I SA/Wa 1082/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Sobielarska Sędziowie WSA Gabriela Nowak (spr.) WSA Anna Wesołowska Protokolant referent stażysta Wiktoria Sosnowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 lipca 2020 r. sprawy ze skargi [...] Uniwersytetu [...] w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z [...] marca 2019 r. nr [...] po rozpatrzeniu wniosku [...] Uniwersytetu [...] (dalej jako "skarżący") o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymało w mocy własną decyzję z [...] września 2018 r. nr [...] o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta [...] z [...] marca 1999 r. nr [...] w przedmiocie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości położonej w W. przy ul. [...] - w części dotyczącej udziału [...] % we współwłasności gruntu związanego z własnością lokalu nr [...] wyodrębnionego na podstawie umowy z [...] października 1941 r. Decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym: Decyzją z [...] marca 1999 r. nr [...] Prezydent [...], na podstawie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279 ze zm.) dalej jako: "dekret", ustanowił na 99 lat, za czynszem symbolicznym, prawo użytkowania wieczystego gruntu nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], oznaczonej jako działka nr [...], z obrębu [...] o pow. [...] m2, na rzecz [...] Spółdzielni [...]. Była to kolejna decyzja wydana w tym przedmiocie, po wygaszeniu, decyzją Prezydenta [...] z [...] marca 1999 r., uprzednio wydanego na podstawie art. 7 dekretu orzeczenia z [...] grudnia 1959 r., zmienionego decyzją z [...] kwietnia 1963 r. Pismem z 27 marca 2012 r. [...] Uniwersytet [...] wystąpił z żądaniem stwierdzenia nieważności ww. decyzji dekretowej Prezydenta [...], jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, polegającym na pominięciu przy jej podejmowaniu Z. P. - właściciela wyodrębnionego lokalu mieszkalnego nr [...] i współwłaściciela nieruchomości wspólnej z udziałem w gruncie [...] %, oraz jej następcy prawnego – [...] Uniwersytetu [...], co potwierdza postanowienie spadkowe Sądu Powiatowego w P. z [...] września 1961 r. sygn. akt [...]. Postanowieniem z [...] lipca 2015 r. nr [...], utrzymanym w mocy postanowieniem z [...] września 2015 r. nr [...], po rozpoznaniu powyższego wniosku, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta [...] z [...] marca 1999 r. wskazując, że inicjatorzy postępowania nie legitymują się interesem prawnym w rozumieniu art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r. poz. 2096) dalej: "kpa", wnioskodawca nie posiada tytułu prawnorzeczowego do przedmiotowej nieruchomości, a w konsekwencji nie jest legitymowany do żądania stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji. Wyrokiem z 18 marca 2016 r. sygn. akt I SA/Wa 1875/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na ww. postanowienie. Następnie po rozpoznaniu skargi kasacyjnej wyrokiem z 23 marca 2017 r. sygn. akt I OSK 1716/16 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok oraz postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] września 2015 r. i z [...] lipca 2015 r. Orzekł, że Z. P. jako właścicielka lokalu nr [...] w budynku przy ul. [...] była współwłaścicielką stosownego do własności tego lokalu udziału w gruncie nieruchomości. Ponieważ jej tytuł własności przeszedł na rzecz własności publicznej - samorządowej, państwowej, obecnie znowu samorządowej - ma ona prawo do ubiegania się o odzyskanie swego tytułu prawnego, a w jej miejsce jej spadkobierca. W związku z powyższym decyzją z [...] września 2018 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta [...] z [...] marca 1999 r. nr [...] w części dotyczącej udziału [...] % we współwłasności gruntu związanego z własnością lokalu nr [...] wyodrębnionego na podstawie umowy z [...] października 1941 r. W uzasadnieniu wskazało, że z treści księgi wieczystej nr [...] obecnie lokal nr [...] nie jest wyodrębniony. Podniosło, że będąc związane oceną prawną wyrażoną w ww. wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, za strony postępowania uznało wnioskodawcę, oraz [...] Spółdzielnię [...] w W., jako adresata kwestionowanej decyzji, i której zgodnie z ww. księgą wieczystą przysługuje obecnie użytkowanie wieczyste w udziale [...] % dawniej związane z prawem własności obecnie nie wyodrębnionego (wg treści księgi) lokalu nr [...]. Stwierdziło, że przesłanki określone w punktach 1, 3, 4, 5, 6 i 7 art. 156 § 1 kpa nie nastąpiły. Wskazało, że kwestionowana decyzja została wydana przez właściwy organ, była pierwszą decyzją w tej sprawie (po stwierdzeniu wygaśnięcia wcześniejszych decyzji z [...] grudnia 1959, [...] kwietnia 1963 i [...] czerwca 1989 r.), nie była niewykonalna, nie zawierała też wady powodującej nieważność z mocy prawa, została skierowana do osoby, której prawa i obowiązki zostały ukształtowane w sentencji decyzji. Stwierdziło również, że w niniejszej sprawie zestawienie decyzji z treścią przepisu prawa, tj. art. 7 dekretu, nie wskazuje na jakąkolwiek sprzeczność. Na podstawie dokumentu urzędowego, tj. zaświadczenia Sądu Grodzkiego w W. z 1948 r. Kolegium ustaliło, że dawnym właścicielem nieruchomości była [...] Spółdzielnia [...]. Wskazało, że zaświadczenie nie wymienia jakichkolwiek współwłaścicieli gruntu, lecz stwierdza, że Spółdzielnia była wyłącznym właścicielem. Zatem w ocenie Kolegium stan faktyczny potwierdza brak jakichkolwiek podstaw do uznania, że decyzja nr [...] została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Prezydent ustalił w oparciu o dokument urzędowy, że wnioskodawca - Spółdzielnia była przeddekretowym właścicielem gruntu i w konsekwencji ustanowił prawo użytkowania wieczystego na rzecz tego podmiotu. Jednocześnie Kolegium podkreśliło, że zarzut pominięcia wnioskodawcy w postępowaniu, na który powołuje się [...] Uniwersytet [...], nie może podlegać ocenie w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji, gdyż niezawiniony brak udziału strony w postępowaniu jest przesłanką wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 4 kpa). Decyzją z [...] marca 2019 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało swoja poprzednią decyzję w mocy, podtrzymując dotychczasową argumentację, że badana decyzja Prezydenta [...] z [...] marca 1999 r. nr [...] nie jest obarczona żadną z wad, o których mowa jest w art. 156 § 1 pkt 1 i pkt 3-7 kpa, wskazując jednocześnie, że ustaleń tych nie kwestionuje [...] Uniwersytet [...]. Stwierdziło także, że przy wydaniu badanej decyzji nie doszło do rażącego naruszenia prawa. Podzieliło również stanowisko, że zarzut błędnego ustalenia podmiotów, którym przysługiwało prawo własności nieruchomości w chwili wejścia w życie dekretu nie może stanowić podstawy stwierdzenia nieważności decyzji. Podniosło również, że argumenty te powinny stanowić podstawę domagania się wznowienia postępowania administracyjnego zwieńczonego wydaniem decyzji nr [...], stosownie do art. 145 § 1 pkt 4 i pkt 5 kpa. W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skardze na powyższą decyzję, [...] Uniwersytet [...] wniósł o uchylenie obu decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, zarzucając im rażącą obrazę przepisów prawa tj.: art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 7, 77 § 1, art. 80 i 107 kpa, przez utrzymanie w mocy decyzji z [...] września 2018 r. nr [...], w sytuacji gdy zachodziły przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta [...] z [...] marca 1999 r. nr [...], co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia przepisów art. 7 ust. 2 dekretu przez ustanowienie użytkowania wieczystego na rzecz podmiotu, który nie był jej właścicielem, tj. [...] Spółdzielni [...], nie zaś na rzecz spadkobiercy współwłaściciela, tj. skarżącego, co stanowiło niewątpliwie rażące naruszenie prawa, o którym mowa w przepisie art. 156 § 1 pkt 2 kpa. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że ustanowienie użytkowania wieczystego w wypadku współwłasności nieruchomości dekretowej powinno nastąpić zgodnie z udziałami, jakie przysługiwały wszystkim współwłaścicielom, także właścicielom lokali niepozostających we władaniu Spółdzielni (m.in. lokalu nr [...], [...] i [...]). Stwierdzono, że nieruchomość ta w dacie wejścia w życie dekretu była zabudowana budynkiem wielolokalowym. Na podstawie umowy z [...] października 1941 r. właściciel nieruchomości [...] Spółdzielnia [...] zbył wyodrębniony lokal nr [...] wraz z udziałem w wymiarze [...]% we współwłasności w gruncie Z. P. Nabycie lokalu nastąpiło w trybie przepisów rozporządzenia Prezydenta RP z 24 września 1934 r. o własności lokali (Dz.U. Nr 94, poz. 848 ze zm.). Dla tej nieruchomości lokalowej utworzono odrębną księgę hipoteczną ("Nieruchomość [...] Nr [...]-lokal nr [...]"), która jako właściciela nieruchomości wskazywała Z. P. Następnie, zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 14 lipca 1986 r. w sprawie prowadzenia ksiąg wieczystych założonych przed dniem 1 stycznia 1947 r. i utraty mocy prawnej niektórych takich ksiąg (Dz.U. Nr 28, poz. 141) księga ta zachowała moc księgi wieczystej. Stosownie do postanowienia Sądu Powiatowego w P. z [...] września 1961 r. sygn. akt [...], następcą prawnym właścicielki lokalu jest Uniwersytet. Zdaniem skarżącego organ powinien dokonać badania stanu prawnego nieruchomości biorąc pod uwagę całokształt materiału dowodowego, jakim dysponuje w chwili orzekania. Wskazał, że zaświadczenie Sądu Grodzkiego w W. z 1948 r. na którym oparł się organ wydając rozstrzygnięcie poświadczało nieprawdę. Właściciele lokali w budynku przy ul. [...] przenosili własność swoich lokali na Spółdzielnię w trybie przewidzianym w § 12 Uchwały nr 311 Rady Ministrów z 1965 r. w okresie późniejszym. Podniósł, że fakt ten był znany Prezydentowi, który nie miał podstaw do ustanowienia użytkowania wieczystego wyłącznie na rzecz Spółdzielni, z pominięciem osób fizycznych uprawnionych do lokali oraz ich następców prawnych. Skarżący uznał jako rażące naruszenie prawa pominięcie wniosków właścicieli lokali oraz zaniechanie badania stanu prawnego nieruchomości przez Prezydenta. Podkreślił, że organ w żaden sposób nie ustosunkował się merytorycznie do podnoszonych przez stronę skarżącą w toku postępowania zarzutów dotyczących naruszenia przez organ pierwszej instancji przepisów dekretu, czym dopuścił się naruszenia norm proceduralnych mających istotny wpływ na wynik sprawy. Wskazał także, że podstawą stwierdzenia nieważności jest okoliczność, że decyzja w zakresie w jakim dotyczyła i ukształtowała stan prawny lokalu nr [...], została zaadresowana do podmiotu, który nie posiadał żadnej legitymacji ani faktycznej ani prawnej, aby stać się adresatem rozstrzygnięcia organu administracyjnego w kwestionowanym przez stronę zakresie. Skarżący uznał również za niedopuszczalne wydanie decyzji administracyjnej z wykluczeniem uprawnionych, bezpośrednio zainteresowanych rozstrzygnięciem sprawy podmiotów, których wyłączenia organ dokonał bez powołania się na jakąkolwiek podstawę prawną. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał w całości argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. Postępowanie nieważnościowe, którego przeprowadzenia żądali skarżący dotyczyło decyzji Prezydenta [...] nr [...] z [...] marca 1999 r. orzekającej o ustanowieniu, w trybie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279), zwanego dalej "dekretem", prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości położonej w W. przy ul. [...] na rzecz [...] Spółdzielni [...]. Na mocy art. 1 powołanego dekretu warszawskiego wszelkie grunty na obszarze Warszawy przeszły na własność gminy m.st. Warszawy, a następnie - na podstawie art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz.U. Nr 14, poz. 130 ze zm.) - na własność Skarbu Państwa. Akt ten stanowił jednocześnie podstawę dla przepisania we właściwych księgach hipotecznych na rzecz gminy m. st. Warszawy (a po likwidacji gmin na rzecz Skarbu Państwa) tytułów własności gruntów, określonych w art. 1 (art. 2 dekretu). Zgodnie z art. 7 ust. 1 i 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. dotychczasowi właściciele lub ich następcy prawni będący w posiadaniu gruntu, względnie osoby prawa ich reprezentujące – uprawnieni byli w ciągu sześciu miesięcy od dnia objęcia w posiadanie gruntu przez gmin e do złożenia wniosku o przyznanie prawa wieczystego użytkowania ( dawniej prawa własności czasowej) z czynszem symbolicznym lub prawa zabudowy za opłata symboliczna. Objecie niniejszego gruntu w posiadanie przez gminę nastąpiło w dniu 16 sierpnia 1948 r. tj. z dniem ogłoszenia w dzienniku Urzędowym nr 20 Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego m.st. Warszawy. Z zaświadczenia Nr [...] z dnia [...] listopada 1948 r. Sadu Grodzkiego w W. Oddział Ksiąg Wieczystych wynika, ze tytuł własności nieruchomości [...] oznaczonej hip. [...], położonej przy ulicy [...] w W. – uregulowany jest wpisem jawnym na rzecz [...] Spółdzielni [...]. [...] Spółdzielnia [...] w dniu 4 lutego 1949 r. złożyła wniosek w trybie art. 7 ust. 1 powołanego dekretu warszawskiego, który ponowiła w dniu 8 lipca 1998 r. Z akt sprawy wynika, że w księdze wieczystej nr [...] (obecnie [...]) ujawniono Skarb Państwa jako właściciela przedmiotowego gruntu, co potwierdza znajdujące się w aktach zawiadomienie Państwowego Biura Notarialnego w W. z [...] maja 1989 r. Prezydent [...] decyzją nr [...] z [...] marca 1999 r. orzekł o ustanowieniu, w trybie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279), zwanego dalej "dekretem", prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości położonej w W. przy ul. [...] na rzecz [...] Spółdzielni [...]. Zważyć należy, że konsekwencją prawną wejścia życie dekretu warszawskiego była zmiana stosunków własnościowych istniejących na gruntach [...]. Dotyczyło to również zasadniczej zmiany treści praw przynależnych właścicielom wyodrębnionych lokali mieszkalnych (nieruchomości lokalowych) znajdujących się w posadowionych na gruntach [...] budynkach. Przy czym samo prawo własności lokalu pozostawało przez nich zachowane, gdyż ani przepisy dekretu (które dotyczyły budynków i gruntu), ani żaden inny wydany po wojnie akt normatywny tego prawa ex lege nie znosił. W następstwie powyższego od dnia 21 listopada 1945 r. odrębna własność takiego lokalu mieszkalnego, z punktu widzenia jej jurydycznej konstrukcji określonej w art. 1 ust. 2 i art. 14 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 października 1934 r. o własności lokali oraz późniejszych przepisach regulujących tę materię, tj. art. 136 k.c. i aktualnie obowiązującego art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz.U. z 2015 r., poz. 1892), pozbawiona została akcesoryjnego w stosunku do własności lokalu udziału w prawie własności gruntu. Doprowadzenie tego prawa do zgodności z konstrukcją prawną wskazaną w powołanych wyżej przepisach mogło się odbyć w sposób określony w art. 7 ust. 2 dekretu. Jednakże warunkiem skuteczności powyższego było złożenie przez właściciela lokalu stosownego wniosku w terminie określonym w art. 7 ust. 1 dekretu. Wobec braku wniosku dekretowego - a taka sytuacja miała miejsce w rozpoznawanej sprawie, gdyż właścicielka lokalu nr [...] nie złożyła wniosku – stan ułomności prawa odrębnej własności lokalu ulegał utrwaleniu. Podkreślić jednocześnie należy, że wniosek Spółdzielni, która we własnym imieniu wystąpiła w trybie art. 7 ust. 2 o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu nie stanowił czynności, w celu zachowania wspólnego prawa. Nie sanował zatem w tym zakresie braku aktywności właściciela nieruchomości lokalowej. Stąd także decyzja wydawana na tej podstawie w odniesieniu do Spółdzielnie nie mogła rozstrzygać (i nie rozstrzygała) o prawach do gruntu właściciela wyodrębnionego lokalu. Zgodnie z § 12 ust. 1 uchwały nr 311 rady Ministrów z dnia 18 grudnia 1965 R. (Monitor Polski nr 71, poz. 406) właściciele lokali w powyższym budynku w W., przy ul. [...] mogli w ciągu 2 lat od dnia wejścia w życie powołanej uchwały przenieść na [...] Spółdzielnię jako wymienioną w wykazie stanowiącym załącznik nr 2 do powołanej uchwały Rady Ministrów – własność tych lokali w zamian za spółdzielcze prawo do lokalu. W przypadku nieprzewłaszczenia ustanowionej przed 21 listopada 1945 r. odrębnej własności lokali mieszkalnych na rzecz spółdzielni w terminie określonym w ust. 1, lokale te przechodziły na własność Państwa. Na mocy art. 1 dekretu warszawskiego Z. P., właścicielka lokalu mieszkalnego w budynku przy ul. [...], pozbawiona została już z dniem 21 listopada 1945 r. związanych z tą własnością praw do gruntu (udziału we wspólnej własności), co oznacza, że jej następcy prawni takimi prawami również nie dysponują. O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja, uznana za rażąco naruszającą prawo. Chodzi o skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. Z nieważnością postępowania mamy do czynienia wtedy, gdy wada tkwi w samej decyzji. Taka sytuacja w sprawie niniejszej nie zachodzi. W decyzji będącej przedmiotem postepowania nieważnościowego organ na podstawie dokumentu urzędowego tj zaświadczenia Sądu Grodzkiego w W. z 1948 r. ustalił, że dawnym właścicielem nieruchomości była Spółdzielnia. Zaświadczenie stwierdza, że Spółdzielnia była jedynym właścicielem gruntu przy ulicy [...]. Twierdzenie skarżącego, ze powyższy dokument poświadcza nieprawdę jest nieuprawnione i nie poparte żadnym dowodem. Brak jest zatem, jak słusznie wskazał organ, jakichkolwiek podstaw do uznania, że kwestionowana decyzja wydana została z rażącym naruszeniem prawa. W niniejszej sprawie zestawienie decyzji z treścią przepisu art. 7 dekretu warszawskiego nie wskazuje na jakakolwiek sprzeczność. Skarżący kwestionuje ustalenia organu dotyczące tego kto był właścicielem gruntu w chwili wejścia w życie dekretu, a tego rodzaju zarzut nie może być podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji z przyczyn opisanych powyżej. Zarzut ewentualnego pominięcia strony w postepowaniu nie podlega ocenie w postepowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji, gdyż niezawiniony brak udziału strony w postepowaniu jest przesłanką wznowieniową. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.