I SA/Wa 1085/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Skiba (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Daniela Kozłowska Sędzia WSA Agnieszka Miernik Protokolant Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 marca 2009 r. sprawy ze skargi D. K., E. O. na uchwałę Rady Miejskiej w P. z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] w przedmiocie zamiany nieruchomości oddala skargę. Rada Miejska w P. uchwałą z dnia [...] marca 2008 r. Nr [...] na podstawie art. 18 ust. 1 i 2 pkt. 9 lit. a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. Nr 142 z 2001 r., poz. 1591 ze zm.) oraz art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz. U. Nr 261 z 2004 r. poz. 2603 ze zm.) wyraziła zgodę na pokrycie odszkodowania dla A. i F. małżeństwa K. za działkę wydzieloną pod drogę gminną decyzją podziałową nr [...] z dnia [...] października 2007 r. - nieruchomością gminną oznaczoną numerem ewidencyjnym [...]/3 o pow. [...] ha położoną w R., stanowiącą drogę dojazdową. Wykonanie uchwały powierzono Burmistrzowi Miasta i Gminy P.. W uzasadnieniu uchwały wskazano, że w związku z wydzieleniem z nieruchomości nr [...]/2 stanowiącej własność A. i F. małżeństwa K. (na ich wniosek) działki oznaczonej nr ewidencyjnym [...]/4 o pow. [...]m2 pod drogę gminną, działka ta z chwilą uprawomocnienia się decyzji zatwierdzającej podział przechodzi z mocy prawa na własność gminy, a byłym właścicielom należy się odszkodowanie. Pokrycie odszkodowania za działkę nr [...]/4 nastąpi nieruchomością gminną oznaczoną nr [...]/3, która stanowiła dojazd do nieruchomości gminnej nr [...]/1. Organ wskazał również, że po wydzieleniu dróg gminnych zgodnie z obowiązującym planem zagospodarowania wsi R., działka gminna nr [...]/1 będzie miała bezpośredni dostęp do drogi publicznej, co uzasadnia sprzedaż działki nr [...]/3. Jednocześnie w uchwale wskazano, że Gmina udostępni część swojej nieruchomości oznaczonej nr [...]/1 o szerokości 5 m wzdłuż granicy z działką oznaczoną nr [...]/2, jako tymczasowy dojazd do kaplicy urządzonej na działce [...], do której prowadził zwyczajowy dojazd przez działkę nr [...]/3. W dniu 18 marca 2008 r. K. S., E. O. oraz S. i R. S. w imieniu własnym i mieszkańców, wystąpili z wezwaniem do usunięcia naruszenia interesu prawnego, zarzucając uchwale z dnia [...] marca 2008 r. pozbawienie ich możliwości dojazdu do kaplicy. Wezwanie do Rady Miejskiej w P. w sprawie usunięcia naruszenia prawa wystosował również D. K., który wskazał, że przekazanie działki [..]/3 A. i F. małżeństwu K. pozbawi go jako właściciela działki sąsiedniej (nie posiadającej drogi dojazdowej) prawa do kupna tej nieruchomości w drodze przetargu. Uchwałą z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...] Rada Miejska w P. oddaliła skargę Sołtysa i Rady Sołeckiej działającej w imieniu własnym i w imieniu mieszkańców, którzy podpisali protest z dnia 11 listopada 2007 r. w sprawie likwidacji drogi. W uzasadnieniu uchwały Rada Gminy wskazała, że jako właściciel działki nr [...] dokonała w 1992 r. podziału tej nieruchomości na działki [...]/2 – przeznaczoną pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne, [...]/1 – przeznaczoną pod użytkowanie rolnicze i działkę [...]/3 stanowiącą dojazd do drogi publicznej do działki [...]/1. Podziału dokonano z uwagi na konieczność wyodrębnienia działki [...]/2 jako gruntu zamiennego za nieruchomość nabywaną przez gminę pod komunalne ujęcie wody. Z chwilą opracowywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla tego rejonu, zaprojektowano drogę publiczną stanowiącą między innymi dojazd do działki gminnej [...]/1 w innym miejscu z drugiej strony działki [...]/2 przeznaczając z niej część gruntu pod fragment nowoprojektowanej drogi publicznej. Oznaczało to, że działka [...]/3 straciła całkowicie swoją funkcję dojazdową do działki [...]/1. W związku ze sprzeciwem właścicieli działki [...]/2 Gmina zaproponowała im jako rekompensatę za część działki [...]/2 nieruchomość zamienną o nr [...]/3, na co osoby te wyraziły zgodę. Organ podniósł, że działka o nr [...]/3 nigdy nie była drogą publiczną, a Gmina P. jako jej właściciel mogła nią swobodnie dysponować. W roku 2007 kiedy tworzono projekt Uchwały Rady Miejskiej w P. z dnia [...] marca 2008 r. Nr [...] dojście i dojazd do kapliczki odbywały się w sposób nieformalny przez działkę [...]/3 bez wiedzy i zgody właściciela czyli Gminy P. Wnoszący skargę nie wykazali zatem, że zaskarżona uchwała narusza ich interes prawny albo uprawnienia, które wynikałyby z normy prawnej. Podobną argumentację Rada Gminy P. przedstawiła w uchwale [...] kwietnia 2008 r. nr [...], którą oddaliła skargę D. K. złożoną w związku z uchwałą z dnia [...] marca 2008 r. Dodatkowo w uchwale Rada negatywnie odniosła się do zarzutu D. K., co do kwestii pozbawienia go możliwości nabycia działki [...]/3 w drodze przetargu. Zarzut skarżącego został odrzucony bowiem jak wskazał organ projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przewidywał drogę wewnętrzną, która zapewniałaby dostęp od drogi publicznej do działki skarżącego. Ponadto Gmina nigdy nie podjęła decyzji o sprzedaży działki nr [...]/3 w drodze przetargu. Skarżący zatem nie wykazał zatem związku pomiędzy jego prawnie gwarantowaną sytuacją, a zaskarżoną uchwałą polegającą na tym, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienie. W dniu 23 lipca 2008 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Warszawie wpłynęła skarga D. K. i E. O. na uchwałę Rady Miejskiej w P. z dnia [...] marca 2008 r. Nr [...], w której skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały jako naruszającej ich interes prawny. W uzasadnieniu skargi wskazano, że działka nr [...]/3 stanowiła jedyny dojazd do kaplicy w R.. W trakcie zatwierdzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gmina P. nie poinformowała zainteresowanych mieszkańców planowanej likwidacji tej drogi, zapewniając, że droga do kaplicy pozostanie jak dotychczas drogą publiczną. W kwestii sprzedaży przez Gminę działki [...]/3 na rzecz D. K. skarżący wskazali, że pismem z dnia [...] października 2008 r. nr [...] Urząd Gminy poinformował D. K. o zamiarze sprzedaży przedmiotowej nieruchomości, w związku z czym skarżący jako właściciel sąsiedniej działki [...], zwrócił się do Gminy o jej sprzedaż, celem zapewnienia sobie dojazdu do ulicy [...] w R. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w P. wniosła o jej odrzucenie wskazując, że zaskarżona uchwała nie doprowadza do naruszenia interesu prawnego skarżących. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Analizując skargę na uchwałę rady gminy wnoszoną w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 159 ze zm.) sąd administracyjny zobowiązany jest do badania, czy skarga spełnia wymagania formalne do jej wniesienia (termin, wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, charakter sprawy objętej przedmiotem zaskarżenia), a następnie, gdy wymogi te zostały spełnione, tak jak w niniejszej sprawie, sąd przystępuje do badania legitymacji procesowej skarżącego. Zgodnie bowiem z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć tę uchwałę do sądu administracyjnego, po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa. Przepis ten daje zatem prawo skargi każdemu, czyj interes prawny lub uprawnienie zostało naruszone uchwałą organu gminy, podjętą w sprawie z zakresu administracji publicznej. Z brzmienia tego przepisu wynika, że nie jest to skarga powszechna (actio popularis), służąca każdemu, kto zarzuca wyłącznie naruszenie obiektywnego porządku prawnego. Skarżący, skarżąc uchwałę organu gminy na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, musi wykazać istnienie związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a jego indywidualną sytuacją prawną. Musi udowodnić, że zaskarżona uchwała naruszając prawo, jednocześnie negatywnie wpływa na jego sferę prawno- materialną. Interes prawny skarżącego, do którego wprost nawiązuje art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, musi wynikać z normy prawa materialnego, kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. W orzecznictwie i doktrynie eksponuje się przede wszystkim bezpośredniość, konkretność i realny charakter interesu prawnego strony, kształtowanego aktem stosowania prawa materialnego. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18.09.2003 r. sygn. akt II SA 2637/02 - LEX nr 80699). Inaczej mówiąc, interes prawny (uprawnienie) to interes chroniony przepisami prawa. Brak ochrony w przepisach prawa powoduje, iż jednostka ma wyłącznie interes faktyczny, który nie daje legitymacji do zaskarżenia uchwały organów gminy. Zbudowanie systemu zaskarżalności uchwał gminy na ochronie interesu publicznego i na ochronie naruszonego interesu prawnego powoduje, że nie można art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym interpretować rozszerzająco, wyprowadzając naruszenie interesu prawnego z ogólnych wartości, a nie naruszenia przepisów prawa, które przyznają konkretny, indywidualny, aktualny, obiektywny interes prawny (uprawnienie). Z twierdzeń skarżących D. K. i E. O. zawartych w skardze wynika, że skarżący D. K. naruszenia tego upatruje w pozbawieniu go jako właściciela działki nr [...] drogi dojazdowej stanowiącej działkę nr [...]/3 ( będącej własnością Gminy P. ) do ulicy [...] w R., natomiast E. O. w braku dostępu do działki nr [...], na której znajduje się kaplica . Zakwestionowana uchwała z dnia [...] marca 2008 roku dotyczy natomiast zgody na pokrycie odszkodowania dla małżonków K. z tytułu przejęcia działki nr [...]/4 wydzielonej pod drogę gminną w drodze zamiany na działkę nr [...]/3. Uchwała zatem dotyczy kwestii rozporządzania nieruchomością Gminy – co zgodnie z prawem należy do każdego właściciela . Analizowana uchwała w żaden sposób nie narusza więc praw właścicielskich innych osób, w tym również skarżących D. K. i E. O., którym nie przysługują żadne prawa do nieruchomości oznaczonej nr [...]/3 . W ocenie Sądu zatem postanowienia zaskarżonej uchwały nie ingerują bezpośrednio w sposób wykonywania praw rzeczowych przysługujących skarżącym. Kwestię dostępu do nieruchomości należącej do D. K., na której zlokalizowana jest kaplica można rozpatrywać co najwyżej w kategoriach naruszenia interesu faktycznego skarżącego (nie zaś interesu prawnego). Ochrona interesów faktycznych pozostaje jednakże poza zakresem ochrony jaki gwarantuje instytucja przewidziana w art.101 ustawy bo samorządzie gminnym (naruszenie interesów faktycznych właścicieli gruntów sąsiednich lub pobliskich nie podlega ex lege ochronie prawnej określonej w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym - wyrok NSA W-wa z dnia 23 maja 2007 r., sygn. akt I OSK 1874/06). Podnoszone zatem w skardze argumenty dotyczące braku dostępu do działki nr [...]/3 nie mieszczą się, z przyczyn wyżej omówionych, w przesłankach określonych w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Z powyższych względów, Sąd uznał, że skarżący nie posiadają legitymacji skargowej w niniejszej sprawie. Samo zaś, obiektywnie występujące w przepisach zaskarżonego aktu naruszenie prawa, nie może stanowić podstawy do stwierdzenia jego nieważności, jeśli naruszeniu temu nie towarzyszy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego rozumianego tak, jak wyżej zostało to przedstawione. Stwierdzenie braku legitymacji skargowej skarżącego stanowi podstawę do oddalenia skargi i nie wymaga dokonania oceny zaskarżonej uchwały pod względem jej zgodności z prawem. Na marginesie sprawy należy wyjaśnić , że w oparciu o art. 106 §3 ppsa sąd nie miał podstaw do uwzględnienia wniosków dowodowych zawartych w skardze, gdyż nie było to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości. Dlatego należało orzec jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).