 r. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną Towarzystwa [...] na wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 marca 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 1780/12 – oddalającego skargę na decyzje wydane w przedmiocie stwierdzenia, że przedmiotowa nieruchomość podpadała pod działania dekretu PKWN z 1944 r. o reformie rolnej, Minister Skarbu Państwa postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2015 r., nr [...] podjął zawieszone postępowanie. Następnie decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r., nr [...] organ ten umorzył postępowanie odwoławcze od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2011 r. uzasadniając, że był przede wszystkim zobligowany jest przepisami prawa do zbadania, czy wnioskodawca posiada przymiot strony w danym postępowaniu. W orzecznictwie dominuje pogląd, że tylko przepis prawa materialnego, stanowiący podstawę interesu prawnego, stwarza dla określonego podmiotu legitymację procesową strony. NSA w wyroku z dnia 23 kwietnia 2002 r., sygn. akt I SA 3153/01 stwierdził, że legitymację strony określają przepisy prawa, a nie czynności prawne pomiędzy poszczególnymi podmiotami. Stronami prowadzonego postępowania komunalizacyjnego są Powiat [...] oraz Skarb Państwa, których rozstrzygnięcie dotyczą bezpośrednio i co wpływa na kreowanie ich praw i obowiązków. Inne podmioty zaś mogą uzyskać przymiot strony jeśli wykażą, że rozstrzygnięcia zapadłe w danym postępowaniu wpływają na kształtowanie się ich praw i obowiązków. W przeciwnym razie należy uznać, że podmioty te nie mają interesu prawnego do występowania w tym postępowaniu. Z dokumentacji zebranej w sprawie wynika, iż Towarzystwo [...] nie posiada jakichkolwiek praw do spornej nieruchomości, położonej w P. przy ul. [...], o czym świadczy, m.in. zakończone postępowanie reprywatyzacyjne, w którym stwierdzono, że grunt ten podpada pod działanie dekretu PKWN z 1944 r. o reformie rolnej. Wskazany podmiot nie posiada zatem interesu prawnego do występowania jako strona w przedmiotowym postępowaniu komunalizacji, ponieważ rozstrzygnięcie w nim zapadłe nie dotyczy go bezpośrednio i nie są do niego skierowane. Stanowisko w sprawie interesu prawnego potwierdza liczne orzecznictwo sądów administracyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 9 grudnia 2005 r., sygn. akt II OSK 310/05 uznał, że cechami interesu prawnego jest to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny, sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego. Postępowanie administracyjne dotyczy interesu prawnego konkretnej osoby wówczas, gdy w tym postępowaniu wydaje się decyzję, która rozstrzyga o prawach i obowiązkach tej osoby, lub rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach innego podmiotu wpływa na prawa i obowiązki tej osoby. Podobnie w wyroku z dnia 19 marca 2002 r., sygn. akt IV SA 1132/00 NSA w Warszawie. Ze skargą na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wystąpiło Towarzystwo [...] w W. Zaskarżonej decyzji zarzuciło naruszenie: - przepisów prawa materialnego - art. 60 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracje publiczną, - przepisów Konstytucji, dotyczących własności, - przepisów dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Podniosło, że Minister Skarbu Państwa nie mógł jednoznacznie stwierdzić, czy wskazana uprzednio działka ewidencyjna nr [...] stała się własnością Skarbu Państwa, czy też jest prawowitą własnością Skarżącego - a tym samym nie mógł założyć braku interesu prawnego Towarzystwa do występowania jako strona w przedmiotowym postępowaniu - co było główną przyczyną wydania zaskarżanej decyzji. W związku z powyższym wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...]. Strona skarżąca uzasadniła, że sporna nieruchomość nigdy nie stała się własnością Skarbu Państwa. Ponadto stwierdziła, że nawet przy założeniu, że część tych nieruchomości podlegała reformie rolnej, należało wpierw sprawdzić, czy na tej części nieruchomości prowadzona była działalność rolna - gdyż główną działalnością Towarzystwa była - od jego założenia - działalność oświatowa. Odpowiadając na skargę Minister Skarbu Państwa wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. W przedłożonym Sądowi stanowisku procesowym Skarb Państwa – Starosta P. przychylił się do wniosku organu administracji o oddalenie skargi uzasadniając, że Towarzystwo [...] nie posiada jakiegokolwiek prawa do objętej postępowanie nieruchomości, a zarazem nie posiada interesu prawnego do występowania jako strona postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Na wstępie należy stwierdzić, że stosownie do treści art.13 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zmianami) wojewódzkie sądy administracyjne są powołane do rozpoznawania wszystkich spraw sądowoadministracyjnych z wyjątkiem tych spraw, dla których zastrzeżona jest właściwość Naczelnego Sądu Administracyjnego, a właściwym miejscowo do rozpoznania w/w spraw jest ten wojewódzki sąd administracyjny, na którego obszarze właściwości ma siedzibę organ administracji publicznej, którego działalność została zaskarżona. Podkreślić należy, że ocena działalności organów administracji publicznej dokonywana przez wojewódzki sąd administracyjny sprowadza się do kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia będącego przedmiotem tej oceny pod względem zgodności z przepisami prawa materialnego oraz pod względem zgodności z przepisami postępowania administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny sprawuje, w zakresie swojej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonych aktów lub czynności organów administracji publicznej. Przy czym kontrola Sądu sprowadza się do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Powyższe oznacza, że sąd administracyjny nie jest kolejną instancją odwoławczą od ostatecznej decyzji administracyjnej a - jak wspomniano wyżej - ocenia ten akt pod względem legalności. Należy także podkreślić, że stosownie do treści art.134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy i nie jest związany zarzutami oraz wnioskami skargi, a także powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że oceniając zaskarżoną decyzję pod względem jej zgodności z prawem, Sąd obowiązany jest wziąć pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy. W związku z powyższym, oceniając podniesione w skardze zarzuty, Sąd doszedł do przekonania, że nie podważają one legalności zaskarżonej decyzji i w pełni podzielił argumentację Ministra Skarbu Państwa. Istotą rozpoznawanej sprawy było ustalenie, czy Towarzystwo [...] posiadała przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. do wniesienia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej wydaniem decyzji na podstawie art. 60 ust.1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm, dotyczącej nabycia przez Powiat [...]. z dniem 1 stycznia 1999 r. z mocy prawa, nieodpłatnie własności nieruchomości zabudowanej położonej w P. przy ul. [...], działka nr [...] o powierzchni [...] m2 w obrębie [...] stanowiąca część gruntów uregulowanych w [...] Stroną - jak to określa art. 28 k.p.a. - jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. O tym, czy określonemu podmiotowi przysługują uprawnienia strony rozstrzygają przepisy prawa materialnego, uczestniczenie jakiejś osoby w postępowaniu administracyjnym samo przez się nie czyni z niej strony. Musi ona wykazać, że ma materialnoprawny interes uczestniczenia w tej sprawie. To dopiero daje jej legitymację strony. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego panuje zgodny pogląd, że mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym to tyle, co wskazać przepis prawa powszechnie obowiązującego, na którym składający wniosek opiera swoje żądanie. Przy tym interes prawny, którego istnienie warunkuje przyznanie przymiotu strony w sprawie, musi bezpośrednio dotyczyć sfery prawnej podmiotu. Brak bezpośredniego wpływu sprawy na sferę prawną nie pozwala na uznanie składającego wniosek za stronę. Przystępując do rozpatrzenia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy organ ma obowiązek ustalenia, czy żądanie zgłoszone w tym przedmiocie pochodzi od strony postępowania. Sąd zauważa, że w sprawach rozstrzyganych w trybie art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. stronami postępowania są z jednej strony podmioty publicznoprawne między którymi następuje transfer prawa własności (Skarb Państwa, właściwa jednostka samorządu terytorialnego) oraz inne osoby, które twierdzą, że w dniu 1 stycznia 1999 r. to im przysługiwał tytuł prawny, który wyłączał komunalizację mienia z mocy prawa na rzecz wnioskodawcy. Tak więc stroną postępowania administracyjnego w wymienionej sprawie mogą być jedynie wskazane podmioty oraz osoby , które wykażą swój tytuł prawny do objętej postępowaniem nieruchomości. W niniejszej sprawie Skarżące Towarzystwo nie ma przymiotu strony w ramach toczącego się postępowania , bowiem nie przedstawiło żadnego własnego tytułu prawno-rzeczowego do przedmiotowej nieruchomości. Towarzystwo powołało się ponadto na swoje przekonanie, że przedmiotowa nieruchomość w całości , a ewentualnie w części parkowo –pałacowej gdzie usytuowane były budynki szkoły , internatu i mieszkania nauczycieli, nie podlegała przepisom Dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego o przeprowadzeniu reformy rolnej. Na powyższą okoliczność nie przedstawiono natomiast żadnych dowodów , a jedynie deklarację ich przeprowadzenia w przyszłości. Natomiast organy administracji państwowej działają na podstawie przepisów prawa - art. 6 k.p.a. Skoro z treści księgi wieczystej wynika, kto jest właścicielem przedmiotowych nieruchomości, to fakt ten jest wiążący dla organów. Organ nie może samodzielnie ustalać tytułu własności nieruchomości. Spory o prawo własności nieruchomości może rozstrzygać tylko sąd powszechny, na podstawie przepisów prawa cywilnego. W niniejszej sprawie nie ma zaś wątpliwości, że w dniu 1 stycznia 1999 r. przedmiotowa nieruchomość stanowiła własność Skarbu Państwa we władaniu Zespołu [...]. Prawidłowo zatem Minister Skarbu Państwa umorzył postępowanie odwoławcze zainicjowane przez Skarżące Towarzystwo [...], z uwagi na brak legitymacji prawnej do żądania jego przeprowadzenia po jego stronie. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zmianami) orzekł jak w sentencji.