I SA/Wa 1083/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Kosińska (spr.) Sędziowie: WSA Maria Tarnowska WSA Elżbieta Lenart Protokolant Ewa Szymańska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 kwietnia 2010 r. sprawy ze skarg M. W., W. W., Z. W., M. W. i Prezydenta Miasta P. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wydania orzeczenia z naruszeniem prawa 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Infrastruktury na rzecz M. W. kwotę [...] ([...]) złotych, na rzecz W. W. i Z. W. solidarnie kwotę [...] ([...]) złotych oraz na rzecz M. W. i Prezydenta Miasta P. kwotę po [...] ([...]) złotych - tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] maja 2009 r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosków R. W., M. W., W. W., M. W., Z. W. oraz Prezydenta Miasta P. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. z dnia [...] stycznia 1955 r. nr [...] w części dotyczącej wywłaszczenia na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonej w P. przy [...] oznaczonej w księdze wieczystej nr KW [...] jako parcela nr [...] o powierzchni [...] m2, stanowiącej własność S. i K. z domu R. małżonków T. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. orzeczeniem z dnia [...] stycznia 1955 r. orzekło o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa m.in. przedmiotowej nieruchomości położonej w P. przy ul. [...], parcela nr [...], stanowiącej hipoteczną własność S. i K. małżonków T. W. W. i M. W. jako spadkobiercy byłego właściciela wystąpili z wnioskiem o stwierdzenie nieważności przedmiotowego orzeczenia z dnia [...] stycznia 1955 r. W uzasadnieniu wniosku podnieśli m.in., że w chwili wydania orzeczenia o wywłaszczeniu przedmiotowej nieruchomości właścicielem tejże była J. W., która nabyła jej własność na podstawie aktu notarialnego z dnia [...] lutego 1953 r. Nr [...]. Organ wywłaszczeniowy wydał natomiast orzeczenie w stosunku do poprzednich właścicieli nieruchomości tj. S. i K. małżonków T. Po rozpatrzeniu złożonego wniosku Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r. stwierdził wydanie orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. z dnia [...] stycznia 1955 r. w części dotyczącej wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości z naruszeniem prawa. Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem R. W., M. W., W. W., M. W., Z. W. oraz Prezydent Miasta P. wystąpili z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Po rozpatrzeniu złożonych wniosków organ nadzoru stanął na stanowisku, że nie mogą one zostać uwzględnione. W uzasadnieniu zajętego stanowiska organ wyjaśnił, że przedmiotowa nieruchomość została sprzedana aktem notarialnym z dnia [...] lutego 1953 r. przez S. i K. T. na rzecz J. W. Jednakże wniosek do Sądu Powiatowego [...] o wpisanie do księgi wieczystej KW nr [...] J. W. jako właścicielki przedmiotowej nieruchomości został złożony pismem z dnia 5 lutego 1955 r. nr [..], natomiast własność na rzecz J. W. wpisano do księgi wieczystej postanowieniem Sądu z dnia [..] lutego 1955 r. Na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w P. z dnia [...] stycznia 1985 r. sygn. akt [...] prawa spadkowe po J. W. nabył W. W. Natomiast po W. W., zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego w P. z dnia [...] lipca 1993 r. sygn. akt [...], spadek nabyli: W. W., W. W., E. W., M. W. i Z. W. Organ nadzorczy podkreślił, że mimo poszukiwań nie udało się odnaleźć całości akt archiwalnych przedmiotowej sprawy wywłaszczenia. Do poszerzenia materiału dowodowego nie przyczyniła się także rozprawa przeprowadzona w dniu [...] września 2003 r., na którą wnioskodawcy nie stawili się, ani też nie nadesłali żadnych dokumentów. W ocenie organu nadzoru zebrany w sprawie materiał dowodowy nie daje podstaw do stwierdzenia, że zaskarżone orzeczenie wypełnia przesłanki art. 156 § 1 kpa. Minister zauważył, że ze względu na to, iż kwestionowane orzeczenie zostało wydane na podstawie przepisów dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych, zarówno do oceny zasadności i prawidłowości orzeczenia, jak i stanu faktycznego i prawnego w dacie jego wydania należy stosować przepisy tego dekretu. Organ przywołał treść art. 2, 5 i 8 tego dekretu i stwierdził, że wnioskodawcą wywłaszczenia była Dyrekcja [...] w P., która po uzyskaniu dokumentów niezbędnych do złożenia wniosku o wydanie zezwolenia Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego na nabycie nieruchomości położonej w P. przy ul. [...], pod budowę [...], uzyskała w dniu [...] czerwca 1954 r., jako wykonawca narodowych planów gospodarczych, takie zezwolenie. W ocenie organu nadzoru zachowane zostały zatem wymogi określone w art. 5 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. Równocześnie Minister stanął na stanowisku, że z treści kwestionowanego orzeczenia z dnia [...] stycznia 1955 r. wynika, że prowadzone starania o nieruchomość w drodze dobrowolnej umowy kupna nieruchomości nie dały rezultatu. W aktach sprawy nie znajdują się jakiekolwiek dokumenty pozwalające na przyjęcie stanowiska, że oferty takiej nie skierowano do byłego właściciela nieruchomości. W tej sytuacji organ nadzorczy uznał za zasadny wniosek Dyrekcji [...] o wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości. W ocenie Ministra zgodnie z art. 21 ust. 2 powołanego dekretu zakwestionowane orzeczenie posiada wszystkie niezbędne elementy, tj. ustalenie przedmiotu i rozmiaru wywłaszczenia oraz wskazanie na czyją rzecz nastąpiło wywłaszczenie. Ponadto powołana została podstawa prawna, a także strony pouczono o możliwości odwołania się do Odwoławczej Komisji Wywłaszczeniowej przy Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. Organ wyjaśnił, że w kwestionowanym orzeczeniu jako właścicieli przedmiotowej nieruchomości wskazano S. i K. T., co zgodne było ze stanem ujawnionym w księdze wieczystej KW nr [..], mimo, że przenieśli oni prawo własności przedmiotowej nieruchomości aktem notarialnym z dnia [...] lutego 1953 r. na rzecz J. W. Organ nadzorczy wskazał przy tym, że dopiero pismem z dnia [...] lutego 1955 r. złożono do Sądu Powiatowego [...] wniosek o wpisanie do księgi wieczystej KW nr [...] J. W. jako właścicielki przedmiotowej nieruchomości. Sąd Powiatowy [...] postanowieniem z dnia [...] lutego 1955 r. wpisał w księdze wieczystej KW nr [...] J. W. jako właścicielkę nieruchomości. Czynności te miały zatem miejsce już po wydaniu kwestionowanego orzeczenia. W tej sytuacji, według organu nadzoru, brak jest przesłanek pozwalających na przyjęcie, że także w tej części organ rażąco naruszył prawo, gdyż błąd organu polegający na wydaniu orzeczenia w stosunku do S. i K. T., niebędących stronami postępowania ze względu na sprzedaż przedmiotu orzeczenia innej osobie, wynikał ze zbyt późnego zgłoszenia nabycia prawa własności przez J. W., które to zgłoszenie nastąpiło po wydaniu orzeczenia. Skierowanie orzeczenia do osób niebędących stroną w sprawie wypełnia przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji określone w art. 156 § 1 pkt 4 kpa. Jednak stosownie do art. 156 § 2 kpa niedopuszczalne jest stwierdzenie nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1, 3, 4 i 7 kpa, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło 10 lat. W tej sytuacji organ nadzoru ogranicza się jedynie do wydania stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa. Mając powyższe na uwadze, organ II instancji utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Na decyzję Ministra Infrastruktury skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli M. W., Z. W., W. W., M. W. i Prezydent Miasta P. W uzasadnieniach skarg wszyscy skarżący wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej lub o stwierdzenie nieważności. Następcy prawni byłego właściciela zarzucili kwestionowanej decyzji Ministra naruszenie art. 6, 7, 8, 77 § 1, 75 § 1, 80, 107 § 3, 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 8 ust. 1 w związku z art. 8 ust. 3 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych. W obszernych uzasadnieniach skarg skarżący szczegółowo przedstawili swoje stanowiska w sprawie. Podnieśli m.in., że brak akt postępowania wywłaszczeniowego nie może prowadzić do wniosku, iż w tym postępowaniu w sposób rażący nie zostały naruszone przepisy dekretu z 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych oraz wywodzili, że w postępowaniu wywłaszczeniowym organ administracji publicznej rażąco naruszył przepisy art. 2, art. 5 ust. 1 wymienionego wyżej dekretu, zaś organ nadzoru nie wykorzystał wszystkich możliwości w celu odnalezienia akt postępowania wywłaszczeniowego. Prezydent Miasta P. zarzucił zaskarżonej decyzji art. 7, 16 § 1, 77 § 1 i 80 kpa. W uzasadnieniu swojego stanowiska skarżący wyjaśnił, że nie zgadza się z interpretacją art. 156 § 1 pkt 4 kpa zastosowaną przez organ orzekający w sprawie. Skarżący zgodził się z ustaleniami organu nadzoru, że przedmiotowe orzeczenie wywłaszczeniowe w istocie skierowane zostało do osób niebędących już stronami postępowania wywłaszczeniowego. Niemniej w ocenie strony skarżącej nie jest to wynikiem jakichkolwiek zaniedbań proceduralnych ze strony organu prowadzącego postępowanie wywłaszczeniowe. Winę za to ponosi J. W., która zbyt późno zgłosiła nabycie prawa własności przedmiotowej nieruchomości. Zatem w chwili orzekania organ prawidłowo postąpił, kierował się bowiem aktualnym stanem prawnym ujawnionym w księdze wieczystej przedmiotowej nieruchomości. Równocześnie strona skarżąca podkreśliła, że zgodnie z utrwaloną linią orzecznictwa uchylenie lub zmiana decyzji na podstawie art. 154 kpa może nastąpić jedynie wówczas, gdy brak jest podstaw prawnych do jej uchylenia lub zmiany w trybie wznowienia postępowania. Tryb wznowienia ma zatem w ocenie skarżącego pierwszeństwo w przypadku wystąpienia nowych okoliczności, które nie były znane organowi wydającemu decyzję, a wynika to z faktu, że przepis art. 154 kpa w swej istocie nie służy do usuwania wad decyzji administracyjnych. W tej sytuacji strona, która nie brała udziału w postępowaniu wywłaszczeniowym, winna złożyć, zdaniem strony skarżącej, wniosek o wznowienie postępowania, powołując sie na przesłankę, że bez własnej winy nie brała w nim udziału. Podsumowując strona skarżąca stanęła na stanowisku, że przepis art. 156 § 1 pkt 4 kpa odnosi się wyłącznie do przypadku, w którym decyzja administracyjna skierowana została do osoby niebędącej stroną w sprawie, a jednocześnie pominięto inną osobę lub osoby, które przymiot strony posiadały. W rozpatrywanej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca, kwestionowane orzeczenie wywłaszczeniowe nie narusza zatem, w ocenie strony skarżącej, prawa, a w każdym razie naruszenie to nie ma charakteru rażącego. W odpowiedzi na wszystkie złożone skargi Minister Infrastruktury wniósł o ich oddalenie, podtrzymując w całości argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogą-cym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na zasadność skarg, aczkolwiek częściowo z innych powodów niż w nich podniesiono. Przede wszystkim nie znajduje, w ocenie Sądu orzekającego, żadnego uzasadnienia prawnego zawarta w skardze Miasta P. teza, że przepis art. 156 § 1 pkt 4 kpa odnosi się wyłącznie do przypadku, w którym decyzja administracyjna skierowana została do osoby niebędącej stroną w sprawie, a jednocześnie pominięto inną osobę lub osoby, które przymiot strony posiadały, a ponieważ w rozpatrywanej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca, to kwestionowane orzeczenie wywłaszczeniowe nie narusza prawa, a w każdym razie ewentualne naruszenie nie ma charakteru rażącego. Artykuł 156 § 1 pkt 4 kpa stanowi, że organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie. Już w wyroku z dnia 17 grudnia 1998 r. sygn. akt IV SA 2272/97 (publ. Lex nr 45697) Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że art. 156 § 1 pkt 4 kpa przewiduje taką sytuację, że osoba, do której skierowana została decyzja, nie może wykazać się przymiotem strony w rozumieniu art. 28 kpa. Przepis ten obejmuje zatem zarówno taką sytuację, w której organ skierował swoją decyzję zamiast do właściwej strony postępowania administracyjnego do osoby, która nią już nie była na skutek utraty statusu strony, jak i sytuację, w której organ skierował decyzję do osoby, która nigdy nie miała przymiotu strony tego postępowania. W każdym z tych wypadków skierowanie decyzji do osoby, która w chwili orzekania nie jest posiada przymiotu strony (np. poprzednika prawnego strony) powoduje, że decyzja taka jako wydana z rażącym naruszeniem prawa jest nieważna z mocy art. 156 § 1 pkt 4 kpa (patrz np. wyrok NSA z dnia 26 stycznia 1995 r. sygn. akt I SA 2578/93, publ. Prok. i Pr. 1995, nr 9, s. 47, wyrok NSA z dnia 26 stycznia 1995 r. sygn. akt I SA 2528/93, publ. ONSA 1996, nr 1, poz. 34, wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 1996 r. sygn. akt SA/Ka 1572/95, publ. Pr. Gosp. 1998, nr 2, poz. 31, wyrok NSA z dnia 6 lutego 2001 r. sygn. akt IV SA 2450/98, publ. Wspólnota 2001, nr 8, s. 50, wyrok NSA z dnia 30 września 1999 r. sygn. akt IV SA 1357/97, publ. Lex nr 47899). Brak jest zatem podstaw prawnych do uznania zasadności postawionego w skardze Miasta P. argumentu. Ponadto przypomnieć należy, że jeśli decyzja administracyjna posiada wady mogące skutkować możliwością wszczęcia zarówno postępowania wznowieniowego, jak i nieważnościowego, to do strony należy decyzja, podjęta po dokonaniu analizy konkretnej sytuacji prawnej zaistniałej w sprawie, z którego trybu nadzwyczajnego wzruszenia ostatecznej decyzji administracyjnej chce skorzystać. Wynika to m.in. z faktu, że zgodnie z treścią art. 146 § 1 kpa uchylenie decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 1 i 2 nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło dziesięć lat, zaś z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 3-8 oraz w art. 145a, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło pięć lat. Podkreślić przy tym należy, że zgodnie z treścią art. 147 zdanie 2 kpa wznowienie postępowania administracyjnego z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 (strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu) następuje tylko na żądanie strony. Także i ten zarzut postawiony przez Miasto P. nie mógł, z wyżej wyjaśnionych przyczyn, spowodować oczekiwanego przez skarżącego skutku. Rację ma natomiast składające skargę Miasto P., że organ nadzoru w decyzji z dnia [...] czerwca 2008 r. na stronie 4 zamiast imienia "J." (W.) nieprawidłowo użył imienia "J.". Jednak w ocenie Sądu jest to oczywista omyłka pisarska, która pozostaje bez wpływu na ocenę prawidłowości zapadłej decyzji. Odnosząc się do pozostałych postawionych w złożonych skargach zarzutów, Sąd orzekający stanął na stanowisku, że postępowanie administracyjne w przedstawionej sprawie zostało wszczęte na skutek złożenia, w trybie art. 156 § 1 pkt 2 kpa (nie zaś w trybie art. 154 kpa, jak zdaje się wynikać z treści skargi Miasta P.), wniosku o stwierdzenie nieważności w trybie art. 156 § 1 pkt 2 kpa, orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. z dnia [...] stycznia 1955 r. m.in. w części dotyczącej wywłaszczenia na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonej w P. przy [...], oznaczonej w księdze wieczystej [...] jako parcela nr [...] o powierzchni [..] m2, stanowiącej własność S. i K. małżonków T. Przedmiotem postępowania nadzorczego była zatem decyzja wydana na podstawie przepisów dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (j. t. z 1952 r. Dz. U. Nr 4, poz. 31, ze zm.), zwanego dalej dekretem. Wobec wszczęcia postępowania w trybie nadzwyczajnym obowiązkiem organu nadzoru było zbadanie, czy całe postępowanie wywłaszczeniowe prowadzone było zgodnie z trybem i zasadami określonymi w przepisach dekretu. Przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji (orzeczenia administracyjnego) jest bowiem ustalenie, czy decyzja administracyjna wydana w postępowaniu administracyjnym nie została wydana z ciężką kwalifikowaną wadą, jedną spośród enumeratywnie wyliczonych w art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 kpa do ciężkich kwalifikowanych wad decyzji należy wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa (w dacie wydania decyzji, w myśl art. 101 ust. 2 rozporządzenia Prezydenta RP z 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym (Dz. U. Nr 36, poz. 341, ze zm.) rażące naruszenie prawa objęte było przesłanką wskazaną jako wydanie decyzji bez jakiejkolwiek podstawy prawnej). Przy czym artykuł 156 § 2 kpa wskazuje na dwie przesłanki negatywne stwierdzania nieważności decyzji. Przesłankami tymi są upływ czasu i nieodwracalne skutki prawne. Dlatego tak istotne znaczenie ma prawidłowa ocena i właściwe wskazanie przez organ nadzoru przyczyn ewentualnej wadliwości kontrolowanej decyzji administracyjnej. W ocenie Sądu orzekającego, jeśli decyzja administracyjna dotknięta jest więcej niż jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa, to strona ma prawo wyboru, na którą z tych wad się powołuje. Nie zmienia to jednak faktu, że organ nadzoru z urzędu ma obowiązek, niezależnie od wniosku strony i zawartych w nim argumentów dotyczących konkretnej wadliwości wydanego orzeczenia, zbadać całą sprawę pod kątem istnienia (bądź nieistnienia) którejkolwiek z wad określonych w art. 156 § 1 kpa. Przy czym ustalenie przez organ istnienia jednej wady nie zwalnia go z obowiązku zbadania istnienia (bądź nieistnienia) pozostałych wad zawartych w tym przepisie. Jeśli zaś w wyniku dokonanej przez organ nadzoru analizy sprawy okazałoby się, że konkretne orzeczenie administracyjne jest wadliwe z więcej niż jednej przyczyny określonej w art. 156 § 1 kpa, to obowiązkiem organ nadzoru jest rozpocząć badanie prawidłowości wydania takiego orzeczenia poczynając od najdalej idącej w skutkach prawnych przesłanki, czyli takiej, która nie jest ograniczona dyspozycją art. 156 § 2 kpa. Dopiero brak takiej wadliwości zobowiązuje organ nadzoru do zbadania pozostały przesłanek z art. 156 § 1 kpa. W szczególności, jeśli (jak to miało miejsce w rozpatrywanej sprawie) strona wyraźnie we wniosku powołuje się na przepis art. 156 § 1 pkt 2 kpa, czyli przesłankę najdalej idącą, to organ nadzoru winien przede wszystkim rozpoznać wniosek we wnioskowanym zakresie. Dopiero definitywne dowiedzenie, że brak jest podstaw do kwestionowania orzeczenia administracyjnego we wnioskowanym trybie z art. 156 § 1 pkt 2 kpa, zobowiązuje organ do dokonania dalszej kontroli kwestionowanego orzeczenia pod względem możliwości zaistnienia innych przesłanek wynikających z art. 156 § 1 kpa. Jeśli natomiast w wyniku dokonanej kontroli organ nadzoru uznałby, że istnieją różne wady orzeczenia administracyjnego, to winien w uzasadnieniu wydanej decyzji ustosunkować się do nich wszystkich i zastosować tę sankcję prawną, która jest najdalej idąca i której nie stoi na przeszkodzie przepis art. 156 § 2 kpa, chyba że w okolicznościach konkretnej sprawy okazałoby się, że istnieją tylko przesłanki ograniczone przez przepis art. 156 § 2 kpa. Wówczas organ winien rozważyć konieczność zastosowania przepisu art. 158 § 2 kpa, który stanowi, że jeżeli nie można stwierdzić nieważności decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 156 § 2, organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie stwierdził nieważności decyzji. Podkreślić należy, że wobec decyzji wydanej bez podstawy prawnej lub rażąco naruszającej prawo, niewykonalnej i takiej, która może wywołać czyn zagrożony karą, może nastąpić stwierdzenie nieważności nawet po upływie 10 lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji. Dlatego też organ nadzoru winien z należytą starannością określić przedmiot prowadzonego postępowania nadzorczego, a swoje racje decyzyjne jasno przedstawić, zgodnie z treścią art. 107 § 3 kpa, w uzasadnieniu wydanego orzeczenia. W ocenie Sądu orzekającego tym wymogom nie sprostał organ nadzoru w przedmiotowej sprawie. Z treści uzasadnienia wydanej decyzji wynika bowiem, że całe postępowanie nadzorcze organ podporządkował i ukierunkował jedynie w zakresie stwierdzonej przez siebie wady orzeczenia wywłaszczeniowego wynikającej z treści art. 156 § 1 pkt 4 kpa. Ustalenia faktyczne, jakie organ nadzoru poczynił w tym zakresie, nie są sporne między stronami. Jak wynika z akt sprawy, w chwili wydania orzeczenia o wywłaszczeniu przedmiotowej nieruchomości właścicielem nieruchomości była J. W., która nabyła jej własność na podstawie aktu notarialnego z dnia [...] lutego 1953 r. Nr Rep.[...]. Organ wywłaszczeniowy wydał natomiast orzeczenie w stosunku do poprzednich właścicieli nieruchomości, tj. S. i K. małżonków T. Faktem jest również, że ujawnienie w księdze wieczystej nowego stanu prawnego nastąpiło już po wydaniu kwestionowanego orzeczenia. Niewątpliwie zatem kwestionowane orzeczenie wydane zostało w stosunku do osób nieposiadających prawnorzeczowego tytułu do przedmiotowej nieruchomości. Organ nadzoru stanął na stanowisku, że w tej sytuacji spełniona została przesłanka określona w art. 156 § 1 pkt 4 kpa (decyzja została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie). Jednakże w ocenie Sądu orzekającego organ nadzoru nie odniósł tych ustaleń do obowiązujących w dacie wywłaszczenia przepisów dekretu oraz wydanych do niego aktów wykonawczych a przy tym co najmniej przedwcześnie uznał, że w przedmiotowej sprawie spełniona została przesłanka z art. 156 § 2 kpa, czyli że od dnia doręczenia lub ogłoszenia stronom kwestionowanego orzeczenia wywłaszczeniowego upłynęło dziesięć lat. Jak podkreślił organ nadzoru, zgromadzone w sprawie akta są niekompletne i brak jest w nich dowodu doręczenia kwestionowanej decyzji nie tylko J. W., która w ogóle nie była uznawana za stronę postępowania wywłaszczeniowego, ale także brak jakichkolwiek dowodów, że orzeczenie wywłaszczeniowe zostało doręczone uznanym za stronę poprzednikom prawnym J. W., czyli małżonkom T., których adres zamieszkania był organowi wywłaszczeniowemu znany. Wręcz przeciwnie, z treści znajdującej się w aktach sprawy kserokopii kwestionowanego orzeczenia wywłaszczeniowego wynika, że nie dość, że nie tylko nie było ono adresowane do rzeczywistego właściciela przedmiotowej nieruchomości, którym zgodnie z aktem notarialnym była J. W., to na dodatek nawet osoby uznane przez organ wywłaszczeniowy za współwłaścicieli tej nieruchomości, czyli małżonkowie T. nie zostali ujęci w rozdzielniku osób, którym decyzja ta miała zostać doręczona. Jednak tej kwestii organ nadzoru w ogóle nie wyjaśnił i nie przeanalizował szczegółowo. Nie wyciągnął również z tego faktu żadnych wniosków i nie ocenił skutków prawnych. Także w uzasadnieniu wydanej decyzji Minister w ogóle nie wyjaśnił (mimo ciążącego na nim obowiązku wynikającego z art. 107 § 3 kpa), na jakiej podstawie przyjął, że kwestionowane orzeczenie zostało doręczone stronom postępowania wywłaszczeniowego. Ponadto Sąd orzekający stanął na stanowisku, że z akt sprawy wynika, iż organ nadzoru nie dokonał żadnej analizy przedmiotowej sprawy pod kątem możliwości wadliwości wydanego orzeczenia na skutek przesłanki określonej w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Organ nadzoru nie uczynił tego mimo, jak wyjaśniono powyżej, ciążącego na nim obowiązku zbadania istnienia (bądź nieistnienia) wszystkich przesłanek określonych w art. 156 § 1 kpa oraz mimo takiego żądania zawartego w złożonym przez skarżących wniosku. Także i w tej sprawie w uzasadnieniu wydanej decyzji Minister w ogóle nie wyjaśnił, dlaczego tak uczynił. Postępując w ten sposób organ nadzoru naruszył zasady postępowania administracyjnego, w tym miedzy innymi art. 6, 7, 8, 77 § 1, 80 i 156 kpa, a naruszenie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Nadto organ nadzoru nie zbadał również kwestionowanego orzeczenia wywłaszczeniowego pod kątem zgodności jego wydania z zasadami i trybem postępowania wynikającym z przepisów dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (j. t. z 1952 r. Dz. U. Nr 4, poz. 31, ze zm.). Oznacza zaś to, że nie zbadał, nie rozpatrzył i nie ustosunkował się do przedmiotu złożonego wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia wywłaszczeniowego oraz argumentów zawartych we wnioskach o ponowne rozpatrzenie sprawy. W tej sytuacji przypomnieć należy, że obowiązujące przepisy procedury administracyjnej nakazują organowi administracji prowadzącemu postępowanie (dotyczy to także postępowania nadzorczego) wszechstronne wyjaśnienie wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności, a zatem w szczególności poprawne ustalenie podstawy faktycznej rozstrzygnięcia, korzystając ze wszystkich dostępnych środków dowodowych, a ustalenia nie mogą opierać się wyłącznie na domniemaniu istnienia, bądź nieistnienia określonego faktu. Tym bardziej, że tak jak w rozpatrywanej sprawie domniemana przez organ nadzoru okoliczność ma niezwykle istotne znaczenie dla wyniku postępowania prowadzonego w trybie nadzwyczajnym, jako że stwierdzenie niedoręczenia orzeczenia wywłaszczeniowego poszczególnym stronom tego postępowania wywołuje określone skutki prawne zarówno w zakresie możliwości uznania, że kwestionowana decyzja (lub jej część) została skutecznie wprowadzona do obiegu prawnego, jak dla oceny możliwości zastosowania w rozpatrywanej sprawie art. 156 § 2 kpa. W postępowaniu administracyjnym wydanie prawidłowej decyzji w każdym przypadku powinno bowiem poprzedzać dokładne ustalenie stanu faktycznego istotnego w sprawie. Art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego stanowi, że organ administracji publicznej zobowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Jako dowolne należy więc traktować ustalenia faktyczne mogące znaleźć wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności zostaje wykluczony dopiero ustaleniami dokonanymi w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 kpa), zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący, a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonującej treści. Dlatego też zdaniem Sądu wyjaśnienie podniesionych wątpliwości było elementem niezbędnym do dokonania oceny prawidłowości wszczęcia i przeprowadzenia kwestionowanego postępowania. Wobec stwierdzenia, że kontrolowane postępowanie nie wyjaśniło powstałych wątpliwości, Sąd uznał, że organ nadzoru nie poczynił ustaleń odnośnie występowania przesłanek z art. 156 § 1 kpa, przez co nie wyjaśnił dokładnie sprawy i nie rozpatrzył całego materiału dowodowego. Ustalenia organu nadzoru nie znajdują oparcia w zebranym materiale dowodowym, a wnioski wyciągnięte przez Ministra w oparciu jedynie o poczynione domniemania uznać należy za co najmniej przedwczesne i zbyt daleko idące, bo poczynione bez wyjaśnienia i ustalenia wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych, a co za tym idzie z naruszeniem przepisów art. 7, 77 § 1 i 80 kpa w związku z art. 156 § 1 kpa. Na podstawie zgromadzonych dotychczas materiałów dowodowych w ocenie Sądu nie ma możliwości stwierdzenia, tak jak zrobił to organ nadzoru w rozpatrywanej sprawie, że kwestionowane postępowanie wywłaszczeniowe zostało przeprowadzone zgodnie z w trybem i zasadami określonymi w dekrecie z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych, zaś od dnia doręczenia lub ogłoszenia kwestionowanego ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a zatem w niniejszej sprawie ma zastosowanie art. 156 § 2 kpa. W tej sytuacji przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ nadzoru, mając na względzie ocenę prawną zawartą w niniejszym wyroku, powinien zebrać i przeanalizować całość dostępnych dokumentów i ewentualnie przeprowadzić inne dowody, które pozwolą na właściwą ocenę zasadności nie tylko złożonego wniosku o stwierdzenie nieważności, lecz pozwolą odpowiedzieć na pytanie, czy kwestionowana decyzja wywłaszczeniowa nie jest dotknięta chociażby jedną z wad określonych w art. 156 § 1 kpa. W ocenie Sądu niezbędne są dalsze poszukiwania dokumentacji, która zgodnie z prze-pisami dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych do realizacji narodowych planów gospodarczych winna zostać zgromadzona przed wydaniem decyzji o wywłaszczeniu przedmiotowej nieruchomości, a która mogłaby pomóc w ustaleniu faktów związanych z wprowadzeniem orzeczenia wywłaszczeniowego do obiegu prawnego, czyli jego doręczenia stronom postępowania wywłaszczeniowego. W szczególności wyjaśnienia wymaga również, czy informacja przesłana organowi przez Archiwum Państwowe w P. pismem z dnia [...] stycznia 2001 r. o nieodnalezieniu akt sprawy wywłaszczeniowej dotyczy rzeczywiście akt przedmiotowego wywłaszczenia (czyli sprawy o sygnaturze akt [...]), czy też jak wynika z treści tego pisma w archiwum błędnie poszukiwano akt o sygnaturze [...]. Organ prowadząc ponownie postępowanie dowodowe będzie miał na uwadze treść art. 75 § 1 kpa, zgodnie z którym jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny (np. wyrok NSA z dnia 6 lipca 2006 r., sygn. akt II OSK 921/05, Lex nr 275485). Dopiero po uzupełnieniu akt sprawy, mając na uwadze wymogi określone w art. 107 § 3 kpa organ nadzoru przedstawi swoje stanowisko w uzasadnieniu ponownie wydanego rozstrzygnięcia, które winno odzwierciedlać rację decyzyjną i wyjaśniać tok rozumowania prowadzący do zastosowania konkretnego przepisu prawa materialnego do rzeczywistej sytuacji faktycznej. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 152 oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) orzekł jak w sentencji.